Apelação/Remessa Necessária Nº 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelação e de remessa necessária da sentença proferida pelo juízo da 4ª Vara Federal de Niterói/RJ (processo 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ, evento 20, SENT1) que, nos autos do mandado de segurança impetrado por M. D. S. M., contra ato do GERENTE EXECUTIVO - INSS - NITERÓI/RJ, concedeu a segurança para determinar que a autoridade impetrada cumpra o Acórdão 1ªCA 2ª JR/0722/2023, proferido pela 1ª Composição Adjunta da 2ª Junta de Recursos do CRPS, no prazo de 20 (vinte) dias, sob pena de incorrer em multa diária de R$100,00 (cem reais), limitada a R$10.000,00 (dez mil reais), ratificando a liminar anteriormente deferida.

Irresignado, o INSS interpôs recurso de apelação (​​processo 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ, evento 27, APELAÇÃO1)  em que se insurgiu, basicamente, contra a fixação de multa para o caso de eventual descumprimento da ordem judicial lançada na sentença recorrida, alegando que "não se mostra possível a fixação antecipada de multa coercitiva contra a Fazenda Pública à presunção de que será descumprido o comando relativo à implantação do benefício", senão que depende de comprovada má-fé, ao passo em que a Autarquia Previdenciária deve atender às determinações judiciais, fazendo-o dentro de suas limitações materiais e orçamentárias, a serem consideradas pelo juiz ao estabelecer prazos para atendimento, não podendo ser desprezados "o notório o volume de serviço, a falta de funcionários e as precárias condições de trabalho encontradas no INSS", sob pena de enriquecimento sem causa. Acrescentou que "mesmo no caso de determinação de implantação de benefício com a advertência ("sob pena de") da possível imposição de multa diária, esta deve ser fixada em montante razoável", assim como o prazo para seu cumprimento, além de considerar sua limitação a um patamar máximo ou a advertência de que o benefício deve ser implantado “sob pena de multa por ato de demora na implantação” e não “sob pena multa diária”.

Em suas razões recursais, trouxe, ainda, as seguintes alegações, assim resumidas: (i) a necessidade de haver indeferimento administrativo prévio para se buscar a tutela jurisdicional, além de não ser possível a imposição judicial de prazo intransponível e peremptório para avaliação de requerimento pela autarquia, sob pena de violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível, ressaltando que a Autarquia Previdenciária tem adotado medidas para solucionar eventuais atrasos nas análises de benefícios; (ii) a imposição dos prazos exíguos para apreciação do requerimento da parte autora importa violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, por acarretar verdadeira burla da ordem cronológica de análise dos pleitos de benefícios; e (iii) a inaplicabilidade dos art. 41-A, § 5º, da Lei 8.213/91, e art. 49 da Lei 9.784/99, cujo prazo estabelecido para análise administrativa somente se inicia após a conclusão da instrução, não sendo incomum a necessidade de complementação da instrução pelo segurado com a requisição de novos documentos.

Subsidiariamente, requereu a fixação de prazo para o cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

​Contrarrazões nos autos (processo 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ, evento 37, CONTRAZAP1).

O Ministério Público Federal opinou pelo improvimento do recurso de apelação e da remessa necessária (evento 4, PARECER1).

​É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001608957v8 e do código CRC 0e96dfef.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANDREA CUNHA ESMERALDO
Data e Hora: 9/11/2023, às 4:17:18

Apelação/Remessa Necessária Nº 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ

VOTO

Conforme relatado, trata-se de apelação e de remessa necessária da sentença proferida pelo juízo da 4ª Vara Federal de Niterói/RJ (processo 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ, evento 20, SENT1) que, nos autos do mandado de segurança impetrado por M. D. S. M., contra ato do GERENTE EXECUTIVO - INSS - NITERÓI/RJ, concedeu a segurança para determinar que a autoridade impetrada cumpra o Acórdão 1ªCA 2ª JR/0722/2023, proferido pela 1ª Composição Adjunta da 2ª Junta de Recursos do CRPS, no prazo de 20 (vinte) dias, sob pena de incorrer em multa diária de R$100,00 (cem reais), limitada a R$10.000,00 (dez mil reais), ratificando a liminar anteriormente deferida.

​Conheço da remessa necessária e da apelação, uma vez presentes os pressupostos e requisitos de admissibilidade.

Registre-se que, conquanto não tenha sido ainda apreciado o pedido de tutela recursal de urgência, não se vislumbra a presença dos requisitos, a tanto, necessários, à luz do disposto no art. 1.012 do CPC, notadamente por falta de probabilidade de provimento do recurso, como se extrai das razões a seguir expostas.

​​Como se sabe, o manuseio do mandado de segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.

No caso, o impetrante insurge-se contra a demora excessiva na apreciação de seu pedido administrativo de concessão de benefício, portanto, ressalte-se, não se trata de hipótese de ausência de requerimento administrativo prévio.

De seu turno, a Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário, sob pena de ofensa ao princípio da eficiência (CF, art. 37) e ao direito à razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII).

A princípio, não havendo justificativa concreta em contrário, prevalece o direito subjetivo do impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado em tempo razoável, conforme farta jurisprudência, a exemplo dos seguintes julgados:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. (...) O direito de petição aos Poderes Públicos, assegurado no art. 5º, XXXIV, 'a', da Constituição Federal, traduz-se em preceito fundamental a que se deve conferir a máxima eficácia, impondo-se à Administração, como contrapartida lógica e necessária ao pleno exercício desse direito pelo Administrado, o dever de apresentar tempestiva resposta. (...) A demora excessiva e injustificada da Administração para cumprir obrigação que a própria Constituição lhe impõe é omissão violadora do princípio da eficiência, na medida em que denuncia a incapacidade do Poder Público em desempenhar, num prazo razoável, as atribuições que lhe foram conferidas pelo ordenamento (nesse sentido, o comando do art. 5º, LXXVIII, da CF). Fere, também, a moralidade administrativa, por colocar em xeque a legítima confiança que o cidadão comum deposita, e deve depositar, na Administração. Por isso que semelhante conduta se revela ilegal e abusiva, podendo ser coibida pela via mandamental, consoante previsto no art. 1.º, caput, da Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009" (MS 19.132/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, DJe 27.3.2017).

PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO DE aposentadoria. OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. Demora desarrazoada na tramitação do processo administrativo.1. Mandado de segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição. 2. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88).3. Negado provimento à remessa necessária, nos termos do voto.(0031988-75.2018.4.02.5154 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Desembargadora Simone Schreiber, data de disponibilização 13-03-2019)

PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE. DEMORA NA APRECIAÇÃO. 1. Trata-se de apelação interposta pelo impetrante contra sentença que denegou a segurança, que objetivava fosse determinado ao INSS que analisasse imediatamente o seu requerimento administrativo de revisão do benefício de pensão por morte, protocolado em 10.12.2018.  2. O art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal assegura o direito de petição aos órgãos públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de direito, garantindo a todos, no inciso LXXVIII, a razoável duração do processo, no âmbito administrativo e judicial.  3. De acordo com o art. 49 da Lei nº 9.784/99, após concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. Ressalte-se que mencionada lei não revogou nem obstou a legislação própria a processos administrativos específicos, consoante teor do seu art. 69 ("os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei"). 4. A respeito do processo administrativo junto ao INSS, relativamente aos pleitos de concessão de benefícios previdenciários, a Lei nº. 8.213/91 determina, em seu art. 41-A, parágrafo 5º, incluído pela Lei nº. 11.665/2008, que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão". Portanto, considerada essa última norma, apresentada a documentação necessária ao exame dos requisitos ao deferimento do benefício previdenciário/assistencial, o INSS tem, via de regra, a partir desse marco, 45 dias para iniciar o pagamento, em caso de concessão.  5. O STF, ao julgar o RE nº 631.240/MG, sob o regime de repercussão geral, no qual se discutiu a exigência de prévio requerimento administrativo para a concessão de benefício previdenciário, considerando o que estabelece o art. 41-A, parágrafo 5º, da Lei nº. 8.213/91, previu regra de transição para as ações sobrestadas, nos seguintes termos: "[...] o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão [...]." 6. Analisando os autos, constata-se que a parte impetrante protocolizou o requerimento administrativo em 10.12.2018, tendo sido o writ impetrado em 12.09.2019, quando ainda não havia sido apreciado o pedido, nem sequer movimentado o processo. 7. Assim, o atraso do INSS, devidamente comprovado (ultrapassados mais de 90 dias desde a formulação do requerimento administrativo), ofendeu os princípios da razoável duração do processo e da eficiência administrativa, violando direito líquido e certo da parte impetrante. 8. Apelação provida, para conceder a segurança, determinando a apreciação, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, do requerimento de revisão do benefício de pensão por morte. (TRF-5 - AC: 08173886620194058300, Relator: Desembargador Federal Roberto Machado, Data de Julgamento: 11/02/2020, 1º Turma)

PREVIDENCIÁRIO. REMESSA EX-OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PARALISAÇÃO APÓS DILIGÊNCIA À APS DE ORIGEM. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE E DA CELERIDADE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. REMESSA OFICIAL DESPROVIDA. 1. A hipótese dos autos é de remessa necessária para reexame de sentença em que a autora obteve a segurança requerida em mandado de segurança, que versa sobre pedido de concessão da ordem para que o impetrado promova o regular prosseguimento do processo administrativo de titularidade do impetrante com requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição, paralisado em grau recursal na esfera administrativa. 2. A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual foi concedida a segurança deve ser mantida, eis que a informação de fl. 47 comprova que após encaminhamento dos autos à APS de Volta Redonda para diligência, em 06/11/2016, o processo permaneceu paralisado na agência previdenciária, sem qualquer movimentação, e só houve encaminhamento de volta à Junta Recursal após a autarquia tomar ciência da distribuição do writ, e o artigo 59, §1º, da Lei nº 9.784/99 prevê o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão em recurso administrativo, resultando o seu descumprimento em ofensa aos princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), da razoabilidade (art. 2º da 1 Lei nº 9.784/1999), bem como à celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 3. Remessa oficial desprovida. (0109787-87.2017.4.02.5104– 1ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Juiz Federal Convocado Gustavo Arruda Macedo, data de disponibilização 04-10-2019).

Ainda que a Lei nº 9.784/99, que regula os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, não fixe prazo para sua duração, refere a alguns prazos para a realização de atos específicos, bem como para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, a ser proferida no prazo de trinta dias após o encerramento da instrução do processo administrativo (art. 49).

Especificamente no caso de processo administrativo previdenciário, há previsão legal similar, contida no § 5º, do art. 41-A da Lei 8.213/91: "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão". Igualmente, o art. 37 da Lei nº 8.742/93 estabelece que: "o benefício de prestação continuada será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, inclusive apresentação da documentação necessária, devendo o seu pagamento ser efetuado em até quarenta e cinco dias após cumpridas as exigências de que trata este artigo".  

Embora a legislação de regência não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, é imperativo concluir-se que não pode a Administração postergar, indefinidamente, a conclusão do processo administrativo.

Nesse sentido, o eg. Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do REsp 1.138.206/RS, representativo de controvérsia, consolidou o entendimento no sentido de que a conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade:

TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL FEDERAL. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE RESTITUIÇÃO. PRAZO PARA DECISÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99. IMPOSSIBILIDADE. NORMA GERAL. LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. DECRETO 70.235/72. ART. 24 DA LEI 11.457/07. NORMA DE NATUREZA PROCESSUAL. APLICAÇÃO IMEDIATA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. 1. A duração razoável dos processos foi erigida como cláusula pétrea e direito fundamental pela Emenda Constitucional 45, de 2004, que acresceu ao art. 5º, o inciso LXXVIII, in verbis: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação." 2. A conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) (...) (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010)

Outrossim, o eg. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240/MG, em 03/09/2014, ao decidir sobre a exigência de prévio requerimento administrativo, suspendeu as ações em curso para que o segurado ingressasse com pedido administrativo no prazo de 30 dias, sob pena de extinção, porém, reconheceu a existência de interesse processual no caso de excessiva demora da autarquia, fixando o prazo de 90 dias para o INSS colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão.

Recentemente, a Suprema Corte, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152/SC, em que se discutia o Tema 1066 da Repercussão Geral (acerca da possibilidade de o Poder Judiciário estabelecer prazo para o INSS realizar perícia médica para concessão de benefícios previdenciários, e determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo estabelecido; à luz dos artigos 2º, 5º, inciso II, 37, caput, e 201, caput, da Constituição Federal, bem como dos princípios da eficiência, razoabilidade e dignidade da pessoa humana), homologou o acordo avençado entre o Ministério Público e o INSS, o qual prevê prazos para análise dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS, com a seguinte ementa:

CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR INCAPACIDADE. PRAZO DE REALIZAÇÃO DAS PERÍCIAS PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REALIZAÇÃO EM ATÉ 45 DIAS, SOB PENA DA IMPLEMENTAÇÃO AUTOMÁTICA DA PRESTAÇÃO REQUERIDA PELO SEGURADO. LIMITES DA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ACORDO CELEBRADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, PELA DEFENSORIA PÚBLICA GERAL DA UNIÃO, PELO PROCURADOR-GERAL FEDERAL E PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS. VIABILIDADE. REQUISITOS FORMAIS PRESENTES. HOMOLOGAÇÃO. PROCESSO EXTINTO. EXCLUSÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Homologação de Termo de Acordo que prevê a regularização do atendimento aos segurados do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. 2. Viabilidade do acordo firmado pelo INSS e por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval da Procuradoria-Geral da República. 3. Presença das formalidades extrínsecas e das cautelas necessárias para a chancela do acordo 4. Petição 99.535/2020 prejudicada. Acordo homologado. Processo extinto. Exclusão da sistemática da repercussão geral. (RE 1.171.152-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 17-2-2021)

Em face da necessidade de estabelecer fluxos operacionais para viabilizar o cumprimento dos prazos acordados, que não ultrapassam 90 dias, conforme a espécie e o grau de complexidade do benefício, restou estabelecido o prazo de 6 (seis) meses após a homologação do acordo judicial, ocorrida no julgamento virtual finalizado em 05/02/2021, tendo, portanto, já transcorrido em 05/08/2021.

Nesse diapasão, cumpre rechaçar suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça.

Tampouco pode prevalecer alegação de que, ao Poder Judiciário, seria vedado impor à Autarquia Previdenciária a observância de prazos para a conclusão dos processos administrativos de concessão e revisão de benefício por suposta ausência de previsão legal.

De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo do impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados. Sequer haveria de se cogitar de eventual “elitismo” em razão da busca pela via judicial, uma vez que o Poder Judiciário pode ser alcançado por quaisquer segurados, independentemente da contratação de advogados particulares, através da Defensoria Pública.

Por outro lado, não se pode olvidar de que a realidade da Administração Previdenciária é delicada, com escassez de recursos humanos e materiais, que afeta, em geral, todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016. Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir de benefício previdenciário.

Com efeito, o segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise. Nesse sentido, o princípio do reserva do possível não pode ser invocado para isentá-la de desempenhar suas atividades de maneira adequada, pois, do contrário, imperaria o descumprimento de seu dever legal, ainda mais se, na outra ponta, o requerimento versa sobre benefício previdenciário, verba de caráter alimentar.

Mesmo que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o benefício pleiteado.

De todo modo, tendo em vista as reais dificuldades do gestor previdenciário, provocadas pela já mencionada escassez de recursos, ainda que se pudesse considerar razoável o prazo de 90 dias - ou mesmo de 180 dias proposto pela Autarquia Previdenciária -, para a análise do requerimento administrativo, fato é que, no caso concreto, tal lapso temporal já restou, há muito, ultrapassado.

Ao que se depreende dos autos, o impetrante interpôs recurso ordinário contra o indeferimento de seu pedido de aposentadoria por idade em 17/12/2020 (processo 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ, evento 1, DOC19). 

Em 20/01/2023, o recurso foi provido pela 1ª Composição Adjunta da 2ª Junta de Recursos (Acórdão 1ªCA 2ª JR/0722/2023 - processo 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ, evento 1, DOC22). No entanto, até a impetração do presente mandamus, o comando expresso no referido acórdão administrativo ainda não havia sido cumprido.

Assim, a injustificada espera do segurado pela apreciação do pleito, evidenciada no caso concreto, fere o princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), que norteia a conduta da Administração Pública, bem como o direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88), além de gerar insegurança jurídica ao administrado.

Com relação à impugnação recursal contra a fixação de multa, não há qualquer óbice no ordenamento jurídico para tanto. Ao revés, o magistrado dispõe da faculdade de fixar multa a fim de compelir o réu ao cumprimento da decisão judicial, tanto que, se assim o fizer, deixa de ser devida a multa.

A propósito, a imposição de multa à Fazenda Pública em condenações de obrigação de fazer tem sido admitida, pacificamente, pela jurisprudência, inclusive, do eg. Superior Tribunal de Justiça, sob o rito dos recursos representativos da controvérsia (REsp 1.474.665/RS, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 22/06/2017), como se vê:

PROCESSUAL CIVIL. NEGATIVA DE TUTELA JURISDICIONAL. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER E MULTA COMINATÓRIA. IMPOSIÇÃO DE OFÍCIO PELO JUIZ. PODER GERAL DE EFETIVAÇÃO DA DECISÃO JUDICIAL. JULGAMENTO EXTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO EM DESFAVOR DO AGENTE PÚBLICO. POSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. QUANTUM DA SANÇÃO E INSUFICIÊNCIA DO PRAZO ASSINALADO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. REVISÃO. SÚMULA 7 DO STJ. APLICAÇÃO. “(…) 3. O Superior Tribunal de Justiça, sob o rito dos recursos representativos da controvérsia, firmou a compreensão de que o § 5º do art. 461 do CPC/1973 permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões (REsp 1.474.665/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, Primeira Seção, DJe 22/06/2017). 4. É possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória (astreintes), ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer, "independentemente de requerimento do autor", pois, nos termos do art. 11 da Lei n. 7.437/1985, "a hipótese de imposição de astreintes é ope legis e, em consequência, obrigatória, caso paire a mínima dúvida sobre o acatamento voluntário futuro da decisão judicial" (REsp 1.723.590/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 08/05/2018, DJe 26/11/2018). (…)” (AgInt no AgInt no REsp 1430917/RN, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/12/2019, DJe 12/12/2019)

AGRAVO EM AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSUAL CIVIL. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. OBRIGAÇÃO DE FAZER. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. ASTREINTES. POSSIBILIDADE. Não se conhece do recurso especial quanto a questões carentes de prequestionamento. Em conformidade com o entendimento assentado em ambas as Turmas da Terceira Seção desta col. Corte de Justiça, o juiz, de ofício ou a requerimento da parte, pode fixar as denominadas astreintes contra a Fazenda Pública, com o objetivo de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. Agravo regimental a que se nega provimento. (AGA n 476719/RS, 6ª Turma, rel. Min. Paulo Medina, DJ 9/6/2003) - g.n.

 PROCESSO CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MULTA DIÁRIA. ASTREINTES. DECISÃO JUDICIAL. DESCUMPRIMENTO PELO INSS. ATRASO DE MAIS DE 90 DIAS. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. VALOR RAZOÁVEL. I. A questão controvertida cinge-se em saber se merece reparo a decisão agravada proferida pelo juízo a quo, que indeferiu a impugnação ao cumprimento de sentença, ante o argumento de que é cabível a execução da multa diária imposta ao INSS pelo não cumprimento de decisão judicial, que determinou a implantação de benefício previdenciário. II. As obrigações de fazer, como no caso em apreço, que trata de implantação de benefício previdenciário não atendido no prazo fixado pela autarquia previdenciária, comportam a aplicação de multa diária, prevista no artigo 537 do CPC/15, que não pode ser irrisória, porquanto a penalidade tem o intuito de forçar o cumprimento da determinação judicial. III. A aplicação ou manutenção das astreintes se justifica nos casos em que esteja configurada a desídia do agente público em proceder à implementação da decisão judicial. IV. Agravo de instrumento a que se nega provimento. (TRF-2 - AG: 00010512420184020000 RJ 0001051-24.2018.4.02.0000, Relator: MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, Data de Julgamento: 14/11/2018) - g.n.

Ressalte-se que, no caso concreto, sequer houve, efetivamente, a aplicação da multa, senão que apenas constou da sentença a advertência genérica de que a autoridade deverá comprovar o cumprimento da ordem judicial no prazo determinado, sob pena de multa. Sendo assim, não há falar em antecipação da fixação da multa, tampouco de falta de razoabilidade, uma vez que, a priori, não foram ainda estabelecidos os patamares para sua incidência, a serem oportunamente definidos caso se constate o descumprimento da determinação judicial.

Nesse contexto, cumpre reconhecer o direito líquido e certo do impetrante em ter o seu pedido analisado, a fim de preservar a estrita observância aos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência, bem como ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da Constituição, não estando, pois, a merecer reparos a r. sentença recorrida.

Em face do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO DO INSS.

Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001608958v6 e do código CRC 88c8a0ba.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANDREA CUNHA ESMERALDO
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Apelação/Remessa Necessária Nº 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. remessa necessária e apelação do inss. MANDADO DE SEGURANÇA. razoável duração do processo. processo administrativo previdenciário. Demora desarrazoada. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. ofensa. PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE. Não violação.

1. A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário, sob pena de ofensa ao princípio da eficiência (CF, art. 37) e ao direito à razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII), conforme reconhecido pelo eg. Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do REsp 1.138.206/RS, representativo de controvérsia. 

2. Embora a legislação de regência não fixe um prazo para a tramitação do processo administrativo previdenciário, é imperativo concluir-se que não pode a Administração postergar, indefinidamente, sua conclusão, seja para deferir ou não o requerimento administrativo.

3. Recentemente, a Suprema Corte, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152/SC, em que se discutia o Tema 1066 da Repercussão Geral (acerca da possibilidade de o Poder Judiciário estabelecer prazo para o INSS realizar perícia médica para concessão de benefícios previdenciários, e determinar a implantação do benefício previdenciário postulado), homologou o acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS, o qual prevê prazos para análise dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS, que não ultrapassam 90 (noventa) dias.

4. Afasta-se suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça. De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados. 

5. O segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise.

6. Apelação e remessa necessária da sentença que concedeu a segurança para determinar ao INSS o efetivo cumprimento da decisão proferida no acórdão administrativo que determinou a implantação do benefício de aposentadoria por idade, no prazo máximo de 20 (vinte) dias, sob pena de aplicação de multa diária, ratificando a liminar anteriormente deferida.

7. Por outro lado, não procede a impugnação recursal quanto à aplicação de multa em caso de descumprimento da ordem judicial, uma vez admitida a fixação de multa contra a Fazenda Pública, com o objetivo de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. 

8. No caso concreto, sequer houve, efetivamente, a aplicação de multa, senão que apenas constou da sentença a advertência genérica de que a não comprovação do cumprimento da determinação poderá ensejá-la, o que afasta, ainda, a alegação de falta de razoabilidade da multa.

9. Apelação e remessa necessária improvidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO DO INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 10 de novembro de 2023.

Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001608959v4 e do código CRC 23888833.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL. DE 10/11/2023

Apelação/Remessa Necessária Nº 5007354-13.2023.4.02.5102/RJ

RELATORA: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

PRESIDENTE: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

RELATORA DO ACÓRDÃO: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

Votante: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

Votante: Desembargador Federal MACARIO RAMOS JUDICE NETO

Votante: Juiz Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário