Apelação/Remessa Necessária Nº 5001996-19.2023.4.02.5118/RJ
RELATOR: Desembargadora Federal VERA LUCIA LIMA DA SILVA
RELATÓRIO
A Desembargadora Federal Vera Lúcia Lima da Silva (Relatora): Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO em face de sentença que - em sede de mandado de segurança, objetivando a análise e decisão de requerimento administrativo, protocolo nº 1461089242 junto ao INSS, relativo a pedido de concessão de benefício assistencial da impetrante – concedeu a ordem para “para determinar ao impetrado, CHEFE DO SERVIÇO DE CENTRALIZAÇÃO DA ANÁLISE DE RECONHECIMENTO DE DIREITOS Sudeste III, a análise o pedido da parte impetrante, A. D. S. G., Protocolo nº 1461089242, no prazo de até 15 (quinze) dias, sob pena de multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, limitada ao montante de R$5.000,00 (cinco mil reais)”, não havendo condenação em verba honorária, tendo em vista a regra do art. 25 da Lei 12.016/2009 (JFRJ, Evento 54, SENT 1).
Em suas razões recursais (JFRJ, Evento 64, APELAÇÃO 1), sustenta o INSS, em síntese, que, embora não exista vedação em relação à fixação de astreintes em desfavor da Fazenda Pública, tal medida somente teria cabimento em caráter excepcional, uma vez que estaria onerando, ainda mais, a atividade estatal dependendo da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial; que a hipótese não seria de resistência ao cumprimento de decisões judiciais, mas sim de falta notória de recursos materiais e humanos para um procedimento mais célere; que “as astreintes, como medida caracterizadora de sanção contra devedor impontual, não pode ser banalizada como instrumento essencial à determinação judicial. Esta por si só já é cogente, tornando-se cabível a utilização de outros meios coercitivos apenas no caso de mora injustificável, a denotar a abstenção dolosa ao cumprimento”; que o STJ já teria pacificado o entendimento no sentido de que só seria possível a exigência das astreintes após o descumprimento da ordem, quando intimada pessoalmente a parte obrigada por sentença judicial; que o valor da multa diária deveria atender ao princípio da proporcionalidade, sem ser exorbitante, de forma a evitar o enriquecimento sem causa; que seria imprescindível, como regra, a manifestação administrativa antes do segurado instar o Poder Judiciário sobre o pretenso direito a benefício previdenciário, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes; que, no caso em apreço, haveria incidência do princípio da reserva do possível, na medida em que a autarquia teria sofrido as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos, porém os recursos seriam escassos para resolução imediata dos problemas; que haveria violação ao princípio da isonomia, tendo em vista que não seria justo se permitir a determinado segurado, mais instruído e/ou com mais condições de acesso ao Judiciário, o direito de análise célere do seu requerimento administrativo em detrimento daqueles cidadãos que aguardam resignadamente o pronunciamento da autarquia previdenciária; que, no artigo 49 da Lei 9.784/99 estaria evidenciado que o prazo de 30 dias não seria o lapso temporal de que dispõe a Administração para iniciar e concluir o processo administrativo, mas sim de prazo concedido para decidir após a conclusão de toda instrução processual, sendo que, no caso em apreço, sequer teria ocorrido a instrução processual; que o INSS estaria adotando providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, havendo, por fim, pedido subsidiário no sentido de que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias, definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG.
Contrarrazões da impetrante (JFRJ, Evento 71, CONTRAZ 1).
É o relatório.
VOTO
A Desembargadora Federal Vera Lúcia Lima da Silva (Relatora): Conforme relatado, a hipótese é de Mandado de Segurança objetivando a análise e decisão de requerimento administrativo, junto ao INSS, relativo a pedido de concessão de benefício assistencial da impetrante, no qual, em sede de apelo, o impetrado se insurge contra a ordem concedida e aplicação de astreintes em caso de descumprimento.
Conheço do recurso interposto, uma vez que encontram-se presentes os pressupostos legais de admissibilidade previstos nos arts. 996, 1003, §5º, 1007 e 1010 do CPC/15.
O inconformismo não deve prosperar.
Com efeito, a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, introduziu, no art. 37 da Constituição Federal, o princípio da eficiência entre os princípios norteadores das ações da Administração Pública. Tal modificação teve como objetivo proporcionar um novo paradigma de gestão administrativa, visando à racionalização dos gastos com a maximização da qualidade na atuação administrativa.
No que se refere à tramitação dos processos, tal questão ganhou força, com a introdução, pela Reforma do Judiciário, através da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, da garantia à duração razoável do processo administrativo e dos meios que assegurem a celeridade de sua tramitação conforme artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal.
Nesse sentido, cumpre destacar, ainda, o disposto na Lei 9.784, de 1999, que, ao tratar do dever de decidir no âmbito do processo administrativo federal, estabeleceu, in verbis:
"Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Insta salientar que os referidos prazos são estipulados a fim de facilitar à Administração o controle e organização dos procedimentos administrativos, evitando-se abusos e arbitrariedades por parte de seus agentes contra o administrado, na busca de maior eficiência administrativa.
No caso dos autos, de fato, constata-se a inércia da Administração frente ao requerimento formulado pela impetrante, em 25 de outubro de 2022 (JFRJ, Evento 1, PADM 5), o qual, decorridos mais de cinco meses, ainda não havia sido analisado, violando, assim, o princípio da razoável duração do processo e o da eficiência, restando verificado o direito líquido e certo da impetrante, circunstância que conduz à concessão da segurança.
Não obstante a norma geral estabeleça o prazo de 30 dias apenas a partir do fim da instrução, não é razoável que a autoridade impetrada não tenha apreciado o requerimento administrativo, decorridos mais de cinco meses do protocolo.
Convém destacar que a cominação de prazo para apreciação de requerimento administrativo não resulta em violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, já que não objetiva conceder privilégio desarrazoado, mas suprimir ilegalidade causada pela demora injustificada na apreciação do requerimento administrativo formulado pela impetrante, sendo certo que o controle de legalidade, realizado pelo Poder Judiciário, dos atos e condutas administrativos não importa em ofensa ao princípio da separação de poderes.
Ressalte-se, ainda, que os atos da Administração Pública, que imponham gastos, estão sujeitos à reserva do possível, consoante a previsão legal orçamentária. Ocorre que tal princípio não pode ser invocado para exonerar os entes públicos do cumprimento de suas obrigações constitucionais, sobretudo quando gerar prejuízo a direito, como no caso concreto, em que a demora na apreciação do requerimento administrativo redunda em violação da própria dignidade da pessoa humana, já que repercute na análise de pagamento de verba alimentar.
Por fim, registre-se que a orientação fixada pelo STF, no julgamento do RE nº 631.240/MG, não incide no presente caso, uma vez que a questão debatida nesse Recurso Extraordinário envolvia a necessidade, ou não, de prévio requerimento administrativo para concessão de benefícios previdenciários, enquanto o caso dos autos envolve suposta ilegalidade do INSS, decorrente da demora em analisar requerimento administrativo.
No tocante à imposição de multa cominatória, impende observar que o atual sistema processual atribuiu ao Magistrado o poder de utilizar, inclusive de ofício, de meios executivos que objetivem a entrega da prestação devida ou de seu sucedâneo prático de resultado equivalente, nos termos dos artigos 536 e 537, do CPC, in verbis:
"Art. 536. No cumprimento de sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de fazer ou de não fazer, o juiz poderá, de ofício ou a requerimento, para a efetivação da tutela específica ou a obtenção de tutela pelo resultado prático equivalente, determinar as medidas necessárias à satisfação do exequente.
§ 1o Para atender ao disposto no caput, o juiz poderá determinar, entre outras medidas, a imposição de multa, a busca e apreensão, a remoção de pessoas e coisas, o desfazimento de obras e o impedimento de atividade nociva, podendo, caso necessário, requisitar o auxílio de força policial.
Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.”
Assim, é admissível, contra a Fazenda Pública, a aplicação de multa diária como meio coercitivo de impor o implemento de medida antecipatória ou de sentença definitiva de obrigação de fazer.
Observe-se, contudo, que a imposição de multa cominatória com o escopo de assegurar o adimplemento da obrigação de fazer, a ser cumprida pela Administração Pública, deve obedecer ao critério da razoabilidade, sendo certo que, embora a astreinte deva ser expressiva a ponto de coagir o devedor a cumprir o preceito, não pode configurar-se num ônus excessivo, sob pena de desrespeito à equidade que deve balizar as decisões judiciais (STJ, Terceira Turma, REsp 1641133/MG, Rel. Ministra Nancy Andrighi, julgado em 20.06.2017, DJe 01.08.2017).
In casu, verifica-se que a medida coercitiva imposta pelo Magistrado a quo no valor de R$ 100,00 (cem reais) por dia de atraso, limitada ao montante de R$ 5.000.00 (cinco mil reais), revela-se consonante com os critérios da razoabilidade e proporcionalidade.
Posto isso, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa e ao recurso de apelação do INSS.
Documento eletrônico assinado por VERA LUCIA LIMA DA SILVA, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001623174v7 e do código CRC 5a9c951b.
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Signatário (a): VERA LUCIA LIMA DA SILVA
Data e Hora: 19/10/2023, às 14:34:16