Apelação Cível Nº 0061610-52.2018.4.02.5106/RJ
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível interposta pelo SANATÓRIO OSWALDO CRUZ LTDA. contra sentença proferida pela 1ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro, que julgou improcedente os pedidos deduzidos na Ação Declaratória c/c Condenatória movida em face da UNIÃO FEDERAL, na qual busca a declaração do “desequilíbrio econômico financeiro do contrato/convênio de prestação de serviços de saúde firmado com o SUS, para fixar o valor da diária apurada em prova pericial para o período imprescrito, e condenar o réu ao pagamento da nova diária que for apurada, bem como ao pagamento das diferenças encontradas no período imprescrito”.
Como causa de pedir, aduz que “ao longo dos anos se estabeleceu uma situação terrível de defasagem entre os valores dos repasses e os serviços prestados” e que “o fato causador do desequilíbrio econômico do contrato/convenio foi o denominado, PNASH, Programa Nacional de Assistência à Saúde Hospital, criado pelas Portarias nº 224/1992 e 88/1993”, que “impôs dezenas de novas regras e exigências que os prestadores de serviços públicos de saúde deveriam cumprir, em curto prazo, com aumento significativo de seus custos, sem uma contra prestação dos valores correspondentes aos custos pertinentes, provocando o maior desequilíbrio econômico financeiro nos Convênios firmados com o SUS”.
Foi suscitado conflito negativo de competência pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro em face do Juízo da 1ª Vara Federal de Petrópolis, para quem a demanda foi distribuída originariamente, tendo a Quarta Turma Especializada declarado a 1ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro competente para o processamento do feito, conforme a fundamentação constante do acórdão (evento 53 – originário), em que pese no dispositivo ter declarado a competência da 1ª Vara Federal de Petrópolis.
Entendeu a sentença (evento 82 – originário) que o vínculo existente entre o Autor, ora Apelante, e o Sistema Único de Saúde – SUS não se trata de contrato administrativo, mas de convênio, e que a ideia de “preço” e, por consequência, de seu “reajuste” ou “revisão”, pressupõe necessariamente a existência de um contrato administrativo, o que não existe no caso. Além disso, a participação de entidades de direito privado no SUS é facultativa, nos termos do art. 199 da Constituição Federal, atuando de forma complementar, de modo que pode se desvincular do SUS, como ocorreu na hipótese, a qualquer tempo, o que não ocorreria se se tratasse de um contrato administrativo.
Também entendeu que o Autor teria admitido que a responsabilidade pelo equilíbrio buscado não seria da União, mas sim do Município de Petrópolis, que não implantou a Portaria nº 2.809/12 do Ministério da Saúde, que atualizou a tabela dos valores pagos a título de diária aos hospitais conveniados, sendo que o Autor estaria impossibilitado de receber os valores atualizados pois não preencheu os requisitos previstos nos arts. 11 e 12 da citada portaria, não tendo direito, portanto, aos incentivos financeiros ali previstos.
Em suas razões recursais (evento 97 – originário) aduz o Apelante, primeiramente, a nulidade da sentença, proferida por juízo absolutamente incompetente, pois não se trata de execução fiscal, mas de ação declaratória, sem vinculação com qualquer execução fiscal, de modo que deveria ter permanecido em curso no juízo da 1ª Vara Federal de Petrópolis, gerando a sua redistribuição flagrante nulidade. Alega também que a sentença seria nula também por cerceamento de defesa. No mérito, defende que o vínculo em análise seria contratual e não por convênio, como entendeu a sentença, e que, mesmo sabendo das profundas alterações e/ou exigências constantes da aplicação da Portaria nº 224, o Governo não promoveu a revisão necessária à compatibilização da relação custo do serviço/exigência, caracterizando o ato administrativo causador do desequilíbrio econômico financeiro, o que é garantido pela Lei nº 8.080/90.
Contrarrazões da União apresentadas no evento 103 – originário.
Intimado a juntar documentos para análise de seu pedido de gratuidade de justiça (evento 12), apresentou o comprovante de pagamento das custas processuais (evento 16).
É o relatório.
VOTO
Conforme relatado, trata-se de Apelação Cível interposta pelo SANATÓRIO OSWALDO CRUZ LTDA. contra sentença proferida pela 1ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro, que julgou improcedente os pedidos deduzidos na Ação Declaratória c/c Condenatória movida em face da UNIÃO FEDERAL, na qual busca a declaração do “desequilíbrio econômico financeiro do contrato/convênio de prestação de serviços de saúde firmado com o SUS, para fixar o valor da diária apurada em prova pericial para o período imprescrito, e condenar o réu ao pagamento da nova diária que for apurada, bem como ao pagamento das diferenças encontradas no período imprescrito”.
Conheço do recurso, pois presentes os pressupostos processuais de admissibilidade.
Inicialmente, entendo por prejudicado o pedido de concessão de gratuidade de justiça, ante à comprovação do pagamento das custas processuais, resultando em preclusão lógica.
Com relação à nulidade da sentença por ter sido proferida por juiz incompetente, tal argumento não merece prosperar.
A questão relativa à competência foi dirimida pela Quarta Turma Especializada deste Tribunal, no julgamento do conflito de competência nº 5004068-75.2021.4.02.0000, que declarou competente o Juízo suscitante da 1ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro, de modo que não há que se falar em nulidade, estando de acordo com o art. 951 e ss do Código de Processo Civil, operando-se a preclusão sobre o tema, pois já transitado em julgado. Neste sentido:
AGRAVO REGIMENTAL - AGRAVO DE INSTRUMENTO - INDENIZAÇÃO - ACIDENTE DE TRABALHO - MORTE DO TRABALHADOR - COMPETÊNCIA - CONFLITO - SÚMULA VINCULANTE 22/STF - DECISÃO EM CONFLITO ANTERIOR COM TRÂNSITO EM JULGADO - IMPOSSIBILIDADE DE NOVO JULGAMENTO - RESPONSABILIDADE DA RECORRENTE E CULPA EXCLUSIVA - SÚMULA 7/STJ - RECURSO IMPROVIDO.
(3ª Turma, AgRg no Ag 1.352.423/RS, Rel. Ministro MASSAMI UYEDA, unânime, DJe de 29.3.2011 – g.n.)
Destaca-se que
“Não é possível a reanálise de competência já definida em conflito de competência anterior com decisão já transitada em julgado ainda que para eventual adequação a entendimento consolidado em súmula vinculante posterior, a qual deu nova interpretação ao texto constitucional, tendo em vista que, em respeito à coisa julgada e ao princípio da segurança jurídica, tal possibilidade se restringe ao caso de alteração do texto constitucional.” (g.n.)
Da mesma forma, não há que se falar em cerceamento de defesa.
Conforme arts. 370 e 371 do CPC, o magistrado é o destinatário da prova, de modo que a análise das provas configura ato de livre convencimento do Juiz, cabendo a este, diante de todo o contexto fático-probatório, com maiores elementos, dimensionar a necessidade ou não de produção ou de complementação das provas pretendidas pelas partes, a sua conveniência e o momento da sua realização.
Sobre o tema, é o seguinte o entendimento do E. Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO. EXIGÊNCIA DE REGISTRO. ATIVIDADE BÁSICA RELACIONADA À ADMINISTRAÇÃO. CERCEAMENTO DE DEFESA. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. INEXISTÊNCIA. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Não configura cerceamento de defesa o julgamento antecipado da lide, se devidamente fundamentado o indeferimento de produção de prova tida por desnecessária. 2. A Corte de origem, após ampla análise do conjunto fático-probatório, firmou compreensão pela prescindibilidade da prova oral pretendida pela recorrente. Assim, tem-se que a revisão da conclusão a que chegou o Tribunal de origem sobre a questão demanda o reexame dos fatos e provas constantes nos autos, o que é vedado no âmbito do recurso especial. Incide à hipótese a Súmula 7/STJ. 3. Agravo interno não provido.
(AgInt no AREsp 1603766/RJ, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 23/11/2020, DJe 27/11/2020)
Destarte, não se sustenta a alegação de cerceamento de defesa, uma vez que a prova documental produzida nos autos mostra-se suficiente para o deslinde da controvérsia, sendo despicienda a produção da prova documental suplementar requerida.
Passando ao mérito, aduz o Apelante que o instrumento que consubstancia a relação jurídica entre as partes não se trata de convênio, mas sim de um contrato e que seria devido o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, pois “ao longo dos anos se estabeleceu uma situação terrível de defasagem entre os valores dos repasses e os serviços prestados”, suscitando que o desequilíbrio foi causado pelo denominado, PNASH, Programa Nacional de Assistência à Saúde Hospital, criado pelas Portarias nº 224/1992 e 88/1993”, que “impôs dezenas de novas regras e exigências que os prestadores de serviços públicos de saúde deveriam cumprir, em curto prazo, com aumento significativo de seus custos, sem uma contra prestação dos valores correspondentes aos custos pertinentes, provocando o maior desequilíbrio econômico financeiro nos Convênios firmados com o SUS”.
Conforme bem assentou a sentença, a análise do mérito perpassa pela análise do vínculo existente entre a Apelante e a União.
Nesta época, as licitações e contratos realizados no âmbito federal eram regidos pelo arts. 125 a 144 do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, regulamentado pelo Decreto nº 73.140, de 09 de novembro de 1975.
Constam dos normativos citados as regras gerais sobre licitação e contratos, determinando, quanto a estes últimos que:
Art. 51. Deverão constar obrigatoriamente do contrato, quer resulte de licitação ou de sua dispensa, as indicações relativas aos seguintes itens:
I - qualificação das partes; definições, trabalhos a executar e sua natureza; normas pertinentes; planos, programas, fases ou etapas, cronogramas físico e financeiro, fundamento legal, inclusive da dispensa de licitação, recursos financeiros e correspondentes empenhos;
II - valor do contrato, preços, formas de pagamento, condições de reajustamento, se previsto no ato convocatório, bem como a natureza e o valor das garantias exigidas;
III - sistema de fiscalização, prazo e condições de execução e de recebimento da obra e ou serviço;
IV - indicação dos equipamentos e processos que serão empregados na obra ou serviço;
V - penalidades a que estará sujeito o contratado;
VI - responsabilidades das partes e casos de rescisão do contrato, observado o parágrafo único deste artigo;
VII - foro e privilégio que houver na hipótese de procedimento judicial, inclusive a estipulação obrigatória de cláusula que estabeleça a cobrança, pelo rito de executivo fiscal, de quaisquer importâncias devidas pelo contratado à Administração.
Parágrafo único. Nos casos previstos no item VI deste artigo a Administração poderá declarar rescindido o contrato, independentemente de interpelação do contratado.
O instrumento que comprova o vínculo entre as partes (evento 1 – OUT4 – originário), datado de 11 de outubro de 1983, estabelece se tratar de uma circular ou credenciamento.
A Lei nº 6.229/75, que dispunha sobre a organização do Sistema Nacional de Saúde, e seu Decreto nº 76.973, de 31 de dezembro de 1975, previam duas figuras, os contratos e credenciamentos.
Dito isso, além da expressa alusão a credenciamento, e em que pese não estar completo, não há qualquer indicação de existência de licitação prévia ou sua dispensa, com vistas à uma contratação, ou seja, não possui o instrumento indícios de ser um contrato, ou minimamente, a indicação de que haveria os elementos acima, obrigatórios aos contratos da época. Não há sequer qualificação das partes envolvidas, se tratando, assim, da outra figura, o credenciamento.
Como destacou a sentença, atualmente, o Manual de Orientações para Contratação de Serviços no Sistema Único de Saúde - SUS apresenta dois instrumentos, o contrato e o convênio, estabelecendo que as diferenças entre eles são:
“(...)
Principais diferenças entre contrato e convênio:
a) No contrato os interesses são opostos e contraditórios, no convênio eles são recíprocos;
b) Os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns e, se reúnem para alcançá-los;
c) No convênio as partes buscam um resultado comum, no contrato as vontades “são antagônicas, se compõe, mas não se adicionam”;
d) Para a efetivação de um contrato é imprescindível o processo licitatório, já no convenio a licitação é inexigível, pois não há viabilidade de competição;
e) No convênio há uma mútua colaboração que pode ocorrer de diversas formas: repasse de recursos na forma de incentivo, cessão de uso de equipamentos, recursos humanos, materiais e imóveis, não se menciona preço, que é uma característica dos contratos;
f) No contrato, o valor pago a título de remuneração integra o patrimônio da entidade que o recebeu; no convenio a entidade conveniada deve utilizar o valor recebido para a execução de determinada atividade que foi ajustada. Dessa forma, o valor repassado não perde o caráter público só podendo ser utilizado para os fins explicitados no convenio, por esse motivo, a entidade conveniada fica obrigada a prestar contas sobre a utilização do recurso público aos órgãos de controle interno e externo, Di Pietro (2006b)”.
Logo, afasta-se que o instrumento em tela seja um contrato, de modo que a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, através de suas figuras de reajuste, revisão e reequilíbrio não é possível.
De fato, a figura que mais se adequa ao caso, hoje, é o convênio, mas definitivamente não se trata de um contrato.
Destaca-se que o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 666094, Tema 1033, de Relatoria do Ministro Luis Roberto Barroso, definiu que a Constituição Federal admite duas modalidades de execução de serviços de saúde por agentes privados: a complementar e a suplementar.
Na primeira, a entidade privada presta os serviços mediante convênio com o SUS, sujeitando-se às regras do sistema. A suplementar, por sua vez, abrange atividades de profissionais de saúde, clínicas, hospitais particulares e operadoras de planos de saúde sem relação negocial com o poder público, sujeitos, apenas, à regulação da Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS).
Nota-se que o caso ora posto se trata da modalidade complementar, efetivada mediante convênio com o SUS.
Acrescenta o julgado que
“Se o hospital privado, a instituição privada, aderir voluntariamente ao SUS, mediante convênio, essa instituição terá seus serviços remunerados pela tabela do SUS, conforme dispõe expressamente a lei. É a direção nacional do SUS que determina quanto vai ser pago à instituição privada que aderir ao modelo de saúde complementar.
(...)
No caso da saúde complementar, em que uma instituição privada adere ao programa do SUS, a remuneração pelos serviços prestados por essa instituição privada é disciplinada em lei, na Lei nº 8.080, de 1990, que é a lei que regulamenta o SUS e que prevê em seu art. 26:
‘Os critérios e valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial serão estabelecidos pela direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), aprovados no Conselho Nacional de Saúde.’
Se o hospital privado, a instituição privada, aderir voluntariamente ao SUS, mediante convênio, essa instituição terá seus serviços remunerados pela tabela do SUS, conforme dispõe expressamente a lei. É a direção nacional do SUS que determina quanto vai ser pago à instituição privada que aderir ao modelo de saúde complementar.” (g.n.)
Nota-se que, em consonância com o acima destacado, o convênio em tela expressamente menciona que os serviços serão prestados “mediante pagamento em U.S., de acordo com a tabela em vigor”. Logo, o reajuste dos serviços em questão ocorrem quando há o reajuste das tabelas, não cabendo ao judiciário estabelecer valores de diárias cuja estipulação cabe ao poder executivo.
Como dito acima, uma vez que não se trata de um contrato, não havendo cláusula acerca do pagamento que preveja valores, forma de reajuste, prazo, dentre outro, não cabe as formas de revisão de valor comuns à este instrumento.
Assim, deve ser a Apelante remunerada conforme a tabela do SUS vigente quando da realização de cada procedimento.
Segundo se depreende dos autos, tanto na inicial, quanto na contestação, de acordo com a Lei nº 8.080/90, é de competência da direção municipal do SUS, conforme art. 18, X da norma citada, “observado o disposto no art. 26 desta Lei, celebrar contratos e convênios com entidades prestadoras de serviços privados de saúde, bem como controlar e avaliar sua execução”.
O art. 26 dispõe justamente sobre a forma de pagamento desses serviços, forma de reajuste e manutenção do equilíbrio econômico-financeiro dos valores e remuneração da cobertura assistencial do SUS, in verbis:
Art. 26. Os critérios e valores para a remuneração de serviços e os parâmetros de cobertura assistencial serão estabelecidos pela direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS), aprovados no Conselho Nacional de Saúde.
§ 1° Na fixação dos critérios, valores, formas de reajuste e de pagamento da remuneração aludida neste artigo, a direção nacional do Sistema Único de Saúde (SUS) deverá fundamentar seu ato em demonstrativo econômico-financeiro que garanta a efetiva qualidade de execução dos serviços contratados.
§ 2° Os serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e administrativas e aos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde (SUS), mantido o equilíbrio econômico e financeiro do contrato.
§ 3° (Vetado).
§ 4° Aos proprietários, administradores e dirigentes de entidades ou serviços contratados é vedado exercer cargo de chefia ou função de confiança no Sistema Único de Saúde (SUS).
Assim, considerando que cabe à Direção Municipal do SUS controlar e avaliar a execução dos convênios com entidades prestadoras de serviços privados de saúde, fato este de conhecimento do Apelante, correta a sentença ao afirmar que a parte já encontra-se discutindo a questão na Justiça Estadual, em face do Município de Petrópolis, através do processo nº 0047010-50.2016.8.19.0042.
Logo, em que pese a Constituição Federal estabeleça que a saúde é dever do Estado, lato sensu, caracterizando-se como um sistema único, de acordo com a regulamentação acima destacada, a competência para a realização do que pretende o Apelante não é da União, não cabendo ao judiciário determinar novos valores de diárias, pois a remuneração em comento é atrelada às tabelas do SUS, de modo que o indeferimento se mantém.
Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à Apelação. Honorários advocatícios majorados em 1% sobre o valor fixado na sentença, nos termos do art. 85, §11, do CPC.
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001766968v2 e do código CRC 96d1afda.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ROY REIS FRIEDE
Data e Hora: 31/01/2024, às 19:04:58