Apelação Cível Nº 5072373-66.2023.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto por E. D. D. S. contra a sentença proferida pelo MM. Juízo da 4ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro (Evento 17, JFRJ), que, na ação embargos à execução n.º 5072373-66.2023.4.02.5101/RJ, julgou improcedente o pedido, que objetivava a aplicação retroativa de norma mais benéfica estabelecida pela Resolução ANTT nº 5.847/19 - que reduziu de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais) a multa por infração administrativa durante o transporte rodoviário -, com o consequente reajuste dos valores cobrados na execução fiscal n.º 5097700-81.2021.4.02.5101/RJ. Por fim, deixou de condenar a parte embargante em honorários advocatícios, “visto que o título executivo já contempla o encargo de 20% previsto no DL 1.025/69 (Súmula 168 do extinto Tribunal Federal de Recursos)”.
Em suas razões recursais, invoca o Apelante a retroatividade da norma mais benéfica ao contribuinte, com fundamento no art. 5º, XL da CRFB/88 e no art. 106, II, “c”, do Código Tributário Nacional, vindicando pela redução do valor da penalidade pecuniária nos termos da Resolução ANTT nº 5.847/2019.
O Ministério Público Federal entendeu ser desnecessária sua intervenção no processo na função de custos legis e absteve-se de opinar quanto ao mérito da questão (Evento 05).
É o relatório. Peço dia para o julgamento.
VOTO
A controvérsia cinge-se a aferir sobre a possibilidade (ou não) de aplicação retroativa da Resolução ANTT nº 5.847/19, que reduziu de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais) a multa por obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas, para o reajuste dos valores cobrados na execução fiscal n.º 5074272-36.2022.4.02.5101/RJ.
Não assiste razão ao Apelante, uma vez que no âmbito do processo administrativo regulatório/punitivo não há a possibilidade de aplicação genérica e irrestrita do princípio de Direito Penal, que permite a exclusão do crime ou da pena em virtude da retroação de norma mais benéfica.
A irretroatividade da lei, no resguardo do texto constitucional que determina respeito ao ato jurídico perfeito, é a regra geral. A exceção é a retroatividade, que requer manifestação expressa do legislador e deve sempre ser interpretada restritivamente.
O auto de infração lavrado conforme a legislação da época dos fatos permanece em sua integridade como ato jurídico perfeito, salvo se o legislador dispuser expressamente de forma diversa. A penalidade aplicada em decorrência do regular exercício do Poder de Polícia da Administração, com base na legislação vigente à época em que a conduta foi praticada, deve, em regra, ser mantida.
Nesse sentido, observe-se os seguintes precedentes desta Eg. Corte Regional, inclusive desta Eg. 8ª Turma Especializada:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. MULTA POR INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. ANTT. IRRETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. PRINCÍPIO DA IMUTABILIDADE DO ATO JURÍDICO PERFEITO. RECURSO PROVIDO. 1. Agravo de instrumento que objetiva a reforma da decisão interlocutória que acolheu a exceção de pré-executividade oposta pela executada. 2. Nos autos de origem, a executada opôs exceção de pré-executividade, sustentando a necessidade de redução da multa imposta, tendo em vista que a Resolução 5.847/2019 reduziu o valor da multa para infração praticada de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais), tese acolhida pela decisão agravada. 3. A aplicação retroativa de norma administrativa mais benéfica não se mostra possível, vez que no âmbito do processo administrativo regulatório/punitivo não há a possibilidade de aplicação genérica e irrestrita do princípio de Direito Penal, que permite a exclusão do crime ou da pena em virtude da retroação de norma mais benéfica. A irretroatividade da lei, no resguardo do texto constitucional que determina respeito ao ato jurídico perfeito, é a regra geral. A exceção é a retroatividade, que requer manifestação expressa do legislador e deve sempre ser interpretada restritivamente. O auto de infração lavrado conforme a legislação da época dos fatos permanece em sua integridade como ato jurídico perfeito, salvo se o legislador dispuser expressamente de forma diversa. A penalidade aplicada em decorrência do regular exercício do Poder de Polícia da Administração, com base na legislação vigente à época em que a conduta foi praticada, deve, em regra, ser mantida. Precedentes desta Corte. 4. Em se tratando de matéria de natureza administrativa, ou seja, que não diz respeito à aplicação de penalidades no âmbito penal, tributário, ou, ainda, a outras matérias em relação às quais exista previsão específica de retroatividade das normas ulteriores mais benéficas, deve imperar o princípio da imutabilidade do ato jurídico perfeito, consoante dispõe o art. 6º, I, c/c § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942), razão pela qual deve ser rejeitada a alegação de aplicação retroativa da Resolução ANTT nº 5.847, que alterou a redação do artigo 36, inciso I da Resolução 4.799/2015, estipulando a multa no valor de R$ 550,00. 5. Agravo de instrumento provido para, reformando a decisão agravada, rejeitar a exceção de pré-executividade apresentada pela executada, devendo ser regularmente processada a execução fiscal de origem. (TRF2, AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5014439-64.2022.4.02.0000, 8a. TURMA ESPECIALIZADA, Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 21/03/2023) (g.n.)
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT. AUTO DE INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. EVADIR, OBSTRUIR OU DE QUALQUER FORMA, DIFICULTAR A FISCALIZAÇÃO. ARTIGO 36, I, DA RESOLUÇÃO 4.799/2015 DA ANTT. RESOLUÇÃO/ANTT Nº 5.847/2019. INAPLICABILIDADE DA RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA NO DIREITO ADMINISTRATIVO. 1. A 2ª Seção desta Corte firmou o entendimento de que é aplicável o disposto no art. 36, I, da Resolução 4.799/2015, não obstante tenha sido alterada pela Resolução nº 5.847/19, de modo que não resta afastada a eficácia e a validade da multa já aplicada (Apelação Cível n° 50581042420194047100/RS, Rel. Desembargador Ricardo Teixeira do Valle Pereira, julgado em 13/05/2021). 2. Não se cogita de retroatividade da norma mais benéfica no direito administrativo, pois, embora o art. 5º, XL, da Constituição Federal assegure a retroatividade da lex mitior penal, o referido dispositivo possui alcance geral aos demais ramos do Direito. 3. A legislação em vigor tempo do cometimento da infração é que deve ser aplicada, em obediência ao brocardo tempus regit actum. (TRF4, AC 5041743-38.2019.4.04.7000, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 20/10/2021) (g.n.)
ADMINISTRATIVO. EMBARGOS A EXECUÇÃO FISCAL. MULTA. ANS. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. IRRETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO TEMPUS REGIT ACTUM. LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DA MULTA IMPOSTA. APELAÇÃO CONHECIDA E DESPROVIDA. 1. Trata-se de Apelação interposta pela Embargante em face de Sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados nos Embargos à Execução Fiscal, em que objetiva a anulação da CDA oriunda do Processo Administrativo em que se constatou que a Operadora (1) operou de forma diversa da registrada na ANS, ao não fazer constar o prestador Clínica São Lucas Ltda. (2) deixou de encaminhar à ANS documentos ou informações devidas referentes a produtos comercializados anteriores à vigência da lei 9.656/98, e (3) reduziu a capacidade hospitalar de determinados produtos. 2. Para haver a exigibilidade das multas por infração administrativa é imprescindível o procedimento administrativo prévio a fim de assegurar a ampla defesa e o contraditório, insculpido no art. 5º, LV, CF/88. 3. Neste ponto, a pretensão punitiva da Fazenda Pública encontra-se devidamente regulada pela Lei nº 9873/99 a qual fixa o prazo de 5 (cinco) anos, contados a partir da prática do ato, para instaurar o respectivo procedimento administrativo, nos termos do seu art. 1º. 4. Com o fim do Processo Administrativo em 08/08/16, o crédito foi devidamente inscrito em dívida ativa em 18/10/16 e ajuizada a presente Execução em 24/01/17, não decorrendo o lapso temporal quinquenal. 5. Deve ser adotado o princípio do tempus regit actum para aferir qual a norma aplicável ao caso concreto. Assim, uma vez que a norma vigente ao tempo dos fatos era a RDC 24/00, não pode ser aplicada a RN 124/06, devendo ser afastado o argumento da Apelante de utilização do princípio da retroatividade da lei penal mais benigna. 6. Nesse sentido, a previsão de retroatividade da lei mais benéfica é prevista somente no que diz respeito à lei penal, conforme estabelece o art. 5º, inciso XL, da Constituição da República de 1988. Não havendo dispositivo semelhante que possibilite a sua aplicação no caso em apreço. 7. No que tange à proibição da reformatio in pejus na seara administrativa, não há óbice, 1 diante de um vício de legalidade, que a Diretoria Colegiada aplique corretamente a norma que fixava o valor da multa pecuniária ao caso. 8. Nesse sentido, o art. 64 da Lei nº 9.784/99, ao expressar a possibilidade de gravame em razão da decisão da autoridade superior frente ao recurso administrativo, reconheceu a possibilidade de a decisão recursal piorar a situação do recorrente. 9. Deve ser afastada a alegação de regularização por via administrativa do processo de Ajuste nº 33902.322571/2015-82, uma vez que não há qualquer subsidiariedade ou dependência entre os referidos processos administrativos. 10. Nesse sentido, o art. 7, § 5º, da RN 372/15, dispõe que a mera abertura do processo de ajuste não suspende o curso do processo administrativo sancionador a que se refere. 11. Quanto à correta aplicação da multa, verifico que não há qualquer desproporcionalidade na penalidade aplicada, na medida em que é estabelecido um valor fixo pela Lei à cada infração em tela. 12. Do art. 3º da Lei nº 6.830/80, extrai-se que a Dívida Ativa regularmente inscrita goza de presunção relativa de certeza e liquidez; daí, em princípio, a CDA válida é apta à propositura de execução fiscal, cabendo ao interessado alegar a nulidade e trazer aos autos provas cabais de sua invalidade. Outrossim, tal prova há de ser inequívoca, ou seja, livre de qualquer dúvida, não bastando a mera alegação, uma vez que para excluir a certeza o Embargante deverá provar cabalmente o seu direito. 13. Apelação conhecida e desprovida. (TRF 2ª Região - 8ª Turma Especializada. Apelação Cível 0193168-02.2017.4.02.5101. Rel. Des. Fed. GUILHERME DIEFENTHAELER. e-DJR2R: 11/09/2020) (g.n.)
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ANS. MULTA ADMINISTRATIVA. ARTIGO 25 DA LEI Nº 9.656/98. PLANOS DE SAÚDE. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. CANCELAMENTO DE PLANO DE SAÚDE COLETIVO POR ADESÃO POR INADIMPLÊNCIA DE USUÁRIO FINAL. APLICAÇÃO DA LEI VIGENTE À ÉPOCA DA CONDUTA INFRACIONAL. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. NÃO CABIMENTO. SUBSTITUIÇÃO DA MULTA POR ADVERTÊNCIA. IMPOSSIBILIDADE. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE DO VALOR ARBITRADO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA. 1. Cuida-se de apelação interposta por UNIMED COOPERATIVA DE TRABALHO MEDICO DO RIO DE JANEIRO LTDA. objetivando a reforma de sentença que julgou improcedente o pedido dos embargos à execução fiscal, relativa à multa imposta, na forma do art. 25 da Lei nº 9.656/98, pela conduta prevista no artigo 78 da Resolução Normativa nº 124/2006, "ao excluir a beneficiária Gleyce Aguiar Oliveira do contrato coletivo por adesão firmado com o Clube Padrão de Vida, a partir de 30/06/2009, quando não há no contrato (Cláusula 4ª, item 4.2) os motivos que ocasionam a exclusão". 2. No que toca à responsabilidade da UNIMED, o Relatório Conclusivo de Apuração esclareceu que "a cláusula 4.2 do contrato, demonizada ‘Exclusão e beneficiário", dispõe que as exclusões serão sempre feitas por solicitação da Contratante, mas não estabelece os casos que ocasionam exclusão" (fl. 365). Bem como, assevera o Parecer de Especialista em Regulação de Saúde Suplementar que "não assiste razão à tese de que o responsável é o Clube Padrão de Cida, sendo a Unimed parte ilegítima na presente demanda, já que todas as condutas autuadas são de responsabilidade da operadora, pois os fatos em análise ocorreram antes da entrada em vigor das Resoluções Normativas nº 195 e nº 196. 3. Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça firmou sua jurisprudência no sentido de que, para que a pessoa jurídica contratante solicite a sua suspensão ou exclusão do contrato nos casos de inadimplemento, o contrato do plano privado de assistência à saúde coletivo por adesão deverá conter cláusula específica que discipline os casos de inadimplemento por parte dos beneficiários, bem como as condições e prazo de pagamento. Assim, a operadora de plano de saúde, embora não tenha obrigação de controlar individualmente a inadimplência 1 dos usuários vinculados ao plano coletivo, tem o dever de informação previsto contratualmente antes da negativa de tratamento pleiteado pelo usuário: REsp 1655130/RS, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 15/05/2018, DJe 29/05/2018 4. A Constituição Federal, ao tratar da irretroatividade da lei como regra, excepciona apenas a lei penal mais benéfica. Uma vez que a hermenêutica preleciona que as exceções devem ser interpretadas restritivamente, inexiste tal retroatividade no âmbito do direito administrativo sancionador. Nesse sentido: TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 2011.50.01.002730-5, Rel. Des. Fed. GUILHERME DIEFENTHAELER, E-DJF2R 03/04/2019. 5. Não é cabível no presente caso a aplicação de pena de advertência em substituição à multa, tendo em vista que aquela, nos termos do artigo 5º da Resolução Normativa - ANS nº 124/2006, é uma faculdade da Administração Pública. 6. Não há, ainda, que se falar em desproporcionalidade da multa imposta, uma vez que a multa aplicada, no caso, atende o caráter preventivo e punitivo, encontrando-se fixada em patamar razoável, nos termos do artigo 27 da Lei nº 9.656/1988 (TRF2, AC 201751011407941, Quinta Turma Especializada, Rel. JFC FIRLY NASCIMENTO FILHO, E-DJF2R 10/05/2018). 7. Apelação desprovida. (TRF-2ª Reg., 5ª T.E., AC 0171532-77.2017.4.02.5101, Relator: Des. Fed. ALCIDES MARTINS, E-DJF2R 05.02.2020) (g.n.)
APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRANSPORTADOR, REVENDEDOR E RETALHISTA DE DERIVADOS DE PETRÓLEO. PONTO DE ABASTECIMENTO. FUNCIONAMENTO. AUTORIZAÇÃO. 1. Apelação de sentença que julgou procedente o pedido para anular o auto de infração lavrado por não possuir a autora autorização para operação de instalações de ponto de abastecimento da sua frota. 2. Sociedade empresária no exercício das atividades de transportador, revendedor e retalhista de derivados do petróleo, autuada por utilizar ponto de abastecimento da sua frota de veículos sem a autorização da agência reguladora. 3. Subsistência do auto de infração lavrado em desfavor da autora, porquanto as normas invocadas, por um lado, demandariam prova inequívoca, consistente na "relação dos equipamentos móveis, veículos automotores terrestres, aeronaves, embarcações ou locomotivas a serem abastecidos, com a discriminação do tipo de combustível, do detentor das instalações, acompanhada de cópia do(s) Certificado(s) de Registro e Licenciamento de Veículo, para o caso de veículos automotores terrestres, e da documentação comprobatória de propriedade, para os demais veículos e equipamentos", disponíveis no ponto de abastecimento dos veículos, conforme previsto no artigo 9º, parágrafo único, da Resolução ANP nº 12/2007, e segundo resposta da Superintendência de Abastecimento da agência reguladora em consulta à entidade de classe da autora. 4. Inaplicável, por outro, inovação legislativa supostamente mais benéfica, ante a irretroatividade da norma no âmbito do Direito Administrativo Sancionador, em especial na hipótese de multa pecuniária, em observância ao princípio da legalidade. 5. A subsistência da autuação e da interdição afasta a responsabilização pelos aventados lucros cessantes, além de impor a inversão dos ônus da sucumbência. 6. Apelação provida. (TRF-2ª Reg., 6ª T.E., AC 0159738-64.2014.4.02.5101, Relator: Des. Fed. GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, E-DJF2R 26.12.2019) (g.n.)
Destarte, em se tratando de matéria de natureza administrativa, ou seja, que não diz respeito à aplicação de penalidades no âmbito penal, tributário, ou, ainda, a outras matérias em relação às quais exista previsão específica de retroatividade das normas ulteriores mais benéficas, deve imperar o princípio da imutabilidade do ato jurídico perfeito, consoante dispõe o art. 6º, I, c/c § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657/1942), razão pela qual deve ser rejeitada a alegação de aplicação retroativa da Resolução ANTT nº 5.847, que alterou a redação do artigo 36, inciso I da Resolução 4.799/2015, estipulando a multa no valor de R$ 550,00, com a consequente manutenção da sentença proferida.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto.
Documento eletrônico assinado por MARCELO PEREIRA DA SILVA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001774422v2 e do código CRC 62edea86.
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