Apelação/Remessa Necessária Nº 5023101-06.2023.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargadora Federal VERA LUCIA LIMA DA SILVA
RELATÓRIO
A Desembargadora Federal VERA LÚCIA LIMA DA SILVA (Relatora): Trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS em face da sentença que concedeu a segurança para “determinar que a autoridade impetrada adote as providências cabíveis a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, seja concluída a apreciação do requerimento administrativo (protocolo nº 1716287500), referente ao pedido de benefício assistencial à pessoa com deficiência, formalizado em 18/10/2022, sob pena de incidência de multa de R$ 100,00 por dia de atraso, a partir do 31º dia” (JFRJ, Evento 35, SENT1).
O INSS, em razões recursais, pretende a reforma da sentença, sustentando que “embora inexista vedação legal à cominação de astreintes em desfavor da Fazenda Pública, é cediço que a medida deve consistir em provimento excepcional na medida em que onera ainda mais a atividade estatal, dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo”; que “apenas nas hipóteses excepcionais de resistência comprovada é que seria cabível a fixação da multa diária. A imposição do pagamento da astreinte exige uma situação em que fique comprovada a má fé, o que não costumar ser o caso da Administração Pública”; que “a obtenção de benefício perante o Regime Geral de Previdência Social - RGPS requer do segurado a apresentação de requerimento administrativo capaz de permitir à Administração a avaliação do cumprimento dos requisitos previstos em lei, realizando a verdadeira execução da política pública”; que “atenta contra a separação dos poderes à imposição pelo Poder Judiciário de realização pelo INSS de análise de requerimento administrativo, por exemplo, em 30 ou 45 dias, estando esta avaliação na seara da reserva de administração, utilizando-se das ferramentas disponíveis ao Poder Público”; que “entender pela possibilidade de imposição desta ultrapassagem na fila temporal de análise dos pleitos de benefícios viola o disposto nos artigos 5º, caput, e 37, caput, ambos da Constituição Federal de 1988, os quais garantem o tratamento isonômico e impessoal a todos os brasileiros”. Sustenta a “inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49 da Lei n. 9.784/99 e 41-A da Lei n. 8.213/91 para os fins pretendidos pelos segurados”. Por fim, requer, como pedido subsidiário, que “seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, o qual seria mais razoável frente aos demais prazos discorridos em linhas pretéritas” (JFRJ, Evento 44, APELAÇÃO1).
Não foram apresentadas contrarrazões.
É o relatório.
VOTO
A Desembargadora Federal VERA LÚCIA LIMA DA SILVA (Relatora): Consoante relatado, trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS em face da sentença que concedeu a segurança para “determinar que a autoridade impetrada adote as providências cabíveis a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, seja concluída a apreciação do requerimento administrativo (protocolo nº 1716287500), referente ao pedido de benefício assistencial à pessoa com deficiência, formalizado em 18/10/2022, sob pena de incidência de multa de R$ 100,00 por dia de atraso, a partir do 31º dia”.
Inicialmente, cumpre afastar a tese da impossibilidade de fixação de astreintes contra a Fazenda Pública, na hipótese de descumprimento da ordem imposta na sentença. Isso porque, o Eg. Superior Tribunal de Justiça consolidou a compreensão de que “é cabível, mesmo contra a Fazenda Pública, a cominação de astreintes como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa" (REsp 1.661.531/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/9/2017, DJe de 19/12/2017). Nesse cenário, não há qualquer impedimento à cominação de multa à autoridade coatora, que incidirá se descumprida a obrigação estabelecida na sentença.
No tocante ao mérito propriamente dito, a questão posta nos autos cinge-se à existência de ilegalidade na inércia da autoridade impetrada em analisar requerimento administrativo, formulado pela impetrante, em 18/10/2022 (JFRJ, Evento 1, PROCADM50).
A Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, introduziu, no art. 37 da Constituição Federal, o princípio da eficiência entre os princípios norteadores das ações da Administração Pública. Tal modificação teve como objetivo proporcionar um novo paradigma de gestão administrativa, visando à racionalização dos gastos com a maximização da qualidade na atuação administrativa.
No que se refere à tramitação dos processos, tal questão ganhou força, com a introdução, pela Reforma do Judiciário, através da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, da garantia à duração razoável do processo administrativo e dos meios que assegurem a celeridade de sua tramitação conforme artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal.
Nesse sentido, cumpre destacar, ainda, o disposto na Lei 9.784, de 1999, que, ao tratar do dever de decidir no âmbito do processo administrativo federal, estabeleceu, in verbis:
"Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Insta salientar que os referidos prazos são estipulados a fim de facilitar à Administração o controle e organização dos procedimentos administrativos, evitando-se abusos e arbitrariedades por parte de seus agentes contra o administrado, na busca de maior eficiência administrativa.
No caso dos autos, de fato, constata-se a inércia da Administração frente ao requerimento formulado pelo impetrante, em 18/10/2022 (JFRJ, Evento 1, PROCADM50), o qual, decorridos mais de quatro meses, ainda não havia sido analisado, ferindo, assim, o princípio da razoável duração do processo e o da eficiência.
Não obstante a norma geral estabeleça o prazo de 30 dias apenas a partir do fim da instrução, não é razoável que a Autarquia Previdenciária não tenha apreciado o requerimento administrativo, decorridos mais de quatro meses do protocolo.
Por outro lado, ainda que a inércia não advenha de omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal, restando caracterizada a ilegalidade, incumbe ao Judiciário, uma vez provocado, determinar a adoção de medidas que concretizem os direitos violados pela mora administrativa. Além disso, impende observar que eventuais impactos na rotina e nos fluxos de trabalho da autarquia previdenciária, advindos da determinação judicial, não afastam, tampouco obstam, o controle judicial sobre condutas antijurídicas, devendo ser ponderados na decisão, como ocorreu no caso concreto, em que foi concedido prazo razoável para apreciação do requerimento administrativo.
Nesse contexto, nota-se que a aplicação do parâmetro temporal de 90 dias adotado pelo STF, no julgamento do RE nº 631.240/MG não tem respaldo jurídico. Isso porque, os fatos delineados no presente mandamus não guardam relação com a orientação fixada no julgado do STF, que estabeleceu a necessidade de prévio requerimento administrativo para concessão de benefícios previdenciários.
Convém destacar, ainda, que a cominação de prazo para apreciação do requerimento administrativo não importa em violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, porquanto não decorre da atribuição de tratamento privilegiado desarrazoado, mas da supressão de ilegalidade, consubstanciada na demora injustificada na apreciação do requerimento administrativo, sendo certo que o controle de legalidade, pelo Poder Judiciário, dos atos e condutas administrativos não importa em violação ao princípio da separação de poderes.
Posto isso, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária e ao recurso de apelação do INSS.
Documento eletrônico assinado por VERA LUCIA LIMA DA SILVA, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001650793v4 e do código CRC 3e6495a3.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): VERA LUCIA LIMA DA SILVA
Data e Hora: 24/11/2023, às 16:1:42