Apelação/Remessa Necessária Nº 5008124-55.2023.4.02.5118/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo INSS – INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL, nos autos do mandado de segurança impetrado por N. A. D. R. (Impetrante), onde a recorrente se insurge contra a sentença que julgou procedente o pedido e concedeu a ordem "para determinar ao impetrado, SUPERINTENDENTE REGIONAL - SUDESTE III - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, a análise o pedido da parte impetrante, N. A. D. R., Protocolo nº 1093020080, no prazo de até 15 (quinze) dias, sob pena de multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, limitada ao montante de R$5.000,00 (cinco mil reais).".

A sentença recorrida (evento 34) concedeu a ordem, essencialmente sob os seguintes fundamentos: "(...) No caso vertente, a análise percuciente dos documentos acostados aos autos enseja a conclusão de que houve demora desarrazoada na tramitação do  pedido para 'Solicitar Pagamento de Benefício Não Recebido' realizado pelo impetrante.  Não se pode perder de vista que os prazos servem para que a própria Administração tenha controle e organização dos seus procedimentos administrativos. Tem sido farta a legislação que trata de prazos em processos administrativos. A Lei nº 9.784/99, quanto ao dever de decidir, em seu art. 49, versa que: 'Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada'.  Também em grau de recurso, a Lei nº 9.784/99, em seu artigo 59, § 1º, determina que: 'Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.' (...) Em dezembro de 2020, o relator homologou acordo firmado entre o MPF e o INSS, com eficácia imediata, esperando apenas o referendo do plenário da Corte.  O acordo prevê que todos os prazos não devem ultrapassar 90 dias e podem variar conforme a espécie e o grau de complexidade do benefício, sendo que o prazo de máximo de 90 dias atende ao princípio da razoabilidade, na medida em que não impõe aos segurados espera excessiva, e permite à Administração Pública adotar as medidas necessárias e suficientes à correta concessão dos benefícios. Pelo exposto, estando evidenciada a demora desarrazoada em proferir uma decisão administrativa, a qual se dá em dissonância com a necessidade do impetrante em obter a resposta aos seus requerimentos de forma tempestiva, entendo que assiste razão à parte autora em seu pleito. (...)".   A sentença encontra-se submetida à remessa necessária e não houve condenação ao pagamento de verba honorária sucumbencial, nos termos do art. 14, §1º e do art. 25, da Lei nº 12.016/2009.

O INSS, em seu apelo (evento 40), requer a reforma da sentença, para que a segurança seja denegada. Em suas razões recursais, sustenta: ser descabida a fixação de astreintes, de forma antecipada, na sentença; a inaplicabilidade dos prazos definidos no art. 49, da Lei nº 9.784/99 e no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados; a dificuldade de apreciação administrativa de todos os pedidos que lhe são submetidos, à luz da reserva do possível; e a aplicação subsidiária dos prazos previstos no acordo homologado pelo STF, no RE nº 1.171.152/SC.

A Impetrante não apresentou contrarrazões.

O MPF foi intimado para fins de ciência e manifestação.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001733495v4 e do código CRC 0a947645.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5008124-55.2023.4.02.5118/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária e do apelo, vez que presentes os seus requisitos de admissibilidade.

O INSS, em seu apelo, requer a reforma da sentença, para que a segurança seja denegada. Em suas razões recursais, sustenta: ser descabida a fixação de astreintes, de forma antecipada, na sentença; a inaplicabilidade dos prazos definidos no art. 49, da Lei nº 9.784/99 e no art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados; a dificuldade de apreciação administrativa de todos os pedidos que lhe são submetidos, à luz da reserva do possível; e a aplicação subsidiária dos prazos previstos no acordo homologado pelo STF, no RE nº 1.171.152/SC.

Ab initio, cabe destacar que o presente mandamus versa unicamente acerca da razoabilidade do prazo para a análise de requerimento administrativo formulado junto ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, referente ao pagamento de benefício previdenciário não recebido.

A discussão nos presentes autos, portanto, não diz respeito ao direito do benefício previdenciário em si, mas tão somente acerca da demora para análise do pedido formulado, na via administrativa, à luz dos princípios da duração razoável e da eficiência, razão pela qual esta Turma de Direito Administrativo é competente para apreciar a questão.

Importa consignar que o princípio da duração razoável do processo, judicial ou administrativo, constitui garantia fundamental prevista no inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Cidadã.

Na verdade, trata-se de garantia diretamente ligada ao princípio da eficiência, ao qual a Administração Pública está estritamente vinculada (artigo 37, CF).

A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente:

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

Art. 59. (...)

§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.

Saliente-se, outrossim, que o art. 69 da respectiva Lei nº 9.784/99 versa que "os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Com efeito, apesar de a Lei nº 8.213/91, que trata dos Planos de Benefícios da Previdência Social, não dispor de um prazo para análise e conclusão dos requerimentos formulados, disciplina, no seu art. 41-A, §5º, que o primeiro pagamento deverá ser efetuado em até quarenta e cinco dias, após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão, preenchidos, certamente, os requisitos legais, conforme análise da própria autarquia previdenciária, no âmbito administrativo.

De igual forma, confira-se o disposto no art. 174 do Decreto nº 3048/99, com a redação dada pelo Decreto nº 6722/2008:

Art. 174.  O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão.  

Parágrafo único.  O prazo fixado no caput fica prejudicado nos casos de justificação administrativa ou outras providências a cargo do segurado, que demandem a sua dilatação, iniciando-se essa contagem a partir da data da conclusão das mesmas.

Dessa forma, a princípio, ao menos a partir da análise do diploma legal que trata de regras mais específicas, a apreciação do requerimento do benefício previdenciário, junto ao INSS, deveria ocorrer no prazo (máximo) de até 45 dias, extrapolando-se tal prazo apenas de forma excepcional, desde que haja motivação justificável (e plausível), ou seja, que não decorra da mera morosidade por ineficiência da estrutura administrativa.

Não se desconhece o acúmulo de serviços a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando-se, muitas vezes, o atendimento dos requerimentos administrativos dentro do prazo legal.

Não poderá a Administração Pública, contudo, postergar, indefinidamente, sem justificativa plausível, a análise dos requerimentos, sob pena de se violar os princípios da eficiência, da moralidade e da razoável duração do processo, conforme preceituam a Lei n. 9.784/99 e os artigos 5º, inciso LXXVIII, e 37, caput, da Constituição Cidadã.

Acrescente-se, nesse aspecto, que o STF, no julgamento do RE nº 1.171.152/SC, o qual teve, inicialmente, a repercussão geral reconhecida, homologou um acordo, em 08/02/2021,  entre o INSS e o MPF, que estabelece prazos para análise de processos administrativos relacionados aos benefícios administrados pelo INSS, tendo-se comprometido a autarquia, expressamente, já na Cláusula Primeira do Acordo, a "concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício”, a contar do encerramento da instrução do requerimento administrativo, nos termos das cláusulas primeira e segunda do pacto em comento:

“CLÁUSULA PRIMEIRA

1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício:

ESPÉCIE PRAZO PARA CONCLUSÃO

Benefício assistencial à pessoa com deficiência - 90 dias

Benefício assistencial ao idoso - 90 dias

Aposentadorias, salvo por invalidez - 90 dias

Aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente) - 45 dias

Salário maternidade - 30 dias

Pensão por morte - 60 dias

Auxílio reclusão - 60 dias

Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade) - 45 dias

Auxílio acidente - 60 dias

CLÁUSULA SEGUNDA

2.1. O início do prazo estabelecido na Cláusula Primeira ocorrerá após o encerramento da instrução do requerimento administrativo.”

No caso vertente, o requerimento administrativo para pagamento de valores decorrentes de benefício previdenciário não recebido ocorreu em 07/04/2022 e, até a impetração do mandamus (31/05/2023), não havia sido apreciado, sem qualquer justificativa plausível para tal omissão, o que ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior). 

Não observou o INSS, portanto, os prazos legais previstos na Lei nº 9.784/99 (art. 49) e na Lei nº 8.213/91 (art. 41-A, §5º), bem como sequer o prazo do acordo homologado pelo STF, no julgamento do RE nº 1.171.152/SC.

Ainda que consideradas as peculiaridades da Autarquia Previdenciária, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não ocorreu, indubitavelmente, no presente caso.

Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, afrontando, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de o requerente ter seu processo administrativo apreciado em prazo razoável.

No que se refere à multa fixada na sentença impugnada, é assente na jurisprudência o entendimento de que é possível a cominação de multa, e sua imposição à Fazenda Pública, como instrumento processual legítimo para compelir o ente ao cumprimento de obrigação judicial imposta, o que encontra respaldo no atual art. 537 do CPC:

Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.

A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).

A função das astreintes é justamente no sentido de superar a recalcitrância do devedor em cumprir a obrigação de fazer ou de não fazer que lhe foi imposta, incidindo esse ônus a partir da ciência do obrigado e da sua negativa de adimplir a obrigação voluntariamente.

A recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado.

Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões.

A eventual exorbitância na fixação do valor das astreintes aciona mecanismo de proteção ao devedor: como a cominação de multa para o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer tão somente constitui método de coerção, obviamente não faz coisa julgada material, e pode, a requerimento da parte ou ex officio pelo magistrado, ser reduzida ou até mesmo suprimida, nesta última hipótese, caso a sua imposição não se mostrar mais necessária.

No caso vertente, a multa diária fixada na sentença em R$ 100,00 (cem reais) não se revela exorbitante, e sim proporcional, considerando-se, sobretudo, a demora em se analisar o requerimento administrativo e a recalcitrância da Autoridade.

Nenhum reparo, portanto, a ser feito à sentença.

Ante o exposto, nos termos da fundamentação supra, voto no sentido de desprover a remessa necessária e o apelo do INSS.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001733530v2 e do código CRC da1e31fd.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5008124-55.2023.4.02.5118/RJ

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA e apelação. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NA APRECIAÇÃO DE REQUERIMENTO RELATIVO A BENEFÍCIO JUNTO AO INSS. VIOLAÇÃO À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO.

1. O art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Cidadã, assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, não sendo lícito ao INSS prorrogar, indefinidamente, a análise e decisão de seus processos administrativos.

2. A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para a análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente.

3. A Lei nº 8.213/91, que trata dos Planos de Benefícios da Previdência Social, em que pese não dispor de um prazo para análise e conclusão dos requerimentos formulados, disciplina, no seu art. 41-A, §5º, que o primeiro pagamento deverá ser efetuado em até quarenta e cinco dias, após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão, preenchidos, certamente, os requisitos legais, conforme análise da própria autarquia previdenciária, no âmbito administrativo.

4. No caso vertente, o requerimento administrativo para pagamento de valores decorrentes de benefício previdenciário não recebido ocorreu em 07/04/2022 e, até a impetração do mandamus (31/05/2023), não havia sido apreciado, sem qualquer justificativa plausível para tal omissão, o que ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da lei 9.784/99) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da Lei Maior). 

5. Não observou o INSS, portanto, os prazos legais previstos na Lei nº 9.784/99 (art. 49) e na Lei nº 8.213/91 (art. 41-A, §5º), bem como sequer o prazo do acordo homologado pelo STF, no julgamento do RE nº 1.171.152/SC.

6. Ainda que consideradas as peculiaridades da Autarquia Previdenciária, com grande demanda de requerimentos de naturezas diversas para análise, a conclusão dos processos administrativos deve ocorrer dentro de limites de razoabilidade, o que não ocorreu no presente caso.

7. Não há que falar, em tal circunstância, na vulneração aos princípios da isonomia, da separação de poderes e da reserva do possível, notadamente por se estar no campo do mínimo existencial, afrontando, inquestionavelmente, o direito líquido e certo de o requerente ter seu processo administrativo apreciado em prazo razoável.

8. A Corte da Cidadania já se posicionou no sentido de "ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1664327/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 08-08-2017, DJe 12-09-2017). Há, inclusive, recurso especial repetitivo no mesmo sentido (REsp 1474665/RS).  Multa diária fixada em R$ 100,00 que não se revela exorbitante, e sim proporcional, considerando-se, sobretudo, a recalcitrância do INSS em proceder à análise do pedido administrativo.

9. Remessa necessária e apelo do INSS desprovidos.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, desprover a remessa necessária e o apelo do INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 07 de fevereiro de 2024.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001733538v3 e do código CRC 7de38029.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 07/02/2024

Apelação/Remessa Necessária Nº 5008124-55.2023.4.02.5118/RJ

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Juiz Federal FABRICIO FERNANDES DE CASTRO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária