Apelação Cível Nº 5042548-14.2022.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (doravante ANTT).
A apelante combate sentença que julgou extinta a execução fiscal, ao apontar a ocorrência da prescrição intercorrente na seara administrativa.
A ANTT ajuizou a presente execução fiscal contra o ESPÓLIO DE M. M. E., com o objetivo de receber o valor de R$ 1.459,60 (um mil, quatrocentos e cinquenta e nove reais e sessenta centavos), conforme certidão de dívida ativa acostada à inicial (evento 1, INIC1).
Em 13/6/2022, a autarquia foi citada para fornecer nome e endereço do inventariante, bem como o número do inventário (evento 3).
Em 7/7/2022, a ANTT informou que o óbito de MARGARIA MIRANDA ECCARD ocorrera em 26/7/2020, conforme certidão acostada, e que não foi possível localizar inventário em seu nome. Requereu a citação do espólio da executada através do administrador provisório, qual seja, o cônjuge supérstite, e sua intimação para prestar informações sobre localização dos bens deixados pelo de cujus (evento 6).
Em 15/7/2022, determinada a intimação da ANTT para comprovar a realização de diligências administrativas para a identificação de bens que possam servir como garantia do feito (evento 8).
No entanto, a exequente silenciou, daí o Juízo determinou nova intimação da parte (eventos 12 e 14).
Em 27/1/2023, a autarquia reiterou os termos de sua manifestação do evento 6, e informou que, até aquele momento, não havia notícia de abertura de inventário em nome do executada (evento 17).
Em 14/2/2023, o Juízo determinou à ANTT que acostasse aos autos cópia do processo administrativo que deu origem ao débito exequendo (evento 19).
Regularmente intimada, a autarquia não se manifestou (eventos 21 e 23).
Em 3/4/2023, a ANTT trouxe aos autos cópia do processo administrativo n.º 50505.011235/2017/71, que originou o débito em questão (evento 24).
Em 3/7/2023, sobreveio a sentença que reconheceu a prescrição intercorrente administrativa, com fulcro no art. 1º, parágrafo 1º da Lei n.º 9.873/99. A sentença considerou que o processo administrativo n.º 50505.011235/2017/71 ficou parado por período superior a três anos entre a data da constituição definitiva do crédito, em 29/3/2018, e a data da inscrição da dívida ativa, em 20/5/2022 (evento 26).
Ato contínuo, a ANTT atravessou petição, recebida como embargos de declaração pelo Juízo. No entanto, a peça recursal foi rejeitada (eventos 29 e 31).
Em seu recurso, a apelante defende que a prescrição intercorrente do art. 1º, § 1º da Lei n.º 9.873/99 só é observada no processo administrativo até a constituição definitiva do crédito, já que este é o termo inicial da prescrição da pretensão executória; que apenas a efetiva paralisação do processo por três anos, sem qualquer despacho, caracteriza inércia apta a configurar a prescrição intercorrente trienal; que qualquer ato processual necessário a impulsionar o processo ao seu fim obsta a ocorrência dessa prescrição; que, ao contrário do que ocorre com a prescrição punitiva, na prescrição intercorrente “até mesmo a regularização de um vício formal ou a repetição de uma diligência, se formalizada nos autos, tem o efeito de interromper a prescrição, desde que imprimam lógica e continuidade ao procedimento.”; que, nos termos do art. 2º, §3º, da LEF, a inscrição do crédito em dívida ativa suspende a prescrição por 180 dias ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo; que o crédito foi constituído em 29/3/2018, inscrito em dívida ativa em 20/5/2022 e o feito ajuizado em 6/6/2022; que, assim, o crédito não se encontra extinto (evento 34).
Sem contrarrazões.
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal – Relator
VOTO
A apelação será provida.
A extinção do feito foi prematura, embora tudo aponte pela inutilidade do prosseguimento, mais ainda diante do valor buscado.
A execução fiscal foi ajuizada pela ANTT em 6/6/2022, em face do ESPÓLIO DE M. M. E., e cobra de crédito decorrente de multa administrativa no valor de R$ 1.459,00 (um mil, quatrocentos e cinquenta e nove reais e sessenta centavos), atualizado em maio de 2022 (evento 1, CDA2).
A autuação operada pela ANTT é vinculada ao processo administrativo n.º 50505.011235/2017-71 e se lastreou na violação ao art. 231, inciso V, alínea “d” da Lei n.º 9.503/97 e ao art. 13 da Resolução COTRAN n.º 258/07 (evento 24, PET1).
Eis o resumo dos fatos: a lavratura do auto de infração ocorreu em 9/2/2017, e a infratora foi notificada por AR da autuação em 21/2/2017. Nos termos da notificação de autuação, o fim do prazo da defesa prévia ocorreu em 27/3/2017, não havendo manifestação da infratora, conforme o termo de preclusão de prazo para defesa (evento 24, PET1, fls. 1 a 6).
Diante do esgotamento do prazo para defesa, foi expedida, na data 14/2/2018, a 1ª notificação da penalidade, o qual conferia a faculdade de interpor recurso até a data de vencimento da notificação, em 28/3/2018. O AR foi recebido em 7/3/2018 e não houve apresentação de recurso administrativo (evento 24, PET1, fls. 8 a 10).
O crédito foi enviado para cadastro na dívida ativa em 20/1/2021 (evento 24, PET1, fls. 15). Nos termos da CDA n.º 4.006.010256/22-79, a inscrição do crédito ocorreu em 20/5/2022.
A multa administrativa executada, de natureza não tributária, decorre do poder de polícia da ANTT. No entanto, a sentença se equivocou quanto à fluência do prazo da Lei nº 9.873/1999.
A Lei nº 9.873/1999 estabelece prazo de prescrição para o exercício de ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, da seguinte forma:
“Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.”
“Art. 1º-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)”
“Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
III - pela decisão condenatória recorrível.
IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)”
“Art. 2º-A. Interrompe-se o prazo prescricional da ação executória: (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
I – pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal;
II – pelo protesto judicial;
III – por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor;
IV – por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor;
V – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal.”
É claro que, após findo o processo administrativo punitivo, não se pode mais falar em prescrição administrativa intercorrente.
De outro lado, e como aponta o Superior Tribunal de Justiça (REsp nº 1.112.577/SP), o termo inicial do prazo prescricional para o ajuizamento de execução fiscal relativa a multas administrativas se conta a partir do vencimento sem pagamento, quando, então, torna-se inadimplente o infrator.
Da análise do processo administrativo n.º 50505.011235/2017-71 e da CDA acostada à inicial, resta evidente que não ocorreu a prescrição quinquenal, e muito menos a prescrição intercorrente administrativa, a qual somente se consuma quando a Administração deixa de realizar ato indispensável à continuação do processo administrativo e sua inércia permite o transcurso prescricional.
Basta considerar as datas de vencimento do crédito, em 28/3/2018, e de propositura da presente execução fiscal, qual seja, 6/6/2022.
A constituição definitiva do crédito é o momento a partir do qual é possível a exigibilidade da multa – e início da contagem do prazo prescricional para ajuizamento da execução fiscal do crédito não tributário –, pois somente aí houve o término do processo administrativo sancionador.
Logo, tampouco ocorreu a prescrição intercorrente administrativa, a qual somente pode ocorrer em momento anterior, na fase administrativa, na hipótese em que a Administração deixa de realizar ato indispensável à continuação do processo administrativo e permite o transcurso prescricional.
Conforme a análise cronológica já exposta, nunca houve a paralisação do feito administrativo por mais de três anos (evento 24, PET1).
A sentença aponta que a prescrição intercorrente prevista na Lei nº 9.873/1999 teria ocorrido após a constituição definitiva do crédito, o que é equívoco, e não se configura possível, pois prescrição intercorrente é, por definição, aquela que se dá no curso do processo e, aqui, por se tratar de processo administrativo, ela apenas poderia ocorrer no curso do feito administrativo. Nunca após este ter sido finalizado. Após a constituição definitiva do crédito, está terminado o processo administrativo e tem início o prazo de cinco anos para que a Administração ajuíze a execução fiscal, conforme art. 1º-A da Lei nº 9.873/1999. Nesse sentido, o Tema Repetitivo 135 do STJ:
“É de cinco anos o prazo prescricional para o ajuizamento da execução fiscal de cobrança de multa de natureza administrativa, contado do momento em que se torna exigível o crédito, com o vencimento do prazo do seu pagamento.”
Nessa linha, os seguintes julgados oriundos deste Tribunal, com grifos nossos nas partes salientes:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. DÍVIDA ATIVA. MULTA ADMINISTRATIVA. CVM. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTÓRIA. INOCORRÊNCIA. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE REJEITADA. DECISÃO MANTIDA.
Hipótese na qual a decisão, proferida em execução fiscal, rejeitou a exceção de pré-executividade. Não configurada a prescrição da pretensão executória. A constituição definitiva do crédito se deu no dia 28/04/2015. Este é o momento a partir do qual é possível a exigi-lo – e início da contagem do prazo prescricional para ajuizamento da execução fiscal do crédito não tributário. Entendimento desta Corte e do Superior Tribunal de Justiça, inclusive em sede de repetitivo (REsp nº 1.105.442/RJ). Agravo de instrumento desprovido.”
(TRF-2, AG 5006501-23.2019.4.02.0000, Relator: Des. Fed. GUILHERME COUTO DE CASTRO, Órgão Julgador: Sexta Turma Especializada, Acórdão disponibilizado em 20/2/2020)
“ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTA ADMINISTRATIVA. REGULARIDADE DA CDA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DOS CÁLCULOS. CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTÊNCIA. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. MARCO TEMPORAL PARA A APLICAÇÃO DO CPC/2015. PROLAÇÃO DA SENTENÇA. APELAÇÃO DA UNIÃO NÃO PROVIDA. APELO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO PROVIDO. 1. Cuida-se de apelação interposta pela UNIÃO e pelo ESTADO DO RIO DE JANEIRO objetivando a reforma de que julgou improcedente o pedido dos embargos opostos à execução fiscal nº 0505035-84.2015.4.02.5101, lastreada na CDA nº 2013/013.110-3, relativa a multa apurada no processo administrativo nº E-08-000.1000.547/2010, imposta pela Secretária de Estado de Saúde ao Hospital Servidores do Estado/RJ. 2. Inexiste qualquer irregularidade na Certidão de Dívida Ativa que ampara a execução fiscal, tendo em vista que contém o nome do executado, o valor originário, a natureza da dívida, o fundamento legal, a discriminação da dívida (TRF2, 5ª Turma Especializada, AG nº 0002309-06.2017.4.02.0000, Relator Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, data de publicação 20/07/2017). 3. A planilha que instrui a execução evidencia de modo claro, preciso e de fácil entendimento e compreensão, o valor principal da dívida, seus encargos e despesas contratuais devidos, a parcela de juros e os critérios de sua incidência, a parcela de atualização monetária ou cambial, a parcela correspondente a multas e demais penalidades contratuais, as despesas de cobrança e de honorários advocatícios devidos até a data do cálculo e, por fim, o valor total da dívida. 4. Os artigos 525, §3º e 917, §3º do Código de Processo Civil de 2015 preveem que, quando houver alegação de incorreção dos valores executados, deve ser apontado o valor que a parte entende como correto, com a apresentação de demonstrativo discriminado e atualizado de seu cálculo. 5. A impugnação dos cálculos deve ser, portanto, específica, cabendo à parte que efetuar a impugnação cumprir as referidas disposições, o que não ocorreu no caso (TRF2, 5ª Turma Especializada, AG 201700000077670, Rel. Juiz Fed. Conv. VIGDOR TEITEL, E-DJF2R 09/07/2018). 6. Conforme preconiza o art. 41 da Lei de execuções fiscais, o processo administrativo correspondente à inscrição do débito em dívida ativa é mantido na repartição fiscal competente, ficando à disposição de qualquer das partes para extração de cópias ou certidões, sendo ônus da exequente a sua apresentação em juízo, quando a prova que se quer produzir seja do seu interesse (TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 201651190940950, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, E-DJF2R 02/05/2019). 7. O termo inicial do prazo prescricional é a data da constituição definitiva do crédito, qual seja, após o vencimento do crédito sem pagamento, ou, sendo objeto de impugnação, do término do processo administrativo (REsp 1112577/SP, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/12/2009, DJe 08/02/2010). 8. Na hipótese vertente, a demora alegada é inferior a cinco anos e meio, correspondente ao prazo prescricional mais a suspensão de 180 (cento e oitenta) dias em razão da inscrição como dívida ativa, como estabelece o art. 2º, §3º, da Lei nº 6.830/80. Não que se falar, portanto, em prescrição da pretensão executória. 9. Quanto ao recurso do Estado do Rio de Janeiro, o STJ, no julgamento do REsp 1.465.535/SP, fixou jurisprudência no sentido de ser a prolação da sentença o marco temporal para a aplicação das regras fixadas pelo Código de Processo Civil à fixação dos honorários advocatícios (REsp 1465535/SP, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 21/06/2016, DJe 22/08/2016). 10. Considerando o valor da causa, os critérios do art. § 2º e os limites do §3º, ambos art. 85 do CPC, fixo os honorários de advogado em 10% do valor da causa. 11. Apelação da União não provida. Apelo do Estado do Rio de Janeiro provido para condenar o ente federal em honorários advocatícios em 10% do valor da causa.”
(TRF-2, AC 0507766-53.2015.4.02.5101, Relator: Des. Fed. ALCIDES MARTINS, Órgão Julgador: Quinta Turma Especializada, Data do Julgamento: 10/12/2019; e-DJF2R: 26/12/2019).
No mesmo sentido, confere-se os precedentes do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com grifos nas partes salientes:
“ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. DECADÊNCIA/PRESCRIÇÃO. PODER DE POLÍCIA. LEI 9.873/99. CERCEAMENTO DE DEFESA. INOCORRÊNCIA. PENALIDADE. MOTIVAÇÃO IDÔNEA.
1. Nos termos do art. 1º da Lei nº 9873/99 com redação dada pela Lei nº 11.941/99, há o prazo decadencial quinquenal para que a Administração, no exercício do Poder de Polícia, apure o cometimento de infração e constitua o crédito. O prazo inicia com a data da infração, ou no caso de infração permanente/continuada, quando cessar a conduta. Interrompido o prazo, desenrola-se o procedimento administrativo, com as defesas administrativas, recursos e demais diligências, os quais não podem desenvolver-se indefinidamente. Por essa razão, a lei estabeleceu o prazo de três anos para prescrição intercorrente, que decorre da inércia em impulsionar o processo, imputável ao exequente. Enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado. Quando a decisão administrativa se torna irrecorrível, após o vencimento do débito sem o pagamento, constitui-se definitivamente o crédito, iniciando o prazo para a pretensão executória.
2. Não se cogita de cerceamento de defesa, em caso em que o contraditório e a ampla defesa foram devidamente assegurados na via administrativa e exercitados pela parte embargante, inclusive com a presença de representante quando da coleta do produto e da realização do exame quantitativo.
3. O aumento do valor da sanção para além do mínimo, consubstanciado em fundamentação idônea, tendo sido devidamente consideradas, para tanto, a gravidade da infração, a reincidência do infrator e o prejuízo causado ao consumidor, não implica violação aos princípios da razoabilidade/proporcionalidade.”
(TRF – 4ª Região, AC 5007359-08.2017.4.04.7004, Relator: Des. Fed. LUIZ ANTONIO BONAT, Órgão Julgador: Décima Segunda Turma Especializada, Data do Julgamento: 17/5/2023)
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. MULTA ADMINISTRATIVA. CERCEAMENTO DE DEFESA. INEXISTENTE. ILEGITIMIDADE PASSIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE DURANTE O PROCESSO ADMINISTRATIVO, DA PRESCRIÇÃO PUNITIVA E DA PRESCRIÇÃO EXECUTÓRIA. INEXISTÊNCIA. ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA - AJG PARA O EMPRESÁRIO INDIVIDUAL. CONCESSÃO.
[...] 3. Não houve paralisação dos processos administrativos por período igual ou superior a três anos, uma vez que, após a lavratura dos autos de infração, foram realizadas as notificações do executado, em maio de 2016, notificações estas que constituem o termo inicial, com a consequente inscrição em dívida ativa e encerramento dos procedimentos administrativos, em fevereiro de 2019.
4. Não se operou a prescrição da ação punitiva, pois, no caso dos autos, todos débitos foram constituídos definitivamente, com encerramento dos processos administrativos correlatos, em prazo inferior a cinco anos da efetiva prática dos atos que motivaram as autuações.
5. Quanto à prescrição executória, seu termo inicial é a constituição definitiva do débito, visto que as inscrições em dívida ativa se deram em 2019, sendo, de outro lado ajuizada a execução fiscal em 2020, assim, respeitando o prazo quinquenal.
6. A pessoa natural que constituiu uma empresa individual não tem a sua personalidade cindida entre uma pessoa física e outra pessoa jurídica, assim o empresário individual necessita comprovar por meio de documentos sua hipossuficiência para ter direito ao benefício da AJG.”
(TRF – 4ª Região, AG 5058962-78.2020.4.04.0000, Relatora Desembargadora LUCIANE AMARAL CORRÊA MÜNCH, Primeira Turma, Data da Decisão: 09/03/2022)
“ADMINISTRATIVO. AÇÃO ORDINÁRIA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. APURAÇÃO DO CRÉDITO NÃO ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. AUSÊNCIA DE PROVA. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊCIA.
1. Nos termos do art. 1º da Lei nº 9873/99 com redação dada pela Lei nº 11.941/99, há o prazo decadencial quinquenal para que a Administração, no exercício do Poder de Polícia, apure o cometimento de infração e constitua o crédito.
2. Quando a decisão administrativa se torna irrecorrível, constitui-se definitivamente o débito, ocorrendo a respectiva inscrição em dívida ativa e lavratura da CDA. Esse é o termo inicial para a cobrança judicial.
3. O histórico processual é insuficiente à análise de eventual decadência ou prescrição intercorrente (Evento1), sendo imprescindível o conhecimento do teor dos diversos documentos, manifestações e despachos proferidos no período apontado.
4. Deve ficar comprovado que a demora decorreu da inércia na condução do expediente (retardo abusivo e injustificado) e não do regular processamento, em virtude de diligências necessárias à solução da controvérsia.”
(TRF – 4ª Região, AG 5036099-94.2021.4.04.0000, Relatora Desembargadora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, Terceira Turma, Data da Decisão: 19/10/2021)
Em resumo, considerando que o crédito restou definitivamente constituído após o vencimento da multa em 28/3/2018 sem pagamento (evento 1, CDA2) e que a execução fiscal foi ajuizada em 6/6/2022, ou seja, antes do transcurso do prazo prescricional de cinco anos (art. 1º do Decreto nº 20.910/1932 e art. 1º-A da Lei nº 9.873/1999), não há que se falar em prescrição.
Do exposto, voto por dar provimento à apelação, para determinar o prosseguimento da execução fiscal. É o voto.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001797626v2 e do código CRC 55de4f42.
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