Apelação/Remessa Necessária Nº 5066203-15.2022.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra a sentença que, nos autos do mandado de segurança impetrado por R. M. S., em face de ato praticado pelo GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS – RIO DE JANEIRO, concedeu a segurança, para condenar a autoridade coatora a designar data, hora e lugar, para que a impetrante seja convocada a submeter-se à perícia de elegibilidade à reabilitação profissional, conforme indicado por laudo emitido pela perícia da própria autarquia, há mais de 3 anos (evento 22; 2), devendo a impetrada proceder à conclusão de todo o procedimento, no prazo de 30 dias, comprovando nos autos, no mesmo prazo, o efetivo cumprimento da presente sentença, sob pena de aplicação de multa que fixo em R$ 100,00. Decorrido esse prazo sem cumprimento, reitere-se a intimação para que o INSS, por sua autoridade, cumpra a ordem judicial, no novo prazo de 2 dias, majorando-se o valor da multa para R$ 300,00, para cada dia útil de omissão (evento 23, SENT1).

Em suas razões recursais (evento 31, APELAÇÃO1), alega o INSS que “não se mostra possível a fixação antecipada de multa coercitiva contra a Fazenda Pública à presunção de que será descumprido o comando relativo à implantação do benefício”; que “apenas nas hipóteses excepcionais de resistência comprovada é que seria cabível a fixação da multa diária”; que, embora tenha ciência da necessidade do cumprimento dos prazos legais e regulamentares de tramitação e apreciação do processo administrativo, nem sempre é possível o cumprimento de todos os prazos, levando em consideração o volume do trabalho e a carência de recursos materiais e humanos; e que, na fixação das astreintes, se deve observar o prazo para o cumprimento da obrigação, o qual deve ser razoável, e o princípio da proporcionalidade, não podendo o seu valor ser exorbitante, sob pena de violação ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa. Sustenta, ainda, entre outras, que é necessário haver indeferimento administrativo prévio para se buscar a tutela jurisdicional, além de não ser possível a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório para avaliação de requerimento pela autarquia, sob pena de violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível, ressaltando que a Autarquia Previdenciária tem adotado medidas para solucionar eventuais atrasos nas análises de benefícios; que a imposição dos prazos exíguos para apreciação do requerimento da parte autora importa violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, por acarretar verdadeira burla da ordem cronológica de análise dos pleitos de benefícios; e que não se aplica ao caso o disposto no art. 41-A, § 5º, da Lei 8.213/91 e no art. 49 da Lei 9.784/99, cujo prazo estabelecido para análise administrativa somente se inicia após a conclusão da instrução, não sendo incomum a necessidade de complementação da instrução pelo segurado com a requisição de novos documentos.

Requer, assim, o provimento do recurso para que seja reformada a sentença. Subsidiariamente, pugna pela fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Contrarrazões da parte apelada, pugnando pela manutenção da sentença, vide evento 34, CONTRAZAP1.

A Procuradoria Regional da República devolve os autos sem manifestação sobre o mérito e requer o prosseguimento do feito, vide evento 4, PARECER1.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001722658v2 e do código CRC 98fc83fe.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5066203-15.2022.4.02.5101/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária e do recurso de apelação porque presentes seus pressupostos de admissibilidade.

Conforme relatado, a sentença concedeu a segurança para condenar a autoridade coatora a concluir todo o procedimento relativo ao requerimento da impetrante, no prazo de 30 dias, sob pena de aplicação de multa que fixou em R$ 100,00, majorando-se o valor da multa para R$ 300,00, caso decorrido aquele prazo sem cumprimento, para cada dia útil de omissão.

A questão foi decidida com propriedade na bem lançada sentença, cujos jurídicos fundamentos ora adoto como razão de decidir, valendo dela transcrever os seguintes trechos (evento 23, SENT1):

“R. M. S. impetrou mandado de segurança, com pedido liminar, contra ato omissivo da GERENTE EXECUTIVA DO INSS NO RIO DE JANEIRO, para compelir a impetrada a iniciar e concluir seu processo de reabilitação profissional, conforme recomendado pela perícia médica da autarquia, realizada em 05/02/2020, mas sem que, desde então, tenha sido realizada a perícia médica que irá decidir a respeito de sua elegibilidade à reabilitação profissional.

Sustenta ser beneficiária de auxílio por incapacidade temporária, desde 14/06/2019, no entanto, já decorridos 3 anos da realização da perícia que a indicou para ser reabilitada profissionalmente, sequer foi iniciado o referido procedimento, cuidando-se de omissão ilegal e arbitrária, por obstar sua intensão de retornar ao mercado de trabalho, haja vista ser pessoa jovem (33 anos), que se sente atualmente recuperada da patologia que ensejou a concessão do benefício por incapacidade.

(...)

Diante da excessiva demora da autoridade coatora em dar início ao procedimento de reabilitação profissional da impetrante, em atendimento à recomendação feita por perito da autarquia, há mais de 3 anos (evento 22), evidencia-se a ineficiência da Administração no atendimento da demanda em foco, bem assim a violação de direito líquido e certo da impetrante, principalmente pelo fato de a segurada, após o decurso de tão longo interregno, pretender retornar ao trabalho, como explanado na petição inicial.

Releva destacar que o princípio da duração razoável do processo, elevado à superioridade constitucional, elenca não apenas a garantia da prestação administrativa célere, como também a da eficiência, razoabilidade e da moralidade, como previsto no artigo 37, caput, da Constituição Federal e artigo 2º, caput, da Lei 9.784/1999:

"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte (...)”

“Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.”

E dificuldades de ordem operacional ou técnica, bem como de estrutura e de pessoal, não podem ser invocadas invariavelmente, como vem ocorrendo, para dificultar e postergar o atendimento dos segurados e beneficiários da Previdência Social, em detrimento dos princípios constitucionais e legais da eficiência e da celeridade na prestação do serviço público.

No caso em tela, como se pode inferir, a partir do precário processo administrativo anexado aos autos (evento 22; 1), mesmo decorridos impressionantes 37 meses, ou seja, mais de 1000 dias, não há qualquer previsão para que a autoridade coatora se digne a dar início ao procedimento em questão, mediante a necessária realização da perícia médica que deverá aferir a elegibilidade da segurada à reabilitação profissional.

Ora, é garantido o direito de ser reabilitado aos segurados, para permanência no mercado de trabalho, devendo os mesmos submeterem-se à readaptação, caso efetivamente necessária.

Mas é ao INSS que incumbe o dever de analisar a possibilidade dessa reabilitação por meio de perícia de elegibilidade, a partir da qual poderá ser constatada a recuperação da capacidade laboral, o retorno voluntário do periciado para a mesma ou outra função similar, sua readaptação para outra atividade, ou, ainda, a manutenção do auxílio-doença ou a conversão do benefício em aposentadoria por invalidez.

O que não se compreende é que a impetrante, por conta da desídia e da ineficiência da autoridade coatora, permaneça indefinidamente sem qualquer resposta da parte da Administração, com sua vida profissional estagnada, mormente pelo fato de ela declarar-se recuperada, apta para retornar a exercer atividades laborais.

Dificuldades de estrutura e de pessoal não podem ser invocadas invariavelmente, como vem ocorrendo no âmbito da Previdência Social, em detrimento dos princípios constitucionais da eficiência e da celeridade na prestação do serviço público.

A par das condições de trabalho a que estão submetidos os servidores da autarquia previdenciária, eventual excesso de serviço ou deficiência no quadro não se presta a justificar tamanha inação.

Trata-se de ato patentemente omissivo, ilegal e arbitrário, que atenta contra a concretização de direitos relativos à seguridade social, bem assim ao direito líquido e certo da parte impetrante, principalmente por envolver benefício previdenciário de caráter alimentar. 

Sem dúvida, o decurso de tanto tempo corresponde a uma reprovável ineficiência, considerado o que estabelece o inciso LXXVIII do artigo 5º da Constituição Federal:

"a todos no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação."

E ao INSS não é permitido eximir-se injustificadamente de concluir suas demandas dentro de prazos minimamente razoáveis, de protrair abusivamente a conclusão dos procedimentos administrativos sob sua responsabilidade, como ocorre no caso em análise.

Assim, extrapolado de forma reprovável pela autoridade coatora o prazo para realizar perícia médica na impetrante, a fim de avaliar sua elegibilidade à reabilitação profissional, justifica-se a concessão da segurança, pois inércia de tal monta não se mostra em consonância com o direito fundamental à razoável duração do processo, nem tampouco em sintonia com o princípio da eficiência que obrigam a Administração Pública.

(...)

Do exposto, concedo a segurança, julgando extinto o processo, com resolução do mérito, nos termos da fundamentação e do disposto no art. 487, I, do Código de Processo Civil, para condenar a autoridade coatora a designar data, hora e lugar, para que a impetrante seja convocada a submeter-se à perícia de elegibilidade à reabilitação profissional, conforme indicado por laudo emitido pela perícia da própria autarquia, há mais de 3 anos (evento 22; 2), devendo a impetrada proceder à conclusão de todo o procedimento, no prazo de 30 dias, comprovando nos autos, no mesmo prazo, o efetivo cumprimento da presente sentença, sob pena de aplicação de multa que fixo em R$ 100,00. Decorrido esse prazo sem cumprimento, reitere-se a intimação para que o INSS, por sua autoridade, cumpra a ordem judicial, no novo prazo de 2 dias, majorando-se o valor da multa para R$ 300,00, para cada dia útil de omissão.”

​De fato, o artigo 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece à Administração Pública o dever de decidir os requerimentos formulados em até 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período. Por sua vez, o artigo 69, dispõe que "Os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei".

Em se tratando de requerimento administrativo previdenciário, deve ser observada a previsão insculpida no artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, in verbis:

“Art. 41-A. (...)

§ 5º O primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão. (Incluído pelo Lei nº 11.665, de 2008).”

Cumpre destacar que as previsões legais acima expostas encontram-se alinhadas ao direito fundamental à duração razoável do processo, insculpido no artigo 5º, LXXVIII da Constituição Federal.

Quanto às demais alegações apresentadas pelo INSS, adoto como razões de decidir os argumentos lançados pelo Exmo. Juiz Federal Convocado Luiz Norton Baptista de Mattos, no julgamento da apelação/remessa necessária nº 5090782-27.2022.4.02.5101, in verbis:

“...cumpre rechaçar suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça.

Tampouco pode prevalecer alegação de que, ao Poder Judiciário, seria vedado impor à Autarquia Previdenciária a observância de prazos para a conclusão dos processos administrativos de concessão e revisão de benefício por suposta ausência de previsão legal.

De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados. Sequer haveria de se cogitar de eventual “elitismo” em razão da busca pela via judicial, uma vez que o Poder Judiciário pode ser alcançado por quaisquer segurados, independentemente da contratação de advogados particulares, através da Defensoria Pública.

Por outro lado, não se pode olvidar de que a realidade da Administração Previdenciária é delicada, com escassez de recursos humanos e materiais, que afeta, em geral, todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016. Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir de benefício previdenciário.

Com efeito, o segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise. Nesse sentido, o princípio do reserva do possível não pode ser invocado para isentá-la de desempenhar suas atividades de maneira adequada, pois, do contrário, imperaria o descumprimento de seu dever legal, ainda mais se, na outra ponta, o requerimento versa sobre benefício previdenciário, verba de caráter alimentar.

Mesmo que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o benefício pleiteado”.

Por sua vez, ainda que se considerasse as dificuldades do INSS, provocada pela escassez de recursos, e que se pudesse estender o prazo para 90 dias ou 180 dias, como por ele pretendido, para análise do requerimento administrativo, certo é que tal lapso temporal já restou ultrapassado, tendo em vista que o requerimento da parte impetrante foi protocolado em 05/02/2020 e não foi apreciado até a impetração do presente mandamus.

Assim, seja pela violação aos artigos 49 e 69 da Lei nº 9.784/99, seja pela inobservância ao artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91, nada há o que modificar na sentença nesse aspecto.

No que tange à aplicação de multa diária (astreinte) pelo descumprimento da obrigação, há previsão contida no artigo 537 do Código de Processo Civil, sendo possível a sua cominação em face de ente público (vide STJ, AGA 201001252763, Segunda Turma, DJE de 02/02/2011).

Entretanto, assiste razão à Autarquia no que se refere ao valor da multa — que pode chegar a R$ 300,00 (quinhentos reais) por dia de atraso.

Com efeito, a pena pecuniária tem por objetivo coagir o devedor a cumprir a obrigação específica, porém não pode servir de razão para o enriquecimento sem causa. No caso concreto, diante das limitações próprias das instituições públicas frente ao universo de atendimentos a administrados, entendo que o valor de R$ 100,00 (cem reais) se mostra adequado para a multa diária.

Assim sendo, dou parcial provimento à remessa necessária e à apelação, tão somente para determinar que a multa diária não exceda o valor de R$ 100,00 (cem) reais, mantendo a r. sentença recorrida em seus demais termos.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, voto no sentido de dar parcial provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001722659v2 e do código CRC f8fb2124.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5066203-15.2022.4.02.5101/RJ

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. DEMORA NA ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. NÃO VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE. MULTA DIÁRIA. REDUÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDAS.

I – A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário. Trata-se de corolário do princípio da eficiência (CF, art. 37) e do direito à razoável duração do processo (CF. art. 5º, LXXVIII);

II – Em se tratando de requerimento administrativo previdenciário, deve ser observada a previsão insculpida no artigo 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91;

III – Afasta-se suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça. De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados;

IV - Considerando que o requerimento da parte impetrante foi protocolado em 05/02/2020 e não foi apreciado até a impetração do presente mandamus, correta a sentença em conceder a segurança para determinar que a autoridade impetrada promova o andamento do processo administrativo objeto do writ;

V – Quanto à aplicação de multa diária (astreinte) pelo descumprimento da obrigação, há previsão contida no artigo 537 do CPC, sendo possível a sua cominação em face de ente público (vide STJ, AGA 201001252763, DJE de 02/02/2011). Entretanto, no caso concreto, entende-se que o valor de R$ 100,00 (cem reais) se mostra adequado para a multa diária;

VI - Remessa necessária e recurso de apelação parcialmente providos.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, dar parcial provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de fevereiro de 2024.

Documento eletrônico assinado por MACARIO RAMOS JUDICE NETO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001722660v3 e do código CRC 05d40ed9.

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Data e Hora: 28/2/2024, às 16:51:56

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL. DE 08/02/2024

Apelação/Remessa Necessária Nº 5066203-15.2022.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

PRESIDENTE: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

PROCURADOR(A): SIDNEY PESSOA MADRUGA DA SILVA

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

Votante: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

Votante: Juiz Federal MARCELO LUZIO MARQUES ARAUJO

Votante: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário