Apelação Cível Nº 0000449-11.2004.4.02.5113/RJ
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por C. F. D. S. e D. D. M. D. S. (Evento 516, JFRJ) contra a sentença proferida pelo M.M. Juízo da 1ª Vara Federal de Três Rios/RJ (Evento 508, JFRJ), que julgou "procedente o pedido, na forma do artigo 487, I, CPC, para condenar a parte ré a desocupar a área situada na rodovia BR-393 (BR-040, km 44,6, Rua Vila Adelaide, s/ n., Vila Adelaide, frente para Manoel Batista, Areal/RJ, tal como verificado pela perícia e constante do carnê de IPTU de fls. 2 do Evento 410), bem como para autorizar a autora a demolir a construção irregular às suas próprias expensas".
Em suas razões recursais, aduz a parte Apelante que "não se desincumbiu a CONCER do ônus de comprovar a ilicitude da construção realizada pelos réus. Deste modo, considerando que a demanda ajuizada pela autora pretende a demolição da residência que serve de moradia para os réus há cerca de 43 (quarenta e três) anos, o mínimo que se pode exigir da autora é a comprovação de que o imóvel pertence à União ou ao extinto DNER, sendo certo que constitui questão prejudicial de cuja análise depende o pedido demolitório. Sendo assim, para a demolição do aludido imóvel, faz-se imprescindível a certidão do RGI com a averbação da desapropriação, pois que se trata de documento indispensável ao ajuizamento da demanda demolitória (artigo 320, do CPC) cuja ausência deveria ter conduzido ao indeferimento da petição inicial, conforme artigo 321, parágrafo único c/c artigo 330, Inciso IV, do CPC".
Sustenta que "muito embora uma das causas de pedir da demanda demolitória foi precisamente a alegação da existência de risco aos usuários da rodovia, restou verificado por perícia realizada no local a inveracidade da afirmação. Conforme laudo pericial contido nos eventos 407,408 e 409, o perito judicial SERGIO KALLAS CHIMELLI, em resposta aos quesitos, afirmou que a construção habitada pelos réus não oferece quaisquer riscos para os usuários da Rodovia BR-040. Ademais, não há notícia nos autos de que a autora CONCER pretenda dar destinação ao terreno onde está construída a residência, seja para ampliação das pistas de rolagem, seja para a construção de quaisquer outros tipos de instalações. Assim, considerando i) que a ocupação da área não oferece risco aos usuários da rodovia, isto é, não é necessária para a garantia da segurança viária; bem como ii) a ausência de destinação pública específica para o imóvel, fica claro a desarrazoabilidade da determinação da demolição da residência dos réus idosos e doentes".
Destaca que "enquanto sustenta a concessionária que a faixa de domínio de rodovia federal é bem da União, sendo a ocupação da parte ré irregular, pretende os réus C. F. D. S. e D. D. M. D. S. o reconhecimento de seu direito à moradia, sobretudo pelo fato de habitar o imóvel objeto dos autos, há, aproximadamente, 43 (quarente e três) anos tendo em vista que tal informação não foi contestada em momento algum. Com efeito, a doutrina civilista moderna, louvando-se no princípio da sociabilidade, tem reconhecido que tanto à posse quanto à propriedade deverá ser dada uma função social para merecerem proteção legal e/ou judicial. Dessa forma, a função social é o âmago dos direitos à propriedade e à posse, e não apenas um de seus elementos constitutivos".
Acrescenta que "os réus preenchem os requisitos estabelecidos pela Medida Provisória n.º 2.220/2001, fazendo jus, portanto, à concessão de uso especial para fins de moradia, uma vez que ocupam o imóvel há, aproximadamente, 43 anos (quarenta e três) anos, informação esta que não foi contestada em momento algum".
Ao final, requer "a reforma da r. sentença do evento 508, i) pela ausência de comprovação da desapropriação; ii) pela inexistência de risco aos usuários da rodovia; iii) pela preponderância do direito fundamental à moradia e iv) pela ausência de prévia realocação da ré DAVINA e do seu marido CLAUDIO, tendo em vista a idade avançada e a doença degenerativa que a mantém presa em sua cama utilizando fraldas, assegurada pela MP n.º 2.220/2001. Outrossim, tendo em vista a idade avançada dos réus e a terrível doença da ré, requerem a permanência no imóvel até o óbito da ré DAVINA".
O advogado dativo dos Apelantes renunciou ao encargo, comunicando o seu desligamento perante a Assistência Judicial Gratuita (AJG) (Evento 523, JFRJ).
Foram apresentadas contrarrazões pela CONCER (Evento 524, JFRJ).
O Juízo a quo, "Considerando que o advogado dativo mantém seu cadastro e atuação nesse Juízo por meio do sistema AJG", determinou a manutenção de sua nomeação nos autos (Evento 530, JFRJ), tendo o advogado manifestado ciência, com renúncia ao prazo (Evento 533, JFRJ).
A seguir, vieram os autos remetidos a esta Corte, tendo sido dada vista ao Ministério Público Federal, que deixou de opinar por não vislumbrar interesse público a justificar sua intervenção no feito (Evento 41, TRF2).
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Consoante relatado, trata-se de apelação interposta por C. F. D. S. e D. D. M. D. S. contra sentença que julgou "procedente o pedido, na forma do artigo 487, I, CPC, para condenar a parte ré a desocupar a área situada na rodovia BR-393 (BR-040, km 44,6, Rua Vila Adelaide, s/ n., Vila Adelaide, frente para Manoel Batista, Areal/RJ, tal como verificado pela perícia e constante do carnê de IPTU de fls. 2 do Evento 410), bem como para autorizar a autora a demolir a construção irregular às suas próprias expensas".
Trata-se, na origem, de Ação Demolitória com pedido de remoção de mobiliário e pessoal, ajuizada pela CONCER - Companhia de Concessão Rodoviária de Juiz de Fora-Rio, em 30.07.2004, postulando a demolição de construção realizada pelos Réus, que estariam invadindo e ocupando uma área da faixa de domínio da citada rodovia, localizada nas proximidades do Km 44,6 no sentido Juiz de Fora-Rio de Janeiro.
Sustenta a parte Autora que, nas fiscalizações periódicas, "notificou a Ré a desocupar a referida área, por documentação (doc. 07), em 08/01/2002 o que, até o momento, não foi atendida. (...) Conforme pode se verificar do croqui em anexo (doc. 09), bem como das fotografias que ora se juntam (docs. 10/1), a Requerida está utilizando área que não lhe pertence, inclusive tendo construído moradia sem qualquer autorização desta Requerente, muito menos do órgão concedente, e sem qualquer autorização do Poder Público com o devido "habite-se", caracterizando assim a total falta de segurança não só a Requerida, mas também a segurança dos usuários da BR-040" (Evento 401, fls. 8/10).
A ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres ingressou no feito na qualidade de assistente litisconsorcial da parte autora (Evento 402, fls. 33/41).
Regularmente citada, a Ré Davina Medeiros da Silva, devidamente representada por advogado dativo, apresentou contestação (Evento 403, fls. 15/19).
Em novembro de 2009, foi prolatada a primeira sentença nos autos, emanada do MM. Juízo da 1ª Vara Federal de Petrópolis/RJ, julgando improcedente o pedido, nos termos do art. 269, I, do CPC/73 (Evento 406, fls. 13/17).
Interposto recurso de apelação da referida sentença, o decisum restou anulado, com a determinação de "retorno dos autos à vara de origem, para prosseguimento, permitindo-se às partes a produção das provas necessárias" (Evento 407, fls. 1/7).
Acostado aos autos laudo pericial, elaborado por Engenheiro Civil (Evento 407, fls. 109 e ss.).
Em 19.08.2016, com fulcro no art. 47, do CPC/15, o Juízo da 1ª Vara Federal de Petrópolis/RJ declarou a sua incompetência absoluta para processar e julgar o feito, determinando a remessa dos autos à Subseção Judiciária de Três Rios/RJ (Evento 411, fls. 15/16).
Após constatação de que o IPTU do imóvel está em nome do Sr. C. F. D. S., esposo da Ré, foi determinada a sua citação, tendo o requerido, representado por advogado dativo, contestado o feito (Evento 483).
Em seguida, foi prolatada a sentença ora recorrida, julgando "procedente o pedido, na forma do artigo 487, I, CPC, para condenar a parte ré a desocupar a área situada na rodovia BR-393 (BR-040, km 44,6, Rua Vila Adelaide, s/ n., Vila Adelaide, frente para Manoel Batista, Areal/RJ, tal como verificado pela perícia e constante do carnê de IPTU de fls. 2 do Evento 410), bem como para autorizar a autora a demolir a construção irregular às suas próprias expensas" (Evento 508).
Acerca do tema versado na lide, nenhuma controvérsia existe a respeito da natureza pública das estradas e das respectivas faixas de domínio, conforme determina o inciso I, do Artigo 99, do CC (“São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças”).
Por faixa de domínio entende-se a extensão física sobre a qual se assenta a rodovia, sendo constituída pela pista de rolamento, seus canteiros e acostamentos, estendendo-se até o alinhamento das cercas que separam a estrada dos imóveis marginais ou da faixa de recuo, com extensão variável, de acordo com o projeto específico relativo a cada rodovia.
Além desta área reservada, sujeita ao controle exclusivo e imediato do Poder Público, existe ainda uma área de 15 (quinze) metros, na lateral das estradas, denominada “área não edificante” (ou non aedificandi) sobre a qual, embora de propriedade particular, estabeleceu-se limitação administrativa impedindo construções, com fundamento especial em questões de segurança (art. 4º, III, Lei nº 6.766/1979, na redação da Lei nº 10.932/2004).
Nos termos do Decreto-Lei nº 512/1969, que regula a política nacional de viação rodoviária, autoriza-se “a administração permanente das rodovias mediante guarda, sinalização, policiamento, imposição de pedágio, de taxas de utilização, de contribuição de melhoria, estabelecimento de servidões, de limitações ao uso, ao acesso e ao direito das propriedades vizinhas, e demais atos inerentes ao poder de polícia administrativa, de trânsito e tráfego” (art. 1º, alínea ‘d’), sendo que, com o advento da Lei nº 10.233/2001, tal atribuição passou à competência da ANTT (art. 20, II, e art. 25, V), cabendo à CONCER, por força do contrato de concessão celebrado com a ANTT, preservar a faixa de domínio e a área não edificante da dita rodovia.
Desse modo, a faixa de domínio e a área não edificante possuem natureza de limitações administrativas, impondo ao particular dever de não fazer, consistente em abster-se de edificar nestas áreas, na forma da Lei nº 6.766/1979, anteriormente citada.
No presente caso concreto, o laudo pericial acostado aos autos atesta que a construção oferece risco aos ocupantes e/ou usuários da rodovia, "por estar em alto de morro em área sujeita a desmoronamentos e precipitações, mas não causa risco aos usuários da rodovia", destacando que "há risco de desastres naturais, pois o local em aclive e, sujeito a ação das precipitações e movimentações de terras", concluindo que "As construções existentes, uma residência e um galpão, são mostradas na planta de fl. 189 do processo e do anexo 1 do laudo pericial, encontram-se situadas cem por cento (100%) dentro da faixa de domínio da Rodovia Br-040" (Evento 407, fls. 119 e ss.)
Desta forma, a ocupação irregular tanto da faixa de domínio quanto da área non aedificandi da rodovia BR-040 justifica a remoção de todo o mobiliário e pessoal, bem como a demolição do imóvel que serve de moradia aos Réus, ora Apelantes. E, nessa perspectiva, em que pese as alegações recursais, entende esta Relatoria que tais considerações não elidem a vedação legal à construção de imóveis na faixa de domínio ou na área non aedificandi.
Com efeito, a tutela do direito à moradia há de ser solucionada, definitivamente, através de políticas públicas a cargo do Poder Executivo e, na sua omissão, pela atuação do Poder Judiciário, em ações de tutela coletiva - não se deve, portanto, adotar-se entendimento no sentido de que a eficácia do direito fundamental à moradia deve prevalecer sobre o potencial perigo à segurança da estrada, mormente considerando que, como já relatado acima, o próprio perito atesta que a construção oferece risco aos ocupantes e/ou usuários da rodovia, "por estar em alto de morro em área sujeita a desmoronamentos e precipitações, mas não causa risco aos usuários da rodovia", destacando que "há risco de desastres naturais, pois o local em aclive e, sujeito a ação das precipitações e movimentações de terras".
Sendo este o caso, entende este Relator que o direito à moradia não deve prevalecer sobre a vedação legal in casu.
Deste entendimento não destoa a jurisprudência, conforme se verifica, por todos, os seguintes julgados, verbis:
DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA FEDERAL. INTERESSE PÚBLICO. DEMOLIÇÃO. INCLUSÃO EM PROGRAMA SOCIAL OU INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. A sentença condenou a ré a demolir imóvel residencial construído às margens da Rodovia BR-116, trecho sob controle da Concessionária Rio-Teresópolis S/A - CRT. 2. Incumbe à ANTT e à concessionária de serviço público preservar a faixa de domínio e a área non aedificandi que a margeia, e comprovado por laudo pericial a construção de 38,216 m2 dentro da faixa de domínio, bem público de uso comum, estendendo-se a parte remanescente por área adjacente não edificante, impõe-se a demolição total do imóvel. Aplicação do art. 99, I, do Código Civil e art. 4º, III, da Lei nº 6.766/79. 3. Nas demandas envolvendo ocupações ilegais às margens de rodovias, a tutela do direito à moradia há de ser solucionada, definitivamente, por políticas públicas, a cargo do Poder Executivo e, na omissão deste, o Poder Judiciário só pode atuar em ações de tutela coletiva, não se conhecendo do pedido de inclusão da apelante em programa social de habitação e à indenização pela perda do imóvel porque refoge ao objeto da ação demolitória. Precedentes. 4. Apelação desprovida. (TRF-2ª Reg., 6ª T.E., AC 200751150000873, Relatora: Des. Fed. NIZETE LOBATO CARMO, E-DJF2R14.10.2014)
DIREITO ADMINISTRATIVO. RODOVIA FEDERAL. FAIXA DE DOMÍNIO E ÁREA “NONAEDIFICANDI”. CONSTRUÇÃO ILEGAL E IRREGULAR. BR-101. FINS SOCIAIS DA LEI.ART. 5°, LICC. DEMOLIÇÃO. IMPROVIMENTO. 1. O tema em discussão no recurso interposto diz respeito à obrigação da Apelante de demolir as construções e benfeitorias realizadas na faixa de domínio e área non aedificandi referente à rodovia BR-101, tais como centro de convenção, quadra de tênis coberta, portaria, vestiário de serviço, apartamentos, guarita. 2. Em vistoria realizada pelo então DNER, devido à manifestação formal da Apelante no sentido de propor redução da faixa de domínio da rodovia, constatou-se que houve sua invasão com construções e benfeitorias realizadas pela Apelante que, por isso, não aguardou a análise da solicitação por meio do procedimento administrativo que havia sido instaurado. 3. Em se tratando de bem público de uso comum, a rodovia federal se subordinava à atuação do DNER na execução da política nacional de viação rodoviária, incluindo sua administração permanente (Decreto-Lei n° 512, de 21.03.1969). Na realidade, o imóvel consistente na rodovia é bem público integrante do patrimônio da União Federal, daí sua natureza de rodovia federal e, desse modo, era administrado pelo DNER. 4. Descabe cogitar da ilegitimidade ativa do então Autor da demanda, o DNER. Na letra do atual art. 98, do Código Civil de 2002, “são públicos os bens do domínio nacional pertencente às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”. Na realidade, tal regra não destoa do revogado art. 65, do Código Civil de 1916, eis que a correta interpretação do dispositivo anterior abarcava as autarquias e fundações públicas para o fim de classificação de seus bens como bens públicos. 5. A tese da Apelante, acaso acolhida, significaria completo desvirtuamento do ordenamento jurídico brasileiro em matéria de rodovias públicas e as limitações de direito administrativo ao direito de propriedade. Além disso, poderia estimular práticas espúrias e ilícitas de modo a, posteriormente, buscar sua legitimação via demanda judicial, o que se revela impossível no Direito brasileiro. 6. Os “fins sociais” previstos no art. 5°, da LICC, têm dimensão completamente diferente daquela que pretende fazer prevalecer a Apelante. A circunstância de a atividade econômica e o empreendimento desenvolvidos pela Apelante haver criado vários empregos, gerar significativa receita tributária ao Município onde se localiza o imóvel, atrair outras iniciativas de atividades econômicas para o Brasil, inclusive no segmento da indústria hoteleira e turística, com efeito, não compreende os “fins sociais” que devem ser considerados na aplicação da lei. 7. Não é possível que a apelante se aproveite da sua própria torpeza, dando causa à situação inusitada e ilegítima que, posteriormente, se converteria em algo lícito e legítimo tão somente pela consolidação do fator temporal. 8. Recurso conhecido e improvido. (TRF-2ª Reg., 6ª T.E., AC 200202010367000, Relator: Des. Fed. GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, E-DJF2R 08.06.2010, p. 382)
(grifamos)
Do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à apelação, majorando os honorários advocatícios em 1% (um por cento) sobre o valor fixado na sentença, a teor do art. 85, §11º, do CPC/15, sob a condição do art. 98, §3º, do CPC/15, eis que a parte litiga sob o pálio da gratuidade de justiça.
Documento eletrônico assinado por MARCELO PEREIRA DA SILVA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001623025v21 e do código CRC 2f42154e.
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Signatário (a): MARCELO PEREIRA DA SILVA
Data e Hora: 15/11/2023, às 11:7:14