Apelação Cível Nº 0011442-61.2018.4.02.5004/ES
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por DISTRIBUIDORA SPITFIRE LTDA.
A apelante combate sentença que julgou improcedente pedido por ela formulado contra a AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (doravante ANTT).
O objetivo da ação é a declaração de nulidade de multa fixada pela ANTT, por meio do auto de infração n.º 2817968 (processo administrativo n.º 50505.106826/2015-63), no valor de R$ 5.000,00, aplicada em razão de a autora ter violado a Resolução ANTT n.º 3.056/2009 (Evadir, obstruir ou de qualquer forma, dificultar a fiscalização).
A sentença rejeitou o pleito (eventos 81 e 98) e, em seu recurso, a autora reitera as teses da inicial e requer a reforma do julgado. Alega que foi autuada ao conduzir veículo de sua propriedade no KM 251 da BR 101, no Município de Serra – ES, em 24/09/2015; que o motorista acreditou que a balança estava fechada, pois os cones estavam dispostos de forma confusa; que em momento algum houve abordagem da fiscalização; que a autuação foi lavrada fora do prazo previsto no Código de Trânsito Brasileiro – CTB; que deve ser adotado o valor de R$ 127,69 previsto no CTB, ao invés de R$ 5.000,00 disposto na Resolução ANTT n.º 3.056/2009; que a sentença deve ser anulada, pois foi oportunizada produção de prova extemporânea somente em favor da ANTT; que a multa foi lavrada por servidor que não estava trabalhando no local em que a infração teria sido cometida; que testemunhas comprovaram que não houve qualquer fiscalização ou abordagem da ANTT; que a apelada demonstrou que os fiscais que estavam no local da diligência não correspondeu ao servidor que lavrou a infração; que há violação ao artigo 397 do CPC; que a documentação juntada pela ANTT não pode ser utilizada pelo Juiz, sob pena de privilegiar a administração em detrimento do administrado; que, ao longo da instrução probatória, a ocorrência de blitz restou “nebulosa”; que algumas infrações lavradas pela ANTT foram computadas ao mesmo tempo, sem qualquer diferença de minutos; que as alegações por ela ventiladas sobre a petição juntada no evento 70 sequer foram apreciadas pelo Juiz; que a ANTT não colacionou qualquer foto para comprovar a evasão; que a apelada informou que o servidor Flávio S. Calado “presenciou a infração”, porém a documentação indica que estiveram na operação em 24/09/2015 (data da suposta infração) apenas os fiscais André Aranha, Ronaldo Carvalho e Matheus Picinatti; que o relatório juntado pela ANTT no evento 70 aponta a lavratura de 24 autos de infração, mas não há qualquer referência ao de n.º 2817968, objeto da ação; que no “diário de paralisações” não consta o fiscal Flávio S. Calado, ou seja, o servidor não participou da operação no dia 24/09/2015 e ele não tem competência para aplicar a multa aqui debatida; e que há violação à ampla defesa e ao contraditório, apta a declarar a nulidade da multa (evento 104).
Contrarrazões da ANTT (evento 113).
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal – Relator
VOTO
A apelação não merece ser provida.
Inicialmente, a presente ação é mais uma, entre milhões, que pretende fazer do Judiciário instância de revisão recursal do exame administrativo (e acaba fazendo). O controle judicial sobre atos da Administração é de legalidade e apenas isto. Significa dizer que, como as decisões administrativas presumem-se legítimas, ações símiles à presente apenas deveriam ser admitidas se viessem, desde a origem, com suporte mínimo a mostrar a solidez da pretensão (isto é: justa causa).
As meras alegações de ilegalidade – com a reiteração de alegações feitas na fase administrativa e, em essência, o pleito de revisão de provas – deveriam ser recebidas de maneira simples: com o indeferimento da inicial, com fulcro no artigo 2º da Lei Maior.
Em outras palavras, ações como a presente só poderiam tramitar com forte amparo de solidez (exemplo: cabal demonstração de que a visão administrativa adotada é contrária à visão clara dos Tribunais, parecer específico de jurista independente sobre a ilegalidade ou prova nova que não pôde, justificadamente, ser produzida perante a administração, ou algo assim).
Infelizmente, esse indeferimento não é praticado, até porque o Judiciário gosta de proclamar possibilidade de rever tudo, e isto gera país atolado de ações que são recursos administrativos, e apenas isso.
Feito o protesto, o caso é analisado, e não se provam vícios capazes de fulminar a legalidade da autuação operada pela ANTT. Compete à autarquia a fiscalização de todo o transporte ferroviário e rodoviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viação. O artigo 22 da Lei n.º 10.233/2001, que a criou previu que:
“Art. 20. São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestre e Aquaviário:
I – implementar, em suas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte e pelo Ministério dos Transportes, segundo os princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei;
II – regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de transportes, exercidas por terceiros, com vistas a:
a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas;
b) harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das empresas concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem competição imperfeita ou infração da ordem econômica.
Art. 21. Ficam instituídas a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ, entidades integrantes da Administração Federal indireta, submetidas ao regime autárquico especial e vinculadas ao Ministério dos Transportes, nos termos desta Lei.
§ 1º A ANTT e a ANTAQ terão sede e foro no Distrito Federal, podendo instalar unidades administrativas regionais.
§ 2º O regime autárquico especial conferido à ANTT e à ANTAQ é caracterizado pela independência administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes.
Art. 22. Constituem a esfera de atuação da ANTT:
I – o transporte ferroviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viação;
II – a exploração da infra-estrutura ferroviária e o arrendamento dos ativos operacionais correspondentes;
III – o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
IV – o transporte rodoviário de cargas;
V – a exploração da infra-estrutura rodoviária federal;
VI – o transporte multimodal;
VII – o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.
§ 1º A ANTT articular-se-á com as demais Agências, para resolução das interfaces do transporte terrestre com os outros meios de transporte, visando à movimentação intermodal mais econômica e segura de pessoas e bens.
§ 2º A ANTT harmonizará sua esfera de atuação com a de órgãos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios encarregados do gerenciamento de seus sistemas viários e das operações de transporte intermunicipal e urbano.
§ 3º A ANTT articular-se-á com entidades operadoras do transporte dutoviário, para resolução de interfaces intermodais e organização de cadastro do sistema de dutovias do Brasil.”
A ANTT é agência reguladora e seu poder normativo é natural e intuitivo, além de advir da lei. Nem seria lógico achar que condutas como a descrita na inicial devam estar no corpo da lei formal, o que engessaria por completo o setor.
A autuação, que goza de presunção de higidez, aponta que o veículo de transporte de carga/tração, placa OYG3911 – de propriedade da autora – impediu a fiscalização, em infração ao disposto no artigo 34, VII, da Resolução ANTT n.º 3.056/2009 (evento 1 – OUT5). Confira-se o dispositivo:
Resolução n. 3.056/2009
“Art. 34. Constituem infrações:
(...)
VII – evadir, obstruir ou de qualquer forma, dificultar a fiscalização: multa de R$5.000,00 (cinco mil reais), cancelamento do RNTRC e impedimento de obter registro pelo prazo de dois anos. (Alterado pela Resolução nº 3.745, de 7.12.11)”
Dispõem os artigos 209 e 257 do Código de Trânsito Brasileiro:
“Art. 209. Transpor, sem autorização, bloqueio viário com ou sem sinalização ou dispositivos auxiliares, deixar de adentrar às áreas destinadas à pesagem de veículos ou evadir-se para não efetuar o pagamento do pedágio:
Infração - grave;
Penalidade - multa.
Art. 257. As penalidades serão impostas ao condutor, ao proprietário do veículo, ao embarcador e ao transportador, salvo os casos de descumprimento de obrigações e deveres impostos a pessoas físicas ou jurídicas expressamente mencionados neste Código.
§ 1º Aos proprietários e condutores de veículos serão impostas concomitantemente as penalidades de que trata este Código toda vez que houver responsabilidade solidária em infração dos preceitos que lhes couber observar, respondendo cada um de per si pela falta em comum que lhes for atribuída.
§ 2º Ao proprietário caberá sempre a responsabilidade pela infração referente à prévia regularização e preenchimento das formalidades e condições exigidas para o trânsito do veículo na via terrestre, conservação e inalterabilidade de suas características, componentes, agregados, habilitação legal e compatível de seus condutores, quando esta for exigida, e outras disposições que deva observar.
§ 3º Ao condutor caberá a responsabilidade pelas infrações decorrentes de atos praticados na direção do veículo.
§ 4º O embarcador é responsável pela infração relativa ao transporte de carga com excesso de peso nos eixos ou no peso bruto total, quando simultaneamente for o único remetente da carga e o peso declarado na nota fiscal, fatura ou manifesto for inferior àquele aferido.
§ 5º O transportador é o responsável pela infração relativa ao transporte de carga com excesso de peso nos eixos ou quando a carga proveniente de mais de um embarcador ultrapassar o peso bruto total.
§ 6º O transportador e o embarcador são solidariamente responsáveis pela infração relativa ao excesso de peso bruto total, se o peso declarado na nota fiscal, fatura ou manifesto for superior ao limite legal.
§ 7º Não sendo imediata a identificação do infrator, o proprietário do veículo terá quinze dias de prazo, após a notificação da autuação, para apresentá-lo, na forma em que dispuser o CONTRAN, ao fim do qual, não o fazendo, será considerado responsável pela infração.
§ 8º Após o prazo previsto no parágrafo anterior, não havendo identificação do infrator e sendo o veículo de propriedade de pessoa jurídica, será lavrada nova multa ao proprietário do veículo, mantida a originada pela infração, cujo valor é o da multa multiplicada pelo número de infrações iguais cometidas no período de doze meses.
§ 9º O fato de o infrator ser pessoa jurídica não o exime do disposto no § 3º do art. 258 e no art. 259.”
A aplicação da multa albergou-se em dispositivo da Resolução ANTT n.º 3.056/2009. Ainda que a citada Resolução tenha sido substituída pela Resolução ANTT n.º 4.799/2015, nada indica ilegalidade na atuação da ANTT. E a multa é pena prevista diretamente das Leis n.º 9.503/97 e 10.233/2001.
Autorizada pela Lei nº 10.233/2001, que prevê a multa diante da infração mencionada genericamente, a especificação mais detida advém dos atos normativos, como em qualquer agência reguladora.
Diante da redação do art. 24 e 78-A da Lei n.º 10.233/2001, e da previsão de condutas no Código de Trânsito, cabe à norma regulamentar refinar as situações e as sanções aplicáveis ao caso concreto. Daí é correta a aplicação, na hipótese, das Resoluções ANTT n.º 3.056/2009 e 4.799/2015. Ou seja, a atuação da autarquia se deu nos limites de suas atribuições legais, não configurando abuso, excesso ou desvio de poder.
Assim, as Resoluções ANTT n.º 3.056/2009 e 4.799/2015 não extrapolam os limites da Lei n.º 10.233/2001, que, inclusive, prevê a expedição de atos administrativos a fim de regulamentá-la. Não se pode é confundir reserva absoluta de lei formal (que existe, por exemplo, para criar tipos penais ou aumentar tributos em geral), com o princípio da legalidade, que em nenhum país do mundo, jamais, prescindiu de campo para a atuação de agência reguladoras.
E o exame do feito não sinaliza qualquer ilegalidade.
Tanto a documentação colacionada pela autora (evento 1), como as acostadas pela ANTT (eventos 9, 59 e 70), indicam que houve evasão do veículo de propriedade da autora da balança de pesagem, obstruindo e dificultando a fiscalização da autarquia competente.
O auto de infração descreve adequadamente a infração cometida, além de enquadrá-la nos termos da legislação em vigor (eventos 1, 9, 59 e 70).
Não houve afronta ao contraditório e à ampla defesa. Basta ler a autuação e constatar que ali a ANTT indica a Resolução n.º 3.056/2009. Ademais, o auto de infração mencionou expressamente que o condutor praticou a conduta de evadir-se da fiscalização, constando data, horário e local da infração.
A apelante fez, inclusive, impugnação administrativa. Não houve óbice ao exercício da ampla defesa ou óbice ao contraditório. As decisões são fundamentadas. E as teses de que (i) a ANTT não observou os prazos do CTB, (ii) a ANTT não colacionou imagens da evasão, (iii) há afronta ao rito da Resolução ANTT n.º 442/2004, (iv) há vício formal da autuação, já que lavrada por agente incompetente, e (v) há irregularidades no preenchimento da autuação, são, data vênia, protelatórias.
O fundamento da imposição da multa poderia antes, durante e agora ser rebatido, mas nos presentes autos apenas se vê a falta de argumento para fazê-lo, daí as idas e vindas e as vindas e idas repetindo, como pião que roda, as infundadas teses formais.
O exame da prova mostra, portanto, que nada macula o processo administrativo n.º 50505.106826/2015-63 (evento 9 – OUT16). Os fatos eram e são expostos com suficiência e ela pode, então, fazer suas ponderações. A apelante teve chance de defesa, de modo que não procede a tese de violação aos arts. 5º, LV, 37, caput, da Lei Maior e 3º, II, da Lei n.º 9.784/99.
A apelante teve acesso a todos os meios de defesa e aos recursos previstos em lei. A afirmação administrativa de violação à Resolução ANTT n.º 3.056/2009 era clara e suficiente e o procedimento administrativo não é fim em si mesmo. Ele existe para permitir resposta, evitar desvio e patentear, para efeito de eventual responsabilidade, a conduta administrativa, já que os interesses são indisponíveis.
No que tange à alegação de que houve a extrapolação de prazo previsto no CTB, basta dizer que, no caso, deve ser aplicado o prazo para notificação e constituição de infração previsto na Lei n.º 9.873/99 (art. 1º). Não se trata de multa por infração de trânsito, de modo a afastar a aplicação dos prazos previstos no CTB.
Da leitura do processo administrativo n.º 50505.106826/2015-63, constata-se que não há qualquer vício quanto à competência da autoridade administrativa que lavrou a autuação (eventos 1, 9, 59 e 70).
No evento 70 – OUT2, a ANTT junta documentação que comprova que o servidor Flávio Santiago Calado participou da equipe de fiscalização realizada entre 21/09/2015 a 25/09/2015, no PPV do Município de Serra – ES.
E tampouco há vício na documentação juntada pela ANTT. Após a realização da audiência de instrução com a oitiva de testemunha indicada pela autora (evento 55), a ANTT foi intimada a apresentar “documento comprobatório da realização de blitz e ou fiscalização regular de pesagem de cargas, ocorrida no posto localizado próximo da Polícia Rodoviária Federal, no município de Serra/ES, no dia 24/09/2015, e eventuais multas lavradas, entre às 16 horas e às 18 horas do mesmo dia” e “esclarecer a razão de a multa lavrada em desfavor do autor (evento 9, OUT16) ter sido elaborada por servidor que não estava trabalhando no local em que a infração teria sido cometida” (eventos 55 e 66).
A ANTT junta documentação nos eventos 59 e 70 e após a autora é devidamente intimada a se manifestar (evento 72).
Assim, não restou comprovada irregularidade na documentação juntada pela ANTT e tampouco há vício formal no auto de infração n.º 2817968.
Por outro lado, a autuação não está necessariamente condicionada à existência de filmagem ou fotos da infração cometida. A prova aqui incumbe à apelante e ela, no mínimo, deveria ter feito essa solicitação muito antes, ainda no âmbito administrativo. Nesse ponto, observou a ANTT que “o fato de não ter havido a abordagem pessoal do infrator não afeta a validade do auto de infração lavrado, considerando ser a própria conduta infracional o motivo que impossibilitou a abordagem pelo agente de fiscalização” (evento 9).
Ainda que o Judiciário fosse instância de revisão administrativa, vê-se que a apelante não se desincumbiu de seu ônus de prova, nos moldes do art. 373, I, do CPC, não havendo elementos capazes de fundamentar seu argumento no tocante à irregularidade da autuação da ANTT.
Nesse sentido, confira-se aresto desta Corte Regional:
“APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. ANTT. MULTA. EVASÃO À FISCALIZAÇÃO. PROVA TESTEMUNHAL. DESNECESSIDADE DEVIDAMENTE FUNDAMENTADA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO.
1. Trata-se de Apelação interposta pelo Autor em face da Sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados, que objetivavam “a declaração de nulidade do auto de infração nº 2831371 e, por conseguinte, das penalidades impostas”.
2. O art. 370 do CPC/15 estabelece que cabe ao juiz determinar as provas necessárias ao julgamento do mérito, indeferindo, em decisão fundamentada, as diligências inúteis ou meramente protelatórias, sendo que, no caso, o juízo a quo analisou o requerimento de forma fundamentada, justificando expressamente sua desnecessidade.
3. O Auto de Infração descreveu, com clareza e precisão, que “o veículo evadiu a fiscalização da ANTT”, tipificando a conduta prevista no art. 36, inciso I, da Resolução nº 4.799/15, sendo que eventual prova testemunhal produzida não teria a aptidão de afastar a presunção de legitimidade e veracidade, da qual gozam os atos administrativos.
4. Além de a multa ter sido aplicada pela autoridade competente, está embasada na regulamentação aplicável ao caso, não cabendo ao Poder Judiciário interferir na autonomia e discricionariedade da autarquia federal, que aplicou a sanção em conformidade com os parâmetros legais.
5. Apelação conhecida e desprovida”.
(TRF2, 8ª Turma Especializada, proc. n.º 0010582-06.2017.4.02.5001, Relator Des. Fed. VERA LUCIA LIMA DA SILVA, DJe 31/08/2021)
Ou seja, diante da ausência de demonstração de vício na autuação administrativa, a improcedência do pedido é de rigor.
Diante do exposto, voto por negar provimento à apelação, com a majoração da verba honorária em 1% sobre o valor fixado pela sentença, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. É o voto.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001823033v2 e do código CRC aa8a8ffd.
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