Apelação/Remessa Necessária Nº 5002102-93.2023.4.02.5113/RJ
RELATOR: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL -INSS em face de sentença proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara Federal de Três Rios/RJ (evento 18) que concedeu a segurança, para que o INSS adote as providências necessárias a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte impetrante M. S., sob pena de multa diária de R$ 200,00 (duzentos reais), automaticamente incidente em caso de descumprimento, a partir do 31º dia, limitada ao teto de R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Irresignado, o INSS interpôs recurso de apelação (evento 33), aduzindo a inaplicabilidade de multa em desfavor da Fazenda Pública. Além disso, a autarquia previdenciária requereu a reforma da sentença, alegando, em síntese: (i) impedimento de imposição judicial de prazo intransponível e peremptório para avaliação de requerimento pela autarquia, sob pena de violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível; (ii) dificuldades administrativas relacionadas à redução de seu quadro pessoal; (iii) violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade em virtude da inversão da ordem cronológica de análise dos pleitos de benefícios e (iv) inaplicabilidade dos art. 41-A, § 5º da Lei 8.213/91 e art. 49 da Lei 9.784. Na hipótese de não provimento do presente recurso, o apelante requereu que fosse adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG.
Contrarrazões oferecidas no evento 34.
O Ministério Público Federal não ofereceu parecer.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Conforme relatado, cuida-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL -INSS em face de sentença proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara Federal de Três Rios/RJ (evento 18) que concedeu a segurança, para que o INSS adote as providências necessárias a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte impetrante M. S., sob pena de multa diária de R$ 200,00 (duzentos reais), automaticamente incidente em caso de descumprimento, a partir do 31º dia, limitada ao teto de R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Primeiramente, em relação à multa, aduz o apelante a inaplicabilidade da fixação de astreintes em desfavor a Fazenda Pública.
Todavia, não lhe assiste razão.
Com efeito, no tocante à multa diária prevista na sentença, em caso de descumprimento da ordem direcionada à implantação do benefício dentro do prazo estipulado, não há óbice no ordenamento jurídico. Isso porque o magistrado dispõe da faculdade de fixar multa, também denominada astreintes, a fim de compelir o réu ao cumprimento da decisão judicial. Tanto é assim que, caso cumprida a ordem, deixa de ser devida.
Neste contexto, a imposição de astreintes à Fazenda Pública em condenações de obrigação de fazer é admitida de forma uníssona pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, inclusive sob o rito dos recursos representativos da controvérsia (REsp 1.474.665/RS, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 22/06/2017), senão veja-se:
“PROCESSUAL CIVIL. NEGATIVA DE TUTELA JURISDICIONAL. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER E MULTA COMINATÓRIA. IMPOSIÇÃO DE OFÍCIO PELO JUIZ. PODER GERAL DE EFETIVAÇÃO DA DECISÃO JUDICIAL. JULGAMENTO EXTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO EM DESFAVOR DO AGENTE PÚBLICO. POSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. QUANTUM DA SANÇÃO E INSUFICIÊNCIA DO PRAZO ASSINALADO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. REVISÃO. SÚMULA 7 DO STJ. APLICAÇÃO.
“(…)
3. O Superior Tribunal de Justiça, sob o rito dos recursos representativos da controvérsia, firmou a compreensão de que o § 5º do art. 461 do CPC/1973 permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões (REsp 1.474.665/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, Primeira Seção, DJe 22/06/2017).
4. É possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória (astreintes), ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer, "independentemente de requerimento do autor", pois, nos termos do art. 11 da Lei n. 7.437/1985, "a hipótese de imposição de astreintes é ope legis e, em consequência, obrigatória, caso paire a mínima dúvida sobre o acatamento voluntário futuro da decisão judicial" (REsp 1.723.590/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 08/05/2018, DJe 26/11/2018). (…)”
(AgInt no AgInt no REsp 1430917/RN, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/12/2019, DJe 12/12/2019)
"AGRAVO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. ASTREINTES. POSSIBILIDADE.
Não se conhece do recurso especial quanto a questões carentes de prequestionamento.
Em conformidade com o entendimento assentado em ambas as Turmas da Terceira Seção desta col. Corte de Justiça, o juiz, de ofício ou a requerimento da parte, pode fixar as denominadas astreintes contra a Fazenda Pública, com o objetivo de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado.
Agravo regimental a que se nega provimento."
(AGA n 476719/RS, 6ª Turma, rel. Min. Paulo Medina, DJ 9/6/2003) (Grifo nosso)
"PROCESSO CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MULTA DIÁRIA. ASTREINTES. DECISÃO JUDICIAL. DESCUMPRIMENTO PELO INSS. ATRASO DE MAIS DE 90 DIAS. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. VALOR RAZOÁVEL. I. A questão controvertida cinge-se em saber se merece reparo a decisão agravada proferida pelo juízo a quo, que indeferiu a impugnação ao cumprimento de sentença, ante o argumento de que é cabível a execução da multa diária imposta ao INSS pelo não cumprimento de decisão judicial, que determinou a implantação de benefício previdenciário. II. As obrigações de fazer, como no caso em apreço, que trata de implantação de benefício previdenciário não atendido no prazo fixado pela autarquia previdenciária, comportam a aplicação de multa diária, prevista no artigo 537 do CPC/15, que não pode ser irrisória, porquanto a penalidade tem o intuito de forçar o cumprimento da determinação judicial. III. A aplicação ou manutenção das astreintes se justifica nos casos em que esteja configurada a desídia do agente público em proceder à implementação da decisão judicial. IV. Agravo de instrumento a que se nega provimento.
(TRF-2 - AG: 00010512420184020000 RJ 0001051-24.2018.4.02.0000, Relator: MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, Data de Julgamento: 14/11/2018) (Grifo nosso)
No caso em tela, o impetrante postulou a concessão da ordem para que a autoridade impetrada profira decisão no requerimento administrativo formulado em 10/04/2023, de concessão de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, o qual permaneceu sem qualquer decisão desde aquela data.
A respeito das alegações aduzidas pelo INSS em seu recurso, tem-se que a parte impetrante não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, ainda que a falta de estrutura, decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise dificultem que a Autarquia Previdenciária desempenhe suas atividades de maneira adequada. Baseado nesse pressuposto, o princípio do reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em conferir efetividade ao direito líquido e certo da parte impetrante.
Isso porque, infelizmente e salvo raras exceções, tais dificuldades são enfrentadas todos os dias por milhares de servidores que prestam outros serviços públicos à população (educação, segurança, saúde, saneamento etc.), razão pela qual aceitar o argumento do INSS permitiria que o Administrador Público simplesmente deixasse de atender a população, alegando falta de recursos, omitindo-se, assim, de seu dever legal.
Na verdade, cabe ao gestor público buscar soluções para tal cenário, ainda mais quando o mérito do requerimento versa sobre benefício previdenciário, verba de caráter alimentar.
Mesmo que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o que foi pleiteado.
A injustificada espera do segurado na apreciação do pleito fere o princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), que norteia a conduta da Administração Pública, bem como o direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88), gerando insegurança jurídica ao administrado.
A Lei nº 9.784/99, que estabelece normas gerais sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, estipula, em seu art. 49, que "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada".
Por sua vez, o parágrafo 5º, do art. 41-A, da lei 8.213/91, dispõe que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45(quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.
Logo, constata-se que os prazos fixados nos art. 49, da Lei nº 9.784/99, e art. 41-A, da Lei 8.213/91, possuem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, disciplinando, todavia, fases distintas do requerimento administrativo, na medida em que o primeiro estipula que o prazo para que o INSS aprecie o requerimento, enquanto o segundo estabelece o prazo do primeiro pagamento do benefício.
Neste sentido, os seguintes julgados:
"PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE. DEMORA NA APRECIAÇÃO.
1. Trata-se de apelação interposta pelo impetrante contra sentença que denegou a segurança, que objetivava fosse determinado ao INSS que analisasse imediatamente o seu requerimento administrativo de revisão do benefício de pensão por morte, protocolado em 10.12.2018.
2. O art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal assegura o direito de petição aos órgãos públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de direito, garantindo a todos, no inciso LXXVIII, a razoável duração do processo, no âmbito administrativo e judicial.
3. De acordo com o art. 49 da Lei nº 9.784/99, após concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. Ressalte-se que mencionada lei não revogou nem obstou a legislação própria a processos administrativos específicos, consoante teor do seu art. 69 ("os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei").
4. A respeito do processo administrativo junto ao INSS, relativamente aos pleitos de concessão de benefícios previdenciários, a Lei nº. 8.213/91 determina, em seu art. 41-A, parágrafo 5º, incluído pela Lei nº. 11.665/2008, que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão". Portanto, considerada essa última norma, apresentada a documentação necessária ao exame dos requisitos ao deferimento do benefício previdenciário/assistencial, o INSS tem, via de regra, a partir desse marco, 45 dias para iniciar o pagamento, em caso de concessão.
5. O STF, ao julgar o RE nº 631.240/MG, sob o regime de repercussão geral, no qual se discutiu a exigência de prévio requerimento administrativo para a concessão de benefício previdenciário, considerando o que estabelece o art. 41-A, parágrafo 5º, da Lei nº. 8.213/91, previu regra de transição para as ações sobrestadas, nos seguintes termos: "[...] o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão [...]."
6. Analisando os autos, constata-se que a parte impetrante protocolizou o requerimento administrativo em 10.12.2018, tendo sido o writ impetrado em 12.09.2019, quando ainda não havia sido apreciado o pedido, nem sequer movimentado o processo.
7. Assim, o atraso do INSS, devidamente comprovado (ultrapassados mais de 90 dias desde a formulação do requerimento administrativo), ofendeu os princípios da razoável duração do processo e da eficiência administrativa, violando direito líquido e certo da parte impetrante.
8. Apelação provida, para conceder a segurança, determinando a apreciação, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, do requerimento de revisão do benefício de pensão por morte.
(TRF-5 - AC: 08173886620194058300, Relator: Desembargador Federal Roberto Machado, Data de Julgamento: 11/02/2020, 1º Turma)”
“PREVIDENCIÁRIO. REMESSA EX-OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PARALISAÇÃO APÓS DILIGÊNCIA À APS DE ORIGEM. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE E DA CELERIDADE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. REMESSA OFICIAL DESPROVIDA.
1. A hipótese dos autos é de remessa necessária para reexame de sentença em que a autora obteve a segurança requerida em mandado de segurança, que versa sobre pedido de concessão da ordem para que o impetrado promova o regular prosseguimento do processo administrativo de titularidade do impetrante com requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição, paralisado em grau recursal na esfera administrativa.
2. A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual foi concedida a segurança deve ser mantida, eis que a informação de fl. 47 comprova que após encaminhamento dos autos à APS de Volta Redonda para diligência, em 06/11/2016, o processo permaneceu paralisado na agência previdenciária, sem qualquer movimentação, e só houve encaminhamento de volta à Junta Recursal após a autarquia tomar ciência da distribuição do writ, e o artigo 59, §1º, da Lei nº 9.784/99 prevê o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão em recurso administrativo, resultando o seu descumprimento em ofensa aos princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), da razoabilidade (art. 2º da 1 Lei nº 9.784/1999), bem como à celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88).
3. Remessa oficial desprovida.”
(0109787-87.2017.4.02.5104– 1ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Juiz Federal Convocado Gustavo Arruda Macedo, data de disponibilização 04-10-2019).
O prazo do art. 49 da Lei nº. 9.784/99 - que é de 30 (trinta) dias -, bem como o prazo disposto no art. 41-A, § 5o da Lei nº. 8.213/91 - de 45 (quarenta e cinco) dias para o cumprimento de obrigação - já foram extrapolados
Diante da comprovação do direito líquido e certo do impetrante em ter o seu pedido analisado – eis que não é razoável exigir que aguarde indefinidamente uma resposta da autarquia –, não merece prosperar o argumento de violação ao princípio da separação de poderes, pois cabe ao Poder Judiciário realizar o controle da atividade da Administração Pública em conformidade com os ditames legais.
Igualmente deve ser afastado o prazo de 90 (noventa) dias requerido pelo apelante para comprovação da mora administrativa, na medida em que a presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a regra de transição estabelecida no supracitado julgado do STF.
Não obstante o acordo celebrado pelo INSS ser inaplicável ao caso concreto pelas razões acima declinadas, a demora na análise do requerimento do apelado supera o próprio prazo de 90 (dias) previsto na cláusula primeira da avença para os pedidos previdenciários, o que reforça a procedência do pedido autoral.
Portanto, impõe-se a manutenção da sentença.
Pelo exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO, nos termos da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por SIMONE SCHREIBER, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001708705v2 e do código CRC 2ad290f0.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): SIMONE SCHREIBER
Data e Hora: 1/12/2023, às 18:27:36