Apelação Cível Nº 0002825-84.2010.4.02.5104/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de ação civil pública por atos de improbidade administrativa proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de M. F., P. C. B. D. N., M. L. D. J. L. e R. D. C. R. D. J., com os seguintes pedidos referentes a cada um:

a) M. F. – Condenação às sanções cominadas no artigo 12, II da Lei 8.429/92, tendo em vista a prática dos atos de improbidade previstos nos artigos 10, caput e incisos II, VIII e XII, todos do mesmo diploma legal;

b) P. C. B. D. N. – Condenação às sanções cominadas no artigo 12, II e III da Lei 8.429/92, tendo em vista a prática de atos de improbidade previstos nos artigos 10 e 11, caput, do mesmo diploma legal;

c) M. L. D. J. L. – Condenação às sanções cominadas no artigo 12, II e III da Lei 8.429/92, tendo em vista a prática de atos de improbidade previstos nos artigos 10 e 11, caput, do mesmo diploma legal;

d) R. D. C. R. D. J. – Condenação às sanções cominadas no artigo 12, II e III da Lei 8.429/92, tendo em vista a prática de atos de improbidade previstos nos artigos 10 e 11, caput, do mesmo diploma legal;

Nos termos da narrativa, nos autos do inquérito civil público nº 1.30.010.000416/2010-02, foi apurado o envolvimento dos réus no esquema delituoso empreendido por empresas sediadas no Mato Grosso, conhecido vulgarmente como "Máfia dos Sanguessugas".

Segundo o que consta da inicial, o esquema criminoso se dava nas seguintes etapas: (i) o direcionamento de emendas orçamentárias a municípios ou a entidades de interesse da quadrilha; (ii) a execução orçamentária, com a elaboração de projetos e pré-projetos indispensáveis para a formalização de convênios, com base nos quais os recursos públicos eram descentralizados; (iii) a manipulação de processos licitatórios, visando a adjudicação de seu objeto em favor de alguma das empresas integrantes do esquema; e (iv) a repartição dos recursos apropriados indevidamente entre os agentes públicos, lobistas e empresários que haviam contribuído para o sucesso da empreitada.

Também é relatado que havia quatro núcleos de atuação: (i) Empresários - sustentavam tecnicamente as atividades da quadrilha, elaborando projetos técnicos, minutas e formulários, bem como fornecendo as unidades móveis de saúde, ambulâncias, odontomóveis e veículos de transporte escolar, além de equipamentos médico hospitalares; (ii) Agentes Burocráticos - infiltrados em setores estratégicos da administração, principalmente em órgãos do Ministério da Saúde, sendo responsáveis pela aprovação dos pré-projetos e projetos, pela aprovação de convênios e acompanhamento da execução, bem como pela análise de prestações de contas; (iii) Responsáveis pelo dinheiro ilícito – pessoas que manuseavam, guardavam e faziam circular o dinheiro ilicitamente apropriado, fazendo as transferências para beneficiários, com contornos aparentemente lícitos; (iv) Comando político - responsável pela elaboração das emendas orçamentárias que destinavam recursos a municípios, assim como pela indicação de servidores para atuar em áreas estratégicas da burocracia estatal.

No caso concreto, o MPF afirma que a ilicitude foi constatada no convênio 976/02 firmado entre a Associação de Pais e Amigos do Excepcional de Volta Redonda – APAE e a União, decorrente de emenda parlamentar 35760008, de autoria do então Deputado Federal P. C. B. D. N., com a finalidade de adquirir uma unidade móvel de saúde. O responsável pela execução do convênio foi o então presidente da APAE, sr. M. F..

Dentre as irregularidades constatadas no procedimento, foram enumeradas, na inicial (i) precariedade do procedimento licitatório, formado por folhas avulsas sem numeração de páginas ou apensamento; (ii) ausência de portaria de designação da Comissão Permanente de Licitação, contrariando o artigo 38, III da Lei 8.666/93; (iii) ausência de pesquisa de preços de mercado, contrariando o disposto nos artigos 15, § 1º, V e 43, IV da Lei 8.666/93, o que, no entender do MPF evidenciava que o certame licitatório apenas simulava uma competição; (iv) ausência de convites no procedimento licitatório, contrariando o artigo 3º da Lei 8.666/93 e trazendo questionamentos acerca da participação, na licitação, de empresas de Minas Gerais e Mato Grosso; (v) o valor da proposta da empresa vencedora é idêntico ao valor do convênio; (vi) todas as empresas apresentaram suas propostas com a mesma data de emissão, qual seja, 10 de setembro de 2002; (vii) as três empresas apresentaram suas propostas comerciais com a mesma redação contida no anexo IX do plano de trabalho; (viii) a empresa vencedora, Santa Maria Comércio LTDA, representada por Maria Loedir e Rita de Cássia, participou ativamente do esquema de fraude denominado “máfia dos sanguessugas”; (ix) que as outras empresas participantes do certame, Lealmaq – Leal Máquinas LTDA e Comercial Rodrigues, também conhecida como Enir Rodrigues de Jesus EPP, participaram ativamente da “máfia dos sanguessugas”, sendo que a segunda é situada na mesma rua que a empresa Santa Maria; (x) que, no procedimento, não foram indicados os signatários das propostas oferecidas; (xi) que a ata da reunião de entrega e abertura dos envelopes nada menciona a respeito de tais representantes; (xii) que a empresa vencedora do certame era inapta por inexistência de fato na Receita Federal, quando de sua efetivação, considerando-se que assim fora declarada no ano 2000; (xiii) que não há, na nota fiscal de entrega do objeto da licitação, atesto do recebedor; e (xiv) que os recursos provenientes do convênio foram transferidos diretamente da conta respectiva para a conta do fornecedor, sem a comprovação de sua destinação.

O MPF aduziu que a conduta do parlamentar Paulo César Baltazar foi detalhada no depoimento de Luis Antônio Trevisan Vedoin, que afirmou “que conheceu o parlamentar no ano de 2001, através do deputado Fernando Gonçalves, tendo realizado um acordo com o deputado, através do qual esse recebia 10% sobre o valor das emendas destinadas para a área da Saúde, para a aquisição de unidades móveis de saúde [...] que foi o próprio parlamentar que entrou em contato com os prefeitos, para acertar os detalhes do direcionamento das licitações. [...] que, para o exercício de 2004, o parlamentar apresentou emenda para a aquisição de unidades móveis e equipamentos médico-hospitalares, no valor de R$ 840.480,00, em favor dos municípios [...] e APAE de Volta Redonda. [...] Que todas as suas comissões foram pagas em espécie e entregues em mãos ao parlamentar, inclusive os R$ 50.000,00 que o interrogando, pessoalmente, entregou deputado no aeroporto do Galeão, no Rio de Janeiro.”

Segundo a narrativa, constam diversas evidências do envolvimento do então deputado no esquema delituoso, tais como o depoimento de fls. 81/82 do apenso III, volume I, vinculando-o à empresa Santa Maria, livre acesso do grupo criminoso à senha do ex deputado (fls. 27, apenso IV, volume I), indicações de “dep. Paulinho Baltazar e dep Paulo Baltazar” na planilha denominada contas a pagar (fls. 113/114, 146 e 174 do apenso IV, volume I e fls. 81/82, apenso III, volume I) e transcrição de diálogos contidos em investigação da Câmara dos Deputados (fls. 679/737, apenso IV, volume III).

Alega que a unidade móvel de saúde não chegou a ser utilizada pela APAE, se encontrando parada no pátio da instituição, que afirmou, por meio do ofício P/163/2006 que o veículo não é necessário para a entidade. Esse fato, aliado às irregularidades narradas, enseja a devolução aos cofres públicos do total de R$ 64.000,00, com a anulação do certame.

A inicial, de fls. 01/31, veio acompanhada dos documentos de fls. 32/1670.

Na decisão de fls. 1672/1689 foi deferida a liminar, decretando-se a indisponibilidade dos bens dos réus, até o montante de R$ 128.000,00.

Houve o bloqueio de numerário em contas bancárias tituladas por M. F. (fls. 1706), Paulo Cesar Baltazar (fls. 1707) e M. L. D. J. L. (fls. 1708).

Os valores bloqueados em nome de Baltazar foram desbloqueados, por força da decisão de fls. 1711. Também houve determinação do desbloqueio dos valores constritos com relação aos demais réus, por serem irrisórios.

Notificado, o réu Baltazar apresentou alegações por escrito a fls. 1785/1806, afirmando: (i) ser ilegítimo para figurar no polo passivo, eis que foi apenas o deputado que promoveu a emenda parlamentar; (ii) que não se vislumbra improbidade administrativa sem a demonstração inequívoca da prática dolosa da conduta do agente; (iii) que é homem íntegro, merecedor do respeito e apreço dos que o cercam, por seus atributos pessoais; méritos e serviços, sobretudo por sua trajetória profissional, (iv) que já foi prefeito, deputado federal por duas vezes e vereador, sendo que o depoimento de Vedoin não pode ser levado em conta, eis que se trata de pessoa altamente perigosa; (v) que destinava suas emendas parlamentares à área de saúde por ser médico; (vi) que não possui qualquer ingerência com relação ao processo licitatório; (vii) que tem, por obrigação, que atentar para as necessidades de sua região, razão pela qual propôs as emendas; e (viii) que conhece os Vedoin, mas não possui negócios ilícitos com eles.

Certidão de óbito de M. F. a fls. 1829.

A ré Rita de Cássia foi notificada por edital (fls. 1831).

O espólio de M. F. foi habilitado a fls. 1878, tendo apresentado alegações por escrito a fls. 1903/1904.

A inicial foi recebida, conforme decisão de fls. 1908/1911.

Rita de Cássia impugnou a notificação editalícia de fls. 1914.

Baltazar apresentou contestação a fls. 1933/1945, ocasião em que afirmou: (i) que as alegações de Luiz Antônio Trevisan são contraditórias e infundadas, sendo inverídica e infundada a sua delação premiada; (ii) que seu assessor Paulo Roberto de Oliveira Correa foi absolvido em ação movida na 7ª. Vara Criminal do Mato Grosso (fls. 5556/5577), evidenciando o caráter falacioso dos depoimentos; (iii) que há diversas contradições nos depoimentos; (iv) que não foi expedido ofício à INFRAERO, a fim de confirmar se houve ou não a presença de Baltazar e Vedoin no local; (v) que, expedidos ofícios às companhias aéreas, todas elas responderam negativamente no que diz respeito ao embarque dos envolvidos no dia epigrafado; (vi) que há divergências acerca do valor de R$ 40.000,00 ou 50.000,00; e (vii) que não possuía ingerência na execução do convênio. Acostou aos autos os documentos de fls. 1946/1980.

Espólio de M. F. apresentou contestação a fls. 1981/1985, alegando que o de cujus presidiu a APAE por muitos anos, prestando serviços relevantes ao município, sem nunca ter praticado qualquer ilícito. Alega, ainda, que foi orientado sobre os procedimentos para aquisição da ambulância, tendo procedido exatamente como indicado.

M. L. D. J. L. apresentou contestação a fls. 1986/2000. Juntou aos autos os documentos de fls. 2001/2010.

A fls. 2011 foi decretada a revelia de Rita de Cássia.

R. D. C. R. D. J. apresentou contestação, por meio do curador à lide a fls. 2015/2026.

O MPF apresentou réplica a fls. 2027/2031 e 2036/2037.

O réu Baltazar acostou aos autos a prova documental suplementar de fls. 2041/2077.

A prova testemunhal foi deferida (fls. 2078).

Na decisão de fls. 2117/2123 foi reconhecida a inexistência de prescrição e indeferida a suspensão do processo.

Realizada audiência, as partes desistiram da oitiva das testemunhas (fls. 2124/2125).

Alegações finais do MPF a fls. 2130/2136, ocasião em que requereu a improcedência do pedido com relação às rés Maria Loedir e Rita de Cássia. Requereu, ainda, a condenação de Baltazar nos termos da inicial. Postulou, por fim, a condenação do espólio de M. F., exclusivamente ao ressarcimento do prejuízo vinculado à execução irregular do convênio.

Alegações finais de Rita de Cássia a fls. 2138/2141 e de Maria Loedir a fls. 2142/2152.

O Espólio de M. F. apresentou razões finais a fls. 2155/2157, afirmando que não houve prejuízo ao erário causado pelo de cujus.

Nas suas alegações finais de fls. 2159/2176, Baltazar ratificou seus argumentos até então apresentados, exaltando a imprestabilidade do depoimento de Vedoin, seu caráter íntegro e a ausência de provas de dolo.

O réu Paulo Baltazar constituiu novo patrono, conforme fls. 2184/2185.

O Juízo a quo proferiu sentença, cujo dispositivo tem o seguinte teor, verbis (Evento 202):

"(...)

Ante o exposto:

I – HOMOLOGO a renúncia à pretensão formulada na ação no que diz respeito às rés Maria Loedir e Rita de Cássia, extinguindo o feito com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, III, “c” do CPC;

II - JULGO PROCEDENTES OS PEDIDOS com relação aos réus M. F. e P. C. B. D. N., nos termos do artigo 487, I, do CPC, condenando o primeiro pela prática de atos de improbidade capazes de acarretar prejuízo ao erário e o segundo por atos de improbidade capazes de acarretar enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário;

Passo à individualização das penalidades aplicáveis aos réus.

a) No que diz respeito ao espólio do réu M. F.:

1) ressarcimento do prejuízo ao erário: O dano ao erário, considerando-se que a aquisição da unidade móvel de saúde não atendeu ao interesse público, deve ser fixado no montante utilizado para a aquisição do bem (R$ 64.000,00). Cada um dos réus que concorreu para o prejuízo ao erário deverá arcar com a metade do valor epigrafado.

Assim, condeno o espólio de M. F., ou seus sucessores de forma solidária, caso o procedimento de inventário já tenha chegado ao seu termo final, ao ressarcimento ao erário no montante de R$ 32.000,00. Tal valor deverá ser limitado às forças da herança.

O montante deverá ser corrigido monetariamente e sujeito a juros de mora a partir da presente data, tudo pelos índices oficiais do Manual de Cálculo da Justiça Federal, editado pelo CJF.

b) No que diz respeito a Baltazar:

1) da perda de valores incorporados ilicitamente ao patrimônio: Apesar de não haver prova do valor incorporado ao seu patrimônio especificamente por conta da emenda em questão, é certo que houve valor incorporado, devendo-se considerar que referido réu tinha garantido dez por cento do valor referente a todas as emendas, conforme acima explicitado, razão pela qual, tenho por certo o montante de R$ 6.400,00, o qual deverá ser ressarcido aos cofres públicos.

Tal valor deverá ser corrigido monetariamente e sujeito a juros de mora a partir da presente data, tudo pelos índices oficiais do Manual de Cálculo da Justiça Federal, editado pelo CJF.

2) ressarcimento do prejuízo ao erário: O dano ao erário, considerando-se que a aquisição da unidade móvel de saúde não atendeu ao interesse público, deve ser fixado no montante utilizado para a aquisição do bem (R$ 64.000,00). Cada um dos réus que concorreu para o prejuízo ao erário deverá arcar com a metade do valor epigrafado.

Assim, condeno o réu Baltazar ao ressarcimento ao erário no montante de R$ 32.000,00.

Tal valor deverá ser corrigido monetariamente e sujeito a juros de mora a partir da presente data, tudo pelos índices oficiais do Manual de Cálculo da Justiça Federal, editado pelo CJF.

3) da perda da função pública: Não há notícia de que o réu continue exercendo a função pública que titulava (Deputado Federal), razão pela qual não cabível a decretação de sua perda.

4) da suspensão dos direitos políticos: Considerando-se que o delito foi perpetrado com a interferência do réu enquanto Deputado Federal, pertinente se revela a suspensão de seus direitos políticos.

Assim, imponho ao réu Baltazar a suspensão de seus direitos políticos por oito anos (artigo 12, I, da Lei 8.429/92).

5) da proibição de contratar com o Poder Público: Uma vez que o réu exerceu indignamente o mister que lhe foi outorgado pelo sufrágio popular, não é lícito que possa contratar com o poder público ou dele receber incentivos ou benefícios.

Assim, imponho a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos (artigo 12, I, da Lei 8.429.92).

6) Da multa civil: Também o condeno ao pagamento de multa civil, no montante de R$ 128.000,00 (duas vezes o valor do dano – artigo 12, II da Lei 8.429/92), devendo tal valor ser revertido ao fundo de que trata o artigo 13 da Lei 7.347/85.

Tal valor deverá ser corrigido monetariamente e sujeitos a juros de mora a partir da presente data, tudo pelos índices oficiais do Manual de Cálculo da Justiça Federal, editado pelo CJF.

São indevidos honorários advocatícios em favor do MPF por previsão constitucional (art. 128, II, “a” da CF), também não lhe competindo pagar tal verba (artigo 18 da Lei 7.347/85).

Sem custas para o MPF, haja vista a isenção legal.

Condeno os réus Espólio de M. F. e Baltazar ao pagamento de vinte e cinco por cento do valor devido a título de custas processuais cada um.

Transitada em julgado a presente sentença, determino a expedição dos seguintes ofícios:

a) ofício ao Tribunal Superior Eleitoral, comunicando-o da suspensão dos direitos políticos do réu Paulo Baltazar, a fim de que este determine aos Tribunais Regionais Eleitorais de todo o País, especialmente o do domicílio eleitoral da parte ré, para procederem às averbações necessárias nos registros perante os cartórios eleitorais;

b) ofício ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para fazer constar em seu banco de dados a proibição da parte ré contratar com o poder público;

c) ofício ao Ministério da Fazenda para fazer constar em seu banco de dados a proibição da parte ré de receber benefícios ou incentivos fiscais;

Sentença não sujeita a reexame necessário, eis que o MPF não sucumbiu de parcela do pedido (artigo 19 da Lei 4.717/65, integrante do microssistema de tutela a interesses coletivos), mas apresentou renúncia no que diz respeito a dois réus.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se e, oportunamente, voltem-me os autos para registro da condenação transitada em julgado no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa (CNCIAI).

P.R.I.”

P. C. B. D. N. interpôs apelação (Evento 218), sustentando que "o MPF imputou ao Apelante as condutas previstas nos artigos 10 e 11, caput, da LIA, pugnando pela condenação às penas previstas no art. 12, incisos II e III do mesmo diploma legal. (...) Todavia, apesar de citar os mesmos tipos ímprobos (artigos 10 e 11, caput, da LIA) da inicial, a d. sentença afirma que o Apelante teria praticado atos capazes de acarretar enriquecimento ilícito e prejuízos ao erário, estes previstos, respectivamente, nos artigos 9° e 10, da LIA.(...) Assim, verifica-se que a d. sentença não se limitou às imputações constantes na inicial da ACP em comento, condenando o Apelante também por suposto enriquecimento ilícito (art. 9°, da LIA). Apesar do reconhecimento do excesso, o Juiz singular decidiu seguir como válida sua interpretação, sob a alegação de que cabe ao réu se defender dos fatos e a ele juiz aplicar as penalidades de acordo com a sua interpretação.”  Alega que “tal fato prejudica sobremaneira o lídimo direito constitucional da ampla defesa e do contraditório que assiste ao Apelante, haja vista que nos autos do processo em comento, em momento algum se defendeu de enriquecimento ilícito em razão de não haver pedido formulado neste sentido. Assim, a interpretação dada pelo juiz de piso deve ser anulada.”

Ressalta que “a decisão ora guerreada se baseia apenas em evidências decorrentes do depoimento de Luiz Antônio Trevisan Vedoin sem que fosse assegurado o contraditório e a ampla defesa”, sendo certo que “o inciso I do art. 12 contém as mais graves penalidades previstas na LIA, que não poderiam ser aplicadas ao Apelante sem o pedido expresso da parte autora, in casu, o MPF.  Assim, importante se faz a delimitação correta dos tipos imputados ao Apelante, com a consequente exclusão da sanção disposta no inciso I do art. 12, da Lei 8.429/92, mesmo diante do julgamento ultra petita, já discutido no presente recurso, não há nos autos do processo qualquer prova que tenha assegurado o exercício constitucional da ampla defesa e do contraditório que indique enriquecimento ilícito do Apelante.”

Salienta que “o depoimento de Luiz Antônio Trevisan Vedoin, em sede policial, portanto, sem observância ao princípio da ampla defesa e do contraditório, não pode servir de base para a pretensão do MPF”, destacando que “o julgador elevou os depoimentos de Luiz Antônio Trevisan Vedoin e Darci Vedoin à qualidade de delação premiada (“O direito admite como meio de obtenção de prova, a colaboração premiada...” – fl.2195, quinto parágrafo). No entanto, tal entendimento merece reparos, a uma, porque à época dos fatos sequer existia o instituto da colaboração premiada; a duas, porque os senhores Luiz Antônio e Darci, assim como os demais, não prestaram compromisso de dizerem a verdade, regra básica da delação; a três, não havendo compromisso prestado não se pode entender como verdade absoluta, pois foram ouvidos como informantes; a quatro, os depoimentos foram colhidos quando os depoentes se encontravam presos, certamente prestados diante de muita pressão, pois sucessivos dias presos e longas jornadas de depoimento, somente sendo liberados quando passaram a acusar terceiros; a cinco, visando saírem da prisão a qualquer custo, verifica-se que os depoentes jogaram todos os nomes mencionados no que se denomina de vala comum.”

Argumenta que, “diante da ausência de provas robustas, a condenação imposta ao Apelante se baseou única e exclusivamente em evidências, como se vê à fl.2201, terceiro parágrafo: ‘...como os autos evidenciam...’, não sendo crível impor tamanha condenação, acolhendo integralmente as alegações do MPF, apenas tendo como base evidências.”

Destaca que “o apelante foi condenado ao ressarcimento de prejuízo ao erário, como se vê à fl.2203. Todavia, dano ao erário, em casos como o em comento, normalmente decorre de sobrepreço ou inexecução do objeto contratual. No entanto, não há nos autos do processo alegação de sobrepreço e muito menos de inexecução, haja vista que a unidade móvel de saúde - UMS foi entregue à APAE, entidade beneficiada, tornando tal fato incontroverso.”  Aduz que “a suposta inutilidade do veículo, apontada pela APAE, por si só, não poderia ser caracterizada como dano ao erário, em especial quanto ao Apelante, tendo em vista que a necessidade do bem é avaliada pela entidade beneficiada e demonstrada à UNIÃO/Ministério da Saúde através da elaboração do Plano de Trabalho, sem qualquer ingerência do Apelante.”  Argumenta que “deve haver segurança para se definir sobrepreço em elementos probatórios claros e precisos, utilizando-se não apenas uma planilha licitada e uma proposta apresentada, mas a real necessidade de se utilizar de elementos como tabelas referências oficiais, inclusão das despesas relativas ao implemento dos equipamentos no veículo adquirido, tornando-o, assim, numa UMS, bem como elementos condizentes para apuração e quantificação do suposto dano.  Neste sentido, verifica-se que houve a licitação para aquisição do veículo e outra para aquisição dos equipamentos a serem incorporados. No entanto, não há o custo da transformação deste veículo em UMS.  Assim, desconstituída se encontra a alegação do MPF e interpretação do i. magistrado no que tange ao dano ao erário por ato do Apelante, pois, frisa-se, sequer demonstrou o efetivo prejuízo ao erário, requisito indispensável para imputação do art. 10 da LIA, haja vista a ausência de sobrepreço e muito menos de inexecução contratual, face a entrega da UMS à APAE.”

Ressalta “a recente decisão proferida na AP n° 19-37.2014.4.02.5104, em curso perante a 2ª Vara Federal de Volta Redonda, na qual o Réu/Paulo César foi absolvido, na forma do art. 386, III, do CPP”, salientando que “a decisão ora colacionada serve também para demonstrar que a APAE não se encontra subordinada à Lei n° 8.666/93, por ser uma associação privada, sem fins econômicos, conforme destacado na mencionada AP 19-37.2014.  Com este entendimento, não há como prosperar a condenação imposta ao ex-presidente da APAE sob o argumento de não ter cumprido o disposto na Lei n° 8666/93 e, consequentemente, também não há como impor ao Apelante a severa condenação objeto do presente recurso.”

Requer, assim, seja conhecido e provido o presente recurso, pugnado pela reforma integral da sentença, julgando-se improcedentes os pedidos constantes da inicial.

ESPÓLIO DE M. F. apresentou contrarrazões (Evento 227), requerendo o provimento do apelo de P. C. B. D. N..

ESPÓLIO DE M. F. interpôs recurso adesivo (Evento 228), sustentando que "não foi comprovado o dano ao erário público e tampouco enriquecimento ilícito do Apelante, tendo o bem sido destinado à APAE-VR.”  Salienta que, “para comprovação de improbidade administrativa devem estar presentes a má-fé (dolo) e o enriquecimento do particular em detrimento do erário público, que não foram demonstrados nos autos.”  Destaca que “o Inquérito Civil que instrui a presente ação não contém qualquer prova de que tenha o Apelante obtido qualquer vantagem para si ou para a entidade que presidia.  Não existem provas suficientes que comprovem o ato ilícito promovido pelo Sr. M. F., muito menos o ânimo de agir com má-fé e causar dano ao erário público.”

Requer, assim, "seja recebido o presente recurso, dando-lhe provimento para reformar a sentença, julgando-se improcedente o pedido, com a inversão do ônus sucumbencial." (Evento 228).

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL apresentou contrarrazões ao recurso de apelação de P. C. B. D. N. (Evento 230) e ao recurso adesivo do ESPÓLIO DE M. F. (Evento 238), pugnando pelo desprovimento dos recursos.

Parecer do Parquet Federal, manifestando-se "pelo não acolhimento da preliminar suscitada, bem como pelo desprovimento dos recursos, mantendo-se, na íntegra, a r. sentença atacada." (Evento 10).

Petição de P. C. B. D. N., "reiterando o pedido de reforma integral da d. sentença de fls. 2186/2205 e 2245/2246, julgando improcedentes os pedidos constantes na inicial." (Evento 13).

Petição de P. C. B. D. N., requerendo "a juntada de cópia da sentença absolutória anexa, referente ao processo nº 0003101-22.2015.4.01.3600 oriundo da 7ª Vara Federal da Seção Judiciaria do Mato Grosso." (Evento 32).

Decisão determinando a suspensão do processo, "aguardando-se o desfecho do Tema/Repetitivo 1042, conforme determinado pelo Superior Tribunal de Justiça", bem como "dos embargos de terceiros conexo nº 0500681-07.2015.4.02.5104, em razão da necessidade de julgamento conjunto com a presente ação de improbidade administrativa." (Evento 34).

Petição do Parquet Federal, requerendo o prosseguimento do feito (Evento 40).

Despacho determinando a exclusão da suspensão do presente processo, tendo em vista que a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) cancelou a afetação do Tema 1.042 dos recursos repetitivos, determinando a retomada da regular tramitação dos processos em segundo grau que discutem a necessidade de reexame necessário no caso de ações de improbidade julgadas improcedentes em primeira instância sob a égide da antiga redação da Lei 8.429/1992, bem como determinando a intimação das partes para que, querendo, se manifestem acerca da aplicação das alterações da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 14.230/2021) no caso concreto.

Petição de ESPÓLIO DE M. F. (Evento 62), alegando que, "além de não haver a imputação de dolo ao Apelado, não há qualquer prova nos autos de que tenha ela agido com dolo com fim ilícito, afastando-se, via de consequência, a responsabilidade por ato de improbidade administrativa."

Petição de P. C. B. D. N. (Evento 63), requerendo: "a) O reconhecimento da prescrição intercorrente, nos moldes do art. 23, §8º, da LIA, em razão do prazo de tramitação superior ao previsto no §5º do mesmo artigo, considerando-se o marco interruptivo do ajuizamento da ação (art. 23, §4º, I, da Lei n. 8.429/92), e, por conseguinte, a extinção do feito, com resolução de mérito, conforme art. 487, II, do CPC; b) Sucessivamente, o reconhecimento da carência superveniente da ação, por falta de interesse de agir, para extinguir o processo, sem resolução do mérito, com fundamento no artigo 485, VI, do CPC, por ter sido a ação penal julgada improcedente em relação ao réu sobre os mesmos fatos; c) Seja a presente ação julgada inteiramente improcedente, nos termos das defesas e documentação já constantes dos autos.”

O Ministério Público Federal manifesta-se nos termos seguintes (Evento 64):

"I – pela inexistência de incompatibilidades entre a sentença e o julgado proferido pela Suprema Corte no ARE nº 483.989;

II – pelo desprovimento dos recursos de apelação, nos moldes do parecer anexado no Evento 10, o qual se ratifica integralmente nesta oportunidade." 

É o relatório.  Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001591198v2 e do código CRC aca03789.

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Signatário (a): MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO
Data e Hora: 28/8/2023, às 14:57:34

Apelação Cível Nº 0002825-84.2010.4.02.5104/RJ

VOTO

Não conheço do recurso adesivo interposto pelo ESPÓLIO DE M. F..

Trata-se de recurso adesivo à apelação interposta por litisconsorte do recorrente adesivo.

De acordo com o art. 997, §1º do CPC, o recurso adesivo é cabível na situação em que "sendo vencidos autor e réu, ao recurso interposto por qualquer deles poderá aderir o outro".

Logo, é necessária a sucumbência recíproca entre as partes. Além disso, é indispensável que a parte adversa interponha recurso independente, o que inexistiu nos autos.

Portanto, tem-se que, cada parte deve interpor o seu recurso no prazo para apelação e, não o fazendo, presume-se que tenha se conformado com a parte do decisum que lhe foi desfavorável.

Todavia, a partir do recurso da parte adversa, pode aquela parte sentir-se motivada a discutir o julgado, aderindo ao recurso de seu adversário no prazo das contrarrazões, o que efetivamente não se verifica na hipótese dos autos. 

Isso porque, a parte adversa (Ministério Público Federal) não apelou, tendo o recurso adesivo do primeiro réu (ESPÓLIO DE M. F.) sido interposto no prazo da resposta ao apelo do segundo réu (P. C. B. D. N.) que figura no mesmo polo processual, inexistindo, portanto, o requisito essencial da sucumbência reciproca.

Embora a procedência total dos pedidos iniciais em relação ao primeiro e segundo réus possa interferir na esfera jurídica de todos, gerando obrigações correlatas entre eles, esse fato não configura sucumbência recíproca, que deve existir entre as partes integrantes de polos distintos (autor/réu).

Mesmo que se entenda pela reciprocidade, o recurso adesivo foi manejado em relação à apelação interposta pelo litisconsorte do mesmo polo (réu), não preenchendo o requisito legal indispensável de que haja insurgência anterior da parte adversa (autor).

Em síntese: é incabível a interposição de recurso adesivo por litisconsorte passivo ao apelo do outro réu, quando inexiste sucumbência recíproca entre ele e o componente do polo ativo da demanda, que obteve vitória integral em relação aos seus pedidos e não se insurgiu contra a sentença.

Com efeito, o direito não socorre aos que dormem (dormientibus non sucurrit ius) e essa conjuntura demonstra verdadeira manobra para burlar a perda do prazo processual pelo litisconsorte. Caso fosse possível, haveria uma nova chance para recorrer, a cada apelo apresentado pelos litisconsortes, o que permitiria a extensão do prazo recursal por mais de uma vez, a depender da situação concreta.

A propósito, trago à colação os seguintes julgados:

“ADJUDICAÇÃO COMPULSÓRIA. APELAÇÃO CÍVEL E RECURSO ADESIVO. REQUISITOS. LITISCONSÓRCIO. RECURSO ADESIVO INTERPOSTO JUNTO A APELAÇÃO DOS CORRÉUS. INVIABILIDADE. SUCUMBÊNCIA RECÍPROCA. PARTES ADVERSAS (AUTOR E RÉU). AUSÊNCIA. NÃO CONHECIMENTO. CONDENAÇÃO. HONORÁRIOS. PRINCÍPIO DA CAUSALIDADE. MANUTENÇÃO.

1. A interposição do recurso adesivo deve observar o preenchimento de dois requisitos: sucumbência recíproca entre as partes (autor/réu) e a existência de insurgência anterior da parte adversa, nos termos do art. 997 , § 1º, do CPC.

2. É incabível o manejo de recurso adesivo por litisconsorte passivo ao apelo dos demais réus, quando inexiste sucumbência recíproca entre ele e os que figuram no polo ativo da demanda, que obtiveram vitória integral em relação aos seus pedidos e não se insurgiram contra a sentença. Essa manobra permitiria novas chances para recorrer e revela verdadeira tentativa de rediscutir matéria não impugnada por recurso independente no momento oportuno.

3. Aquele que deu causa ao ajuizamento da ação deve arcar com os ônus sucumbenciais, em razão do princípio da causalidade.

4. Preliminar suscitada em contrarrazões acolhida. Recurso adesivo não conhecido. Apelação cível conhecida e desprovida.”

(TJDF, 8ª TURMA CÍVEL, APELAÇÃO CÍVEL 20160610006598 APC (0000644-94.2016.8.07.0006), Rel. Desembargador DIAULAS COSTA RIBEIRO, data do julgamento: 28/06/2018)

"DIREITO CIVIL. PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO. APELAÇÃO CÍVEL. RECURSO ADESIVO. REQUISITOS. PRESENTES [...].

Para viabilizar a interposição do recurso adesivo é necessária a ocorrência de dois requisitos: a sucumbência recíproca e a interposição do recurso principal pela parte ex-adversa, preenchidos estes requisitos e os atinentes à espécie não há que se falar em não conhecimento do recurso.”

(TJDF, Acórdão n. 1086118, 00210210420168070001, Relator: LEILA ARLANCH, 7ª Turma Cível, Data de Julgamento: 04/04/2018, Publicado no DJE: 12/04/2018)

"APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ADESIVO. INTERPOSIÇÃO NO PRAZO DAS CONTRARRAZÕES À APELAÇÃO INTERPOSTA PELO CORRÉU. IMPOSSIBILIDADE. INADEQUAÇÃO FORMAL. RECURSO NÃO CONHECIDO. APELAÇÃO. CIRURGIA ESTÉTICA. OBRIGAÇÃO DE RESULTADO. DEVER DE COOPERAÇÃO DO PACIENTE. RESPONSABILIDADE CIVIL. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. APELAÇÃO PROVIDA.

1. Segundo a dicção do art. 917, §1º, do Código de Processo Civil, a sucumbência recíproca é pressuposto para a admissibilidade do recurso adesivo. Ademais, esta espécie recursal se destina à contraposição de interesses, e não para viabilizar a irresignação do litisconsorte, que não apresentou sua contrariedade no prazo regular.

Recurso adesivo não conhecido.”

(TJDF, Acórdão n.1059791, 20140710382082APC, Relator: LUÍS GUSTAVO B. DE OLIVEIRA 4ª TURMA CÍVEL, Data de Julgamento: 08/11/2017, Publicado no DJE: 16/11/2017)

Conheço da apelação de P. C. B. D. N., porque presentes os pressupostos de admissibilidade.

Conheço da remessa necessária, tendo em vista que a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) cancelou a afetação do Tema 1.042 dos recursos repetitivos, determinando a retomada da regular tramitação dos processos em segundo grau que discutem a necessidade de reexame necessário no caso de ações de improbidade julgadas improcedentes em primeira instância sob a égide da antiga redação da Lei 8.429/1992 (como no caso dos autos).

Nesse ponto, ressalte-se que, em alegações finais, o Ministério Público Federal ponderou que as demandadas Maria Ledir de Jesus Lara e R. D. C. R. D. J. obtiveram julgamento favorável em outras ações ligadas à “máfia das sanguessugas”, nas quais teria sido comprovada a condição de terem agido como mero instrumento para a prática de atos ilícitos, sem que tal participação tenha sido dolosa, e requereu a improcedência do pedido em relação a essas duas rés.

        Na sentença o Juízo de primeiro grau enquadrou este requerimento do Ministério Público Federal como renúncia à pretensão formulada na ação, nos termos do artigo 487, III, “c” do CPC:

        “No que tange às rés Maria Ledir e Rita de Cássia, o MPF requereu a improcedência do pedido, o que deve ser interpretado como renúncia à pretensão formulada na ação, nos termos do artigo 487, III, “c” do CPC.

        A manifestação do MPF, em alegações finais, reconhecendo que referidas rés não estão envolvidas no esquema delituoso supostamente perpetrado, torna impossível a apreciação do mérito propriamente dito, eis que demonstra uma modificação da pretensão da parte autora, equivalente à verdadeira renúncia.

        Assim, não há outra alternativa ao juízo, haja vista a incidência, na esfera cível, do princípio da adstrição ao pedido, a não ser a homologação de tal renúncia.”

No caso em questão, a despeito do entendimento do magistrado pela extinção com fulcro no artigo 487, III, “c” do CPC, o que se tem, em verdade, é o reconhecimento pelo autor de que as rés M. L. D. J. L. e R. D. C. R. D. J. não participaram dolosamente dos fatos articulados na inicial, o que resultou na ausência de condenação dessas demandadas. Portanto, equivale a dizer que o pedido foi julgado improcedente com relação às rés M. L. D. J. L. e R. D. C. R. D. J..

De fato, a improcedência deve ser mantida com relação às mencionadas rés, que teriam sido empregadas domésticas de DARCI JOSÉ VEDOIN, empresário que comandava a Máfia dos Sanguessugas juntamente com LUIZ ANTÔNIO TREVISAN VEDOIN, e que, por conta da relação de subordinação entre patrão e empregado, foram levadas a erro ao assinar alguns documentos que vincularam seus nomes à constituição de empresas de “fachada”, como Santa Maria, Lodovel e Klass, tendo agido por orientação dos membros da família VEDOIN, aos quais estavam subordinadas.

Ressalte-se que o esquema fraudulento de licitações por todo o país (conhecido como “Máfia dos Sanguessugas”), capitaneado por LUIZ ANTÔNIO TREVISAN VEDOIN e DARCI JOSÉ VEDOIN, utilizava-se de diversas empresas, algumas delas registradas em nome de laranjas, sendo uma destas a SANTA MARIA – COMERCIO E REPRESENTAÇÕES LTDA registrada em nome de M. L. D. J. L. e R. D. C. R. D. J..

Com efeito, não se pode imputar a M. L. D. J. L. e R. D. C. R. D. J. a prática de nenhum ato fraudulento no procedimento licitatório, haja vista que apenas constavam no registro da empresa vencedora, não possuindo nenhuma ingerência sobre os negócios desta.

Frise-se que em diversas ações de improbidade administrativa, que versam sobre fatos análogos aos narrados nesta demanda, restou sobejamente comprovado que M. L. D. J. L. e R. D. C. R. D. J. atuaram como “laranjas” dos verdadeiros gestores do grupo, integrantes da família VEDOIN. Em diversas outras demandas, como na presente, o MPF admite “a condição de terem agido como mero instrumento para a prática de atos ilícitos, sem que tal participação tenha sido praticada com dolo.”

Portanto, no que concerne às rés MARIA LOEDIR e RITA DE CÁSSIA, apontadas como “laranjas” das empresas, a sentença de improcedência dos pedidos deve ser mantida, eis que há apenas menção ao fato de que figuravam como titulares das pessoas jurídicas, sem apontamento de atos concretos de participação no esquema fraudulento, como bem assinalado pelo próprio Ministério Público Federal, devendo a remessa necessária ser desprovida.

Passo ao exame do apelo de P. C. B. D. N..

Cumpre ressaltar, de início, que, em obediência ao comando estabelecido no artigo 37, §4º, da Constituição da República, a lei de improbidade estabeleceu os atos considerados como de improbidade administrativa e as sanções aplicáveis aos ímprobos, classificando-os em três ordens: atos que importam enriquecimento ilícito (artigo 9º), atos que causam prejuízo ao erário (artigo 10) e atos que atentam contra os princípios da administração pública (artigo 11).

Não se olvida, é evidente, que não é qualquer irregularidade/ilegalidade que goza de aptidão para caracterizar um ato de improbidade administrativa. É preciso mais. Do contrário, ter-se-ia hipótese de responsabilização objetiva, em que toda ofensa a dispositivo de lei configuraria também improbidade administrativa.

Doutrinariamente, a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica. Em outras palavras: a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados pela Lei de Improbidade Administrativa.

Nesse aspecto, convém mencionar que a reforma implementada pela Lei 14.230/2021 apresentou nítida preocupação em restringir a aplicação das severas sanções de improbidade às condutas dolosas praticadas por agentes públicos e terceiros, extinguindo a modalidade culposa de improbidade inicialmente prevista no art. 10 da Lei 8.429/92.

Além disso, a nova redação do parágrafo terceiro do art. 1º, da LIA, dispõe que o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa.

Outra inovação diz respeito à exigência de dolo específico para configuração da improbidade, na forma do parágrafo segundo do art. 1º, da LIA, também introduzido pela Lei 14.230/2021. Nessa linha, considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, não bastando a voluntariedade do agente.

Com isso, pode-se afirmar que a jurisprudência tradicional do STJ, firmada no sentido de que bastaria o dolo genérico para caracterização da improbidade, restou superada pela reforma legal, passando-se a exigir o dolo específico na prática.

Quanto à possibilidade de aplicação retroativa da nova norma mais benéfica, especialmente do art. 10 da LIA, vale destacar o previsto no art. 1º, § 4º, da LIA:

§ 4º Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

  Tem-se, no ponto, que o princípio da retroatividade da lei mais benéfica, expressamente indicado no âmbito do Direito Penal (art. 5º, XL, CRFB/88) seria aplicável no âmbito do Direito Administrativo Sancionador.

  Registre-se, por oportuno, que a 1ª Turma do STJ já decidiu nesse sentido, como demonstra o seguinte aresto:

"DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973.

II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls. 40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição.

III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente.

IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.

V - A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes.

VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido."

(STJ - RMS: 37031 SP 2012/0016741-5, Relator: Ministra Regina Helena Costa, Data de Julgamento: 08/02/2018, T1 - Primeira Turma, Data de Publicação: DJe 20/02/2018) (Destacamos.)

Importante registrar julgado recente do STF (em 18/08/2022), com repercussão geral reconhecida, Tema 1.199, no julgamento do ARE 843.989, da relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, que definiu a seguinte tese:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei."

Ante o mencionado julgado do STF, não há mais como se discutir sobre a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 em relação aos casos de atos de improbidade administrativa culposos nas demandas em curso sem condenação transitada em julgado. Como consignado na tese descrita acima, a Corte Suprema estabeleceu que a norma benéfica da Lei nº 14.230/2021, no que concerne à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes, ressaltando expressamente sua aplicação aos atos de improbidade culposos nas demandas sem condenação transitada em julgado.  Ademais, “o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

Nesse contexto, tendo em vista que a Suprema Corte, ao proferir julgamento sob o rito da repercussão geral, entendeu pela irretroatividade do regime prescricional inaugurado pela Lei n° 14.230/2021 (Tema 1199), o cômputo de eventual prescrição intercorrente há de ser apurado de forma prospectiva (da vigência da lei para frente), e não retroativa, estando, portanto, afastada a alegação de prescrição intercorrente no caso concreto.

O apelante alega, ainda, que foi absolvido na ação penal n. 0003101-22.2015.4.01.3600, devendo ser aplicada a mesma solução ao presente processo, em face da nova previsão do art. 21 da Lei n. 8.429/92, com redação dada pela Lei n. 14.230/21:

“§ 3º As sentenças civis e penais produzirão efeitos em relação à ação de improbidade quando concluírem pela inexistência da conduta ou pela negativa da autoria.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º A absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação da qual trata esta Lei, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 (Código de Processo Penal).        (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021).”

Contudo, o Ministro Alexandre de Moraes, Relator da ADI 7236, deferiu parcialmente medida cautelar para suspender a eficácia do § 4º, acima reproduzido, permanecendo válido o entendimento jurisprudencial firmado na vigência da redação anterior da lei, segundo o qual há vinculação da decisão proferida na instância criminal somente quando ficar comprovada a inexistência do fato ou houver negativa da autoria.

Nesse sentido, os seguintes precedentes:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SENTENÇA PENAL ABSOLUTÓRIA. EFEITO VINCULANTE COM A ESFERA ADMINISTRATIVA SOMENTE NAS HIPÓTESES DO ART. 386, I E IV, DO CPP. PRECEDENTES. SÚMULA 568/STJ. RESCISÓRIA. NÃO CABIMENTO. SENTENÇA PENAL ABSOLUTÓRIA FUNDADA NO ART. 386, II, DO CPP. JUÍZO FIRMADO COM LASTRO NO CONTEÚDO FÁTICO-PROBATÓRIO DOS AUTOS. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ.

1. A jurisprudência do STJ entende a existência de comunicabilidade entre a esfera penal e a esfera administrativa apenas quando a ocorrência da sentença penal absolutória se dá com suporte nos incisos I e IV do art. 386 do Código de Processo Penal. Precedentes: REsp 1.103.011/ES, Rel. Ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, DJe 20/5/2009; RMS 32.319/GO, Rel. p/ Acórdão Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 22/9/2016; REsp 1.344.199/PR, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 1º/8/2017; AgInt no AREsp 1.315.567/SC, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 7/6/2019; AgInt no REsp 1.605.192/MG, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe 12/4/2019; AgInt no REsp 1.658.173/ES, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 27/9/2017. Aplicação da inteligência da Súmula 568/STJ.

2. Na espécie, o acórdão recorrido afastou o processamento da rescisória para rever condenação em improbidade administrativa, ao fundamento de que a sentença absolutória penal deu-se com fulcro no art. 386, II, do CPP ("não haver prova da existência do fato"); desse modo, inviável a revisão da conclusão firmada no sentido da tese recursal de que se tratava de sentença absolutória fundada no art. 386, I e IV, do CPP, sem o reexame do arcabouço fático-probatório dos autos, o que, no âmbito do recurso especial, é vedado por força da Súmula 7/STJ.

3. Agravo interno não provido.”

(AgInt no AREsp n. 1.354.816/PR, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 5/11/2019, DJe de 8/11/2019.)

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ABSOLVIÇÃO DO AGENTE NA JUSTIÇA CRIMINAL. RECEBIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE CONCLUIU PELA REJEIÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL, EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA, CIVIL E CRIMINAL. DECISÃO DE 1º GRAU RESTABELECIDA. PRECEDENTES DO STJ.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública por ato de Improbidade Administrativa proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas Gerais. O MP/MG aduz, em síntese, que, "conforme apurado nos autos do Inquérito Civil Público em apenso, no período de 28/12/2005 a 31/05/2007, foi realizada auditoria no Instituto de Previdência Social do Município de Betim, ocasião em que se constatou que 66,50% dos recursos estavam aplicados em Fundo de Investimento-composto integralmente por título de emissão do Tesouro Nacional e/ou do Banco Central do Brasil; 32,37% em Notas do Tesouro Nacional Série B e 1,13% em movimentação corrente; que as operações de compras de títulos do tesouro público, constatou-se que todas as operações apresentaram com preços superiores aos praticados no mercado, o que, em tese, acarretou prejuízo da rentabilidade de seus investimentos na ordem de R$1.575.040,45, razão pela qual requer a procedência dos pedidos" (fl. 27, e-TJ).

2. A Petição Inicial foi recebida na instância a quo (27-31, e-STJ). Dessa decisão foi interposto Agravo de Instrumento, o qual, o Tribunal de origem, deu provimento para reformar a decisão agravada e rejeitar a petição inicial.

3. Hipótese que gira em torno da independência das instâncias e viabilidade da ação civil de improbidade, quando o processo criminal não tenha resultado em condenação do acusado.

4. Não foi reconhecida na Ação Penal a inexistência material do fato, mas tão somente a inexistência de prova de materialidade e autoria do delito de gestão temerária pelo recorrido (fl. 1359, e-STJ).

5. Diante da relativa independência entre as instâncias cível e criminal, a absolvição no juízo criminal apenas vincula o juízo cível quando reconhecer a inexistência do fato ou atestar não ter sido o increpado seu autor. Nos demais casos, como por exemplo a absolvição por ausência de provas de autoria ou materialidade, ou ainda quando reconhecida a extinção da punibilidade pela prescrição, subsiste a possibilidade de apuração dos fatos na esfera cível.

6. Recurso Especial provido.”

(REsp n. 1.780.046/MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 15/8/2019, DJe de 11/10/2019.)

Desse modo, considerando-se que a absolvição fundamentou-se no art. 386, inciso VII, do Código de Processo Penal ("não existir prova suficiente para a condenação"), a decisão proferida naquele processo não obsta, por si só, o prosseguimento da ação de improbidade administrativa.

Passa-se à análise do mérito.

As investigações perpetradas pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL no âmbito do Inquérito Civil Público nº 1.30.010.000416/2010-02, que resultaram no ajuizamento da presente Ação, iniciaram-se a partir de informações obtidas na deflagração da operação denominada “Máfia das Sanguessugas”, em que foi revelado o esquema de fraude a licitações e malversação de verba pública federal promovido pelo grupo econômico capitaneado pela sociedade empresária PLANAN Indústria Comércio Representações Ltda.

As irregularidades teriam sido implementadas por complexa organização criminosa, a qual atuava em diversas esferas de governo visando à montagem de processos licitatórios realizados em centenas de municípios, de distintas unidades da federação, o que, na esfera penal, deflagrou a chamada "Operação Sanguessuga".  O modus operandi da quadrilha seria a elaboração de emendas parlamentares no Congresso Nacional, destinando recursos a municípios ou entidade privadas, com a subsequente celebração dos respectivos convênios, manipulação dos processos licitatórios e repartição do proveito econômico.

A ação de improbidade visa apurar a prática de atos de improbidade administrativa na execução do Convênio nº 976/2002, SIAFI 455944, celebrado entre a APAE/VR e a União, por intermédio do Ministério da Saúde (vide inicial de fls. 1/31). O referido convênio tinha por objeto dar apoio técnico e financeiro à entidade para a aquisição de unidade móvel de saúde, no valor total de R$ 64.000,00, por meio de verba oriunda da Emenda Parlamentar nº 3576008 de autoria do então Deputado Federal P. C. B. D. N., o qual possuía estreito vínculo com a máfia dos sanguessugas.

Cumpre transcrever trecho do interrogatório de LUIZ ANTÔNIO TREVISAN VEDOIN, um dos principais articuladores do esquema fraudulento, nos autos do Processo n.º 2006.36.00.007594-5 (2ª Vara Federal da Seção Judiciária de Mato Grosso), no qual cita o mencionado parlamentar: 

"(...)

Fls. 405/406 – (i) que conheceu o parlamentar [Deputado Paulo Baltazar] no ano de 2001, através do deputado Fernando Gonçalves; (ii) que realizou um acordo com o deputado [Paulo Baltazar], através do qual este receberia 10% sobre o valor das emendas destinadas para a área de saúde, para aquisição de unidades móveis de saúde; (iii) que foi o próprio parlamentar que entrou em contato com os prefeitos municipais para acertar os detalhes acerca do direcionamento das licitações; (iv) que o deputado Paulo Baltazar era muito cuidadoso e não permitia depósito de valores em sua conta ou nas de assessores parlamentares; (v) que todas as suas comissões foram pagas em espécie e entregues em mãos do parlamentar; e (vi) inclusive os R$ 50.000,00, que o interrogando pessoalmente entregou ao deputado no aeroporto do Galeão, no Rio de Janeiro, no final de março de 2006, referente à licitação do IBRAE;

Fls. 320 – (i) que, com relação ao IBRAE, a empresa Suprema-Rio venceu a licitação para a venda de cinco veículos, mas entregou apenas dois, no valor de R$ 249.000,00 cada um; (ii) que a emenda, no valor de R$ 800.000,00, mais o custeio, no valor de R$ 50.000,00 por veículo é de autoria do deputado Paulo Baltazar; (iii) que a negociação realizada nesse caso, com o deputado Paulo Baltazar, se deu no valor de 10% sobre a emenda; (iv) que o interrogando possuía com o deputado uma “conta corrente”; e (v) que já havia realizado diversas antecipações ao deputado;

Fls. 591 – (i) que o contato com as prefeituras era feito por Nylton Simões e pelo deputado Paulo Baltazar; (ii) que com relação ao arquivo “plan3”, no qual aparece o item “recursos repassados ao deputado Paulo Baltazar”, trata-se de conta corrente de pagamento de propina para o deputado Paulo Baltazar; (iii) que Márcia era assessora de Paulo Baltazar em Volta Redonda e o valor de R$ 15.000,00 era destinado a Paulo Baltazar; (iv) que Mirian também era assessora de Paulo Baltazar no Rio de Janeiro, e os valores depositados em sua conta também eram para o deputado Paulo Baltazar; (v) que confirma que fez o pagamento de R$ 40.000,00, em dinheiro, no dia 11/07/2002, no aeroporto do Galeão, ao deputado Paulo Baltazar, que estava chegando ou partindo do Rio de Janeiro; e (vi) que destaca que os cheques 850648 da empresa Santa Maria, do Banco do Brasil, no valor de R$ 20.000,00, datados, respectivamente, de 30/11/2002 e 20/12/2002, foram entregues a Paulo Baltazar, por Nilton Simões, em Volta Redonda, ambos para pagamento de propina.”

Vale esclarecer que a condenação do réu na presente ação de improbidade administrativa não se baseou nas provas produzidas nas ações que tramitam perante a Justiça Federal do Estado do Mato Grosso, mas no amplo conjunto probatório produzido nestes autos sob o crivo do contraditório, sendo certo que o interrogatório judicial de Luiz Antônio Trevisan Vedoin é apenas mais uma peça informativa acrescida às provas que serviram de fundamento à condenação. 

O interrogatório em questão, colhido no Juízo da 2ª Vara/SJMT, mostra-se útil à elucidação dos fatos e do modus operandi do esquema fraudulento, sendo mais um elemento de convicção a ser acrescido às provas produzidas nos presentes autos, que serviram de base à condenação do réu.

Convém mencionar, ainda, o depoimento de Ronildo Pereira de Medeiros constante de fls. 703, que comprova o envolvimento de Baltazar na máfia dos sanguessugas:

“(i) Que se recorda que, no ano de 2004, o deputado Paulo Baltazar apresentou emenda beneficiando o município de Paracambi/RJ e a Associação de Aposentados de Volta Redonda; (ii) que, nessas duas emendas, houve acordo pelo qual o declarante pagaria a comissão de 10% ao parlamentar; (iii) que mantinha contatos frequentes com Paulinho, Chefe de Gabinete do deputado Paulo Baltazar; e (iv) que toda negociação era feita por Darci Vedoin e Luiz Antônio Vedoin, juntamente com o deputado e Paulinho.”

Da leitura dos autos, com base no Relatório de Fiscalização da Auditoria nº 5.502 do DENASUS, foram listadas as seguintes irregularidades praticadas durante a execução do convênio, cujo respectivo crédito orçamentário foi proveniente da Emenda Parlamentar n. 35760008, de autoria do então Deputado Federal P. C. B. D. N.: 

“Como entidade filantrópica a APAE realizou um procedimento análogo ao licitatório para aquisição da Unidade Móvel de Saúde. No entanto, o procedimento adotado não passa de folhas avulsas, não se assemelhando a um procedimento administrativo. Não há numeração nas páginas e nem estão apensadas e juntas (…) Não identificamos a portaria de designação da Comissão Permanente de Licitação na documentação fornecida, contrariando o art. 38, inc. III da Lei nº 8666 de 1993 (f. 10 – Apenso I)

(…)

Não identificamos pesquisa de mercado contrariando o art. 43, IV da Lei 8.666/92. (f. 11 – Apenso I).

(...)

Não consta o convite na documentação fornecida pela Entidade contrariando o art. 3º da Lei n.º 8.666/93.  Na ata do dia 10/09/2002, a única menção que a modalidade licitatória seria um convite é a seguinte: ‘foram convidadas’ as empresas Lealmaqu – Leal Máquinas Ltda.; Santa Maria Comércio e Representações e a firma Comercial Rodrigues.  Não existe qualquer outra referência ao convite na ata (fl. 11 e 65).

Não identificamos na documentação fornecida pela Entidade o comprovante da entrega do convite para as firmas participantes, contrariando o art. 38, inc. II, da Lei 8.666 de 1993.

(...)

O valor da proposta da empresa vencedora é exatamente o valor do convênio (...) Todas as empresas, coincidentemente, apresentaram suas propostas com a mesma data de emissão, 10 de setembro de 2022 (...) As três empresas apresentaram suas propostas comerciais com a mesma redação contida no Anexo IX do Plano de Trabalho.  Desta forma, não há menção à marca, nem ao modelo ou qualquer outro dado que identifique os veículos oferecidos.  Deste modo é impossível determinar qual é o bem ofertado.” (v. fl. 13, 140, 141, 147).

“A empresa Santa Maria Comércio e Representação Ltda., CNPJ N. 03.737.267/0001-54, foi a vencedora do certame por apresentar menor preço, porém cabe informar que em 20.03/2003, por meio do Ato Declaratório Executivo 37, a Delegacia da Receita Federal em Cuiabá/MT informou que a Santa Maria Comércio e Representação Ltda. fora declarada INAPTA POR INEXISTÊNCIA DE FATO, a partir de 03.04,00. Portanto, na ocasião da venda do veículo, essa Empresa, a Santa Maria Com. Rep. Ltda., era inapta e os documentos por ela emitidos ineficazes (...)” (v. f. 12).

Verifica-se que não foi realizada prévia pesquisa de preços de mercado, contrariando o que dispõe o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, e o entendimento adotado pelo Tribunal de Contas da União (por exemplo, Acórdãos nº 710/2007 e 1405/2006), o que fragiliza o procedimento licitatório, possibilitando manipulações e sobrepreço.  

No tocante à alegação de que “todo o processo de aquisição da UMS – Unidade Móvel de Saúde foi precedido de análise do Plano de Trabalho por parte do Ministério da Saúde, destacando que não apenas a viabilidade do pedido, como as especificações técnicas e principalmente os custos apresentados foram analisados e aprovados por técnicos do referido Ministério”, referido argumento não tem como ser acolhido, haja vista que o valor estipulado no Plano de Trabalho aprovado representa apenas um parâmetro a ser observado. Ademais, a pesquisa de preços deve ser dirigida a empresas que comercializam o bem a ser adquirido, com vistas a tornar-se instrumento fundamental para a demonstração da legalidade da licitação, na medida em que evidencia a adequação dos preços contratados com os de mercado. 

O fato de não ter sido providenciada a pesquisa de preços, muito mais que o descumprimento de importante requisito legal, evidencia que os rumos da licitação já estavam definidos.

Também se apurou a ausência de instrumento convocatório, em violação ao disposto no artigo 3º. da Lei 8.666/93, o que propicia direcionamento da licitação, acarretando a não participação de outras empresas que poderiam fornecer o equipamento por valores menores e mais compatíveis com o interesse público.  É certo que, frustrada a licitação, não se pode verificar a possível existência de proposta mais vantajosa para a Administração, tampouco se pode afirmar que outra empresa não se interessaria em participar do processo licitatório naquele momento, apresentando proposta com valores até inferiores, estando claramente demonstrado o prejuízo ao erário.

Ademais, o direcionamento da licitação é claramente evidenciado ao se constatar que o valor da proposta da empresa vencedora é idêntico ao valor do convênio, o que denota o conluio. Todas as empresas apresentaram suas propostas com a mesma data de emissão (10 de setembro de 2002), o que também não se pode considerar mera coincidência.  Além disso, as três empresas apresentaram suas propostas com a mesma redação contida no anexo IX do plano de trabalho.

Acrescente-se, conforme elementos colacionados aos autos, que o veículo jamais foi útil para a APAE, o que demonstra que a aquisição da unidade móvel não decorreu do interesse público, mas sim do interesse dos envolvidos na máfia dos sanguessugas, dentre eles o ex-deputado Paulo Baltazar, que agiu dolosamente em prejuízo ao erário.  A sentença analisou muito bem a questão:

“Somem-se a todos os elementos colacionados, por si só capazes de atestar o caráter fraudulento e direcionado da licitação, o fato de que o veículo jamais foi útil para a APAE, que afirmou, por meio de seu Diretor Financeiro (fls. 49) que “conforme solicitado, informamos que, desde a data da posse da atual diretoria da APAE/VR, ocorrida em 21 de fevereiro de 2005, não vem utilizando a Unidade Móvel de Saúde, recebida do Ministério da Saúde, através do convênio 976/02. A decisão de não utilização do referido veículo se deve ao alto custo de funcionamento do mesmo que exige motorista especializado, auxiliar de enfermagem e seguro, e ao baixíssimo nível de utilização que certamente faríamos. Eventuais necessidades são perfeitamente supridas pela utilização de uma Kombi de nossa propriedade ou através do sistema de saúde do município”.

Vê-se, dessarte, que a aquisição da unidade móvel não decorreu do interesse público, mas sim do interesse dos envolvidos na máfia dos sanguessugas, dentre eles o ex deputado Paulo Baltazar que, no dizer do próprio Vedoin, “[ia] fazer também, mas não [ia] fazer tudo por que tem que fazer alguma coisa para o povo dele né?” (fls. 1537). E, de fato, Baltazar, assim como em outras ocasiões, como os autos evidenciam, adentrou o esquema delituoso, pactuando com Vedoin o recebimento de benesses em troca de licitações fraudadas onde este pudesse “vender” suas unidades móveis de saúde, ao arrepio do interesse público.”

Verifica-se, portanto, que a Unidade Móvel de Saúde, adquirida com recursos do Convênio 976/2002, não atendeu à sua finalidade, sendo certo que acabou por não ter o destino adequado, mostrando-se desnecessário para a consecução dos fins da instituição, mais uma prova de que a aquisição visava mais ao interesse da quadrilha dos sanguessugas do que efetivamente ao interesse público e à saúde da população. 

Cabe ressaltar que a ação de fiscalização que resultou na descoberta das irregularidades anteriormente enumeradas foi realizada por órgãos próprios do Poder Executivo, legalmente constituídos, cujos atos gozam de presunção de legitimidade, veracidade e exatidão, inexistindo razões ou dados que desqualifiquem as conclusões apresentadas pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS – Ministério da Saúde (DENASUS-MS) e pela Controladoria Geral da União (CGU), na Ação de Fiscalização.

Observa-se que a emenda parlamentar do então Deputado Federal Paulo César da Nóbrega Baltazar destinada à APAE de Volta Redonda constituiu o instrumento pelo qual o réu em questão, ora apelante, contribuiu para o sucesso do plano elaborado pelos integrantes da “máfia dos sanguessugas” em prejuízo ao erário. 

Assim, o apelante desempenhou atuação decisiva ao direcionar dolosamente suas emendas parlamentares para as entidades em que se dariam as licitações fraudulentas, liberando verbas federais para a execução do convênio em questão, associando-se com o intento de obter vantagens pessoais espúrias.

O dolo do demandado é demonstrado pelos documentos acostados aos autos, notadamente cópia do Inquérito Civil Público nº 1.30.010.000416/2010-02, os depoimentos de LUIZ ANTÔNIO TREVISAN VEDOIN e DARCI JOSÉ VEDOIN, aliados aos demais elementos dos autos (Auditoria do Ministério da Saúde), que comprovam o direcionamento do certame (fraude na licitação) em favor da empresa SANTA MARIA COMÉRCIO LTDA., com a viabilização da emenda parlamentar do então deputado federal. Não se tratam de meras irregularidades e tampouco de coincidências. Houve sim favorecimento à empresa que participou da licitação objeto da lide e ligada ao GRUPO PLANAM, afastando a concorrência de outras empresas, em razão da atuação do ex-Deputado Federal, de forma deliberada, e em prejuízo ao erário, como já detalhado.

Conclui-se, assim, que desempenhou atuação decisiva ao direcionar suas emendas parlamentares para as entidades em que se dariam as licitações fraudulentas, liberando verbas federais para a execução do convênio em questão, associando-se com o intento de obter vantagens pessoais ilícitas.

Observa-se que a sentença, apesar de não ter se referido expressamente ao artigo 9º da Lei n.º 8.429/92, condenou o réu P. C. B. D. N., além da prática de atos de improbidade capazes de acarretar prejuízos ao erário (art. 10 da LIA) e violação ao princípios da administração pública (art. 11 da LIA), também por enriquecimento ilícito, destacando que o mencionado réu “adentrou o esquema delituoso, pactuando com Vedoin o recebimento de benesses em troca de licitações fraudadas onde este pudesse “vender” suas unidades móveis de saúde, ao arrepio do interesse público”, sendo certo que, “apesar de não haver prova do valor incorporado ao seu patrimônio especificamente por conta da emenda em questão, é certo que houve valor incorporado, devendo-se considerar que referido réu tinha garantido dez por cento do valor referente a todas as emendas, conforme acima explicitado, razão pela qual, tenho por certo o montante de R$ 6.400,00, o qual deverá ser ressarcido aos cofres públicos”.  Na dosimetria, o Juízo a quo entendeu cabível "a perda de valores incorporados ilicitamente ao patrimônio, o ressarcimento do prejuízo ao erário (no montante de R$ 32.000,00 – metade do montante utilizado para a aquisição do bem (R$ 64.000,00) – devendo a outra metade ser arcada pelo réu remanescente), além de multa civil no montante de R$ 128.000,00 (duas vezes o valor do dano), a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de oito anos e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos" (Evento 202).

Ocorre que, na petição inicial, o Ministério Público Federal imputa a P. C. B. D. N. atos de improbidade previstos nos artigos 10 e 11, caput, da LIA, pugnando pela condenação às penas previstas no art. 12, incisos II e III, do mesmo diploma legal.

Portanto, observa-se que a sentença é ultra petita no que se refere às alegações de enriquecimento ilícito do réu P. C. B. D. N., na medida em que inexiste pretensão do Ministério Público Federal ao enquadramento no art. 9º da Lei n.º 8.429/92.

Nesse caso, não deve ser considerado o enquadramento no art. 9º da Lei n.º 8.429/92, adequando-se a conduta dolosa do réu, ora apelante, no art. 10 da mencionada lei, que pressupõe lesão ao erário. 

Vale observar, ainda, que, ajustando-se a conduta do réu ao art. 10 da Lei n.º 8.429/92, não poderia a sentença enquadrá-lo também no art. 11 da Lei n.º 8.429/92, mesmo com a presença de violações a princípios, tendo em vista que predomina o seu caráter subsidiário ou residual, ou seja, somente seria aplicável caso inexistisse a adequação típica do atuar do agente no art. 10 da LIA.  Portanto, o apelo do réu deve ser parcialmente provido para excluir o enquadramento da conduta do mesmo nos artigos 9º e 11 da Lei n.º 8.429/92.

Nos termos do art. 12, II, da Lei n. 8.429/92, em sua redação originária, entre as sanções previstas para o ato de improbidade que acarrete prejuízo ao erário estão: “ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos.”

No caso, quanto ao réu P. C. B. D. N., deve ser afastada a pena de "perda de valores incorporados ilicitamente ao patrimônio", eis que o Ministério Público Federal não imputou ao mencionado réu, na presente ação de improbidade administrativa, enriquecimento ilícito.

No que se refere à pena aplicada de proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios creditícios ou fiscais, a lei previa o prazo de cinco anos (inciso II do art. 12 da Lei n.º 8.429/92) com relação à infração cometida pelo apelante, enquadrado no art. 10 da Lei n.º 8.429/92, razão pela qual a sentença merece reforma nesse particular, eis que fixou o prazo de 10 (dez) anos. 

No que se refere à suspensão dos direitos políticos, durante determinado lapso temporal, a depender da infração cometida, trata-se de punição que retira do agente provisoriamente sua qualidade de cidadão, na medida em que não pode usufruir de seus direitos políticos, de votar e de ser votado, bem como de diversos direitos que são decorrentes da cidadania (p. ex., exercer cargo público, ajuizar ação popular).  Quanto à mencionada pena, a lei previa o prazo de 5 (cinco) a 8 (oito) anos (inciso II do art. 12 do mencionado diploma legal), com relação à infração praticada (art. 10 da LIA), valendo observar que a sentença fixou o prazo de 8 (oito) anos. 

In casu, entendo que deva ser mantido o prazo máximo estabelecido no art. 12, II, da Lei n.º 8.429/92, em sua redação originária, ou seja, 8 (anos) anos, diante da gravidade da conduta, eis que o mencionado réu foi o responsável direto pelo direcionamento da licitação, tendo se aproveitado de sua condição de Deputado Federal e o estreito vínculo com a máfia dos sanguessugas para viabilizar emenda parlamentar destinada ao crédito orçamentário que deu origem ao Convênio nº 976/2002.

Ressalte-se que as demais sanções aplicadas (ressarcimento do prejuízo ao erário no montante de R$ 32.000,00 e multa civil no montante de R$ 128.000,00 - duas vezes o valor do dano) são proporcionais à gravidade dos fatos apurados e à culpabilidade do apelante.

Cumpre esclarecer que a multa civil tem natureza punitiva e não ressarcitória, sendo certo que não deverá ser fixada em montante extremamente excessivo em razão da situação econômica do ímprobo, tampouco em montante irrisório, pois, nesse caso, nenhum efeito intimidativo ou corretivo seria produzido.

In casu, na fixação da multa, deverá ser levada em consideração a culpabilidade, bem como a situação financeira do réu. 

Dessa forma, com base em tal critério, por ter sido o responsável direto pelo direcionamento da licitação, aproveitando-se, ainda, de sua condição de Deputado Federal para viabilizar emenda parlamentar destinada ao crédito orçamentário que deu origem ao Convênio nº 976/2002 celebrado entre a APAE/VR e a União para a aquisição de unidade móvel de saúde totalmente desnecessária para a consecução dos fins da instituição, possibilitando a contratação da empresa SANTA MARIA COMÉRCIO LTDA., pertencente a LUIZ ANTONIO TREVISAN VEDOIN, o qual também confessou, em interrogatório nos autos do Processo n.º 2006.36.00.007594-5 (2ª Vara Federal da Seção Judiciária de Mato Grosso), o acordo com o Deputado para o direcionamento de diversas contratações, dentre as quais aquela firmada com a APAE/VR, entendo que o réu P. C. B. D. N., diante da gravidade de seu envolvimento no esquema fraudulento e levando-se em conta sua situação financeira, deva ser condenado ao pagamento de multa no montante de duas vezes o valor do dano, conforme fixado na sentença.

Isto posto,

Voto no sentido de não conhecer do recurso adesivo interposto por ESPÓLIO DE M. F.; conhecer da remessa necessária e negar-lhe provimento; conhecer e dar parcial provimento ao apelo de P. C. B. D. N. para excluir o enquadramento da conduta do mesmo nos artigos 9º e 11 da Lei n.º 8.429/92, mantendo a condenação com base no art. 10 da Lei n.º 8.429/92, e excluindo a pena de "perda de valores incorporados ilicitamente ao patrimônio", bem como reduzindo a pena aplicada de proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios creditícios ou fiscais para 5 (cinco) anos, com fulcro no art. 12, II, da Lei n.º 8.429/92.

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001591199v2 e do código CRC a9829b5c.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO
Data e Hora: 1/9/2023, às 20:54:33

Apelação Cível Nº 0002825-84.2010.4.02.5104/RJ

EMENTA

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE AFASTADA. "MÁFIA DAS SANGUESSUGAS". COMPRA DE AMBULÂNCIA COM VERBA ORIUNDA DO CONVÊNIO Nº 976/2002 CELEBRADO ENTRE A APAE/VR E A UNIÃO.  DIRECIONAMENTO DO CERTAME. LESÃO AO ERÁRIO CONFIGURADA. ENQUADRAMENTO DA CONDUTA NO ART. 10 DA LEI N.º 8.429/92. SANÇÕES PREVISTAS NO ART. 12, II, DA LEI N. 8.429/92.

1. Não se conhece do recurso adesivo interposto pelo primeiro réu. A parte adversa (Ministério Público Federal) não apelou, tendo o recurso adesivo do primeiro réu sido interposto no prazo da resposta ao apelo do segundo réu que figura no mesmo polo processual. O recurso adesivo foi manejado em relação à apelação interposta pelo litisconsorte do mesmo polo (réu), não preenchendo o requisito legal indispensável de que haja insurgência anterior da parte adversa (autor).  É incabível a interposição de recurso adesivo por litisconsorte passivo ao apelo do outro réu, quando inexiste sucumbência recíproca entre ele e o componente do polo ativo da demanda, que obteve vitória integral em relação aos seus pedidos e não se insurgiu contra a sentença.

2. A Corte Suprema estabeleceu que a norma benéfica da Lei nº 14.230/2021, no que concerne à revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada, tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes, ressaltando expressamente sua aplicação aos atos de improbidade culposos nas demandas sem condenação transitada em julgado.  Ademais, “o novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.” Nesse contexto, tendo em vista que a Suprema Corte, ao proferir julgamento sob o rito da repercussão geral, entendeu pela irretroatividade do regime prescricional inaugurado pela Lei n° 14.230/2021 (Tema 1199), o cômputo de eventual prescrição intercorrente há de ser apurado de forma prospectiva (da vigência da lei para frente), e não retroativa, estando, portanto, afastada a alegação de prescrição intercorrente no caso concreto.

3. De acordo com o art. 21, § 4º, da Lei n. 8.429/92, a absolvição criminal em ação que discuta os mesmos fatos, confirmada por decisão colegiada, impede o trâmite da ação de improbidade, havendo comunicação com todos os fundamentos de absolvição previstos no art. 386 do Código de Processo Penal. O dispositivo teve a eficácia suspensa, em razão da medida cautelar deferida na ADI 7236, permanecendo válido o entendimento jurisprudencial firmado na vigência da redação anterior da lei, segundo o qual há vinculação da decisão proferida na instância criminal somente quando ficar comprovada a inexistência do fato ou houver negativa da autoria. Desse modo, considerando-se que a absolvição na ação penal n. 0003101-22.2015.4.01.3600 fundamentou-se no art. 386, inciso VII, do Código de Processo Penal ("não existir prova suficiente para a condenação"), a decisão proferida naquele processo não obsta, por si só, o prosseguimento da ação de improbidade administrativa.

3. Em alegações finais, o Ministério Público Federal ponderou que a terceira e quarta rés obtiveram julgamento favorável em outras ações ligadas à “máfia das sanguessugas”, nas quais teria sido comprovada a condição de terem agido como mero instrumento para a prática de atos ilícitos, sem que tal participação tenha sido dolosa, e requereu a improcedência do pedido em relação a essas duas rés. Na sentença o Juízo de primeiro grau enquadrou este requerimento do Ministério Público Federal como renúncia à pretensão formulada na ação, nos termos do artigo 487, III, “c” do CPC. No caso em questão, a despeito do entendimento do magistrado pela extinção com fulcro no artigo 487, III, “c” do CPC, o que se tem, em verdade, é o reconhecimento pelo autor de que as mencionadas rés não participaram dolosamente dos fatos articulados na inicial, o que resultou na ausência de condenação dessas demandadas. Portanto, equivale a dizer que o pedido foi julgamento improcedente com relação às mesmas.  A improcedência deve ser mantida, haja vista que as rés apenas constavam no registro da empresa vencedora, não possuindo nenhuma ingerência sobre os negócios desta. Conforme destacado pelo Ministério Público Federal, em diversas ações de improbidade administrativa, que versam sobre fatos análogos aos narrados nesta demanda, restou sobejamente comprovado que as referidas rés atuaram como “laranjas” dos verdadeiros gestores do grupo, e que, por conta da relação de subordinação entre patrão e empregado, foram levadas a erro ao assinar alguns documentos que vincularam seus nomes à constituição de empresas de “fachada”.  Portanto, a remessa necessária deve ser desprovida, eis que há apenas menção ao fato de que figuravam como titulares das pessoas jurídicas, sem apontamento de atos concretos de participação no esquema fraudulento.

4. A ação de improbidade visa apurar a prática de atos de improbidade administrativa na execução do Convênio nº 976/2002, SIAFI 455944, celebrado entre a APAE/VR e a União, por intermédio do Ministério da Saúde. O referido convênio tinha por objeto dar apoio técnico e financeiro à entidade para a aquisição de unidade móvel de saúde, no valor total de R$ 64.000,00, por meio de verba oriunda da Emenda Parlamentar nº 3576008 de autoria do então Deputado Federal (segundo réu), o qual possuía estreito vínculo com a máfia dos sanguessugas.

5. No interrogatório de um dos principais articuladores do esquema fraudulento, nos autos do Processo n.º 2006.36.00.007594-5 (2ª Vara Federal da Seção Judiciária de Mato Grosso), o mesmo cita o mencionado parlamentar. O interrogatório em questão, colhido no Juízo da 2ª Vara/SJMT, mostra-se útil à elucidação dos fatos e do modus operandi do esquema fraudulento, sendo mais um elemento de convicção acrescido às provas produzidas nos presentes autos, que serviram de base à condenação do réu.

6. Com base no Relatório de Fiscalização da Auditoria nº 5.502 do DENASUS, foram listadas as diversas irregularidades praticadas durante a execução do convênio, cujo respectivo crédito orçamentário foi proveniente da Emenda Parlamentar n. 35760008, de autoria do então Deputado Federal, ora apelante. 

7. Verifica-se que não foi realizada prévia pesquisa de preços de mercado, contrariando o que dispõe o art. 43, inciso IV, da Lei nº 8.666/93, e o entendimento adotado pelo Tribunal de Contas da União (por exemplo, Acórdãos nº 710/2007 e 1405/2006), o que fragiliza o procedimento licitatório, possibilitando manipulações e sobrepreço.  No tocante à alegação de que “todo o processo de aquisição da UMS – Unidade Móvel de Saúde foi precedido de análise do Plano de Trabalho por parte do Ministério da Saúde, destacando que não apenas a viabilidade do pedido, como as especificações técnicas e principalmente os custos apresentados foram analisados e aprovados por técnicos do referido Ministério”, referido argumento não tem como ser acolhido, haja vista que o valor estipulado no Plano de Trabalho aprovado representa apenas um parâmetro a ser observado. Ademais, a pesquisa de preços deve ser dirigida a empresas que comercializam o bem a ser adquirido, com vistas a tornar-se instrumento fundamental para a demonstração da legalidade da licitação, na medida em que evidencia a adequação dos preços contratados com os de mercado.  O fato de não ter sido providenciada a pesquisa de preços, muito mais que o descumprimento de importante requisito legal, evidencia que os rumos da licitação já estavam definidos.

8. Também se apurou a ausência de instrumento convocatório, em violação ao disposto no artigo 3º. da Lei 8.666/93, o que propicia direcionamento da licitação, acarretando a não participação de outras empresas que poderiam fornecer o equipamento por valores menores e mais compatíveis com o interesse público.  É certo que, frustrada a licitação, não se pode verificar a possível existência de proposta mais vantajosa para a Administração, tampouco se pode afirmar que outra empresa não se interessaria em participar do processo licitatório naquele momento, apresentando proposta com valores até inferiores, estando claramente demonstrado o prejuízo ao erário.

9. Ademais, o direcionamento da licitação é claramente evidenciado ao se constatar que o valor da proposta da empresa vencedora é idêntico ao valor do convênio, o que denota o conluio. Todas as empresas apresentaram suas propostas com a mesma data de emissão (10 de setembro de 2002), o que também não se pode considerar mera coincidência.  Além disso, as três empresas apresentaram suas propostas com a mesma redação contida no anexo IX do plano de trabalho.

10. Acrescente-se, conforme elementos colacionados aos autos, que o veículo jamais foi útil para a APAE, o que demonstra que a aquisição da unidade móvel não decorreu do interesse público, mas sim do interesse dos envolvidos na máfia dos sanguessugas, dentre eles o ex-deputado, que agiu dolosamente em prejuízo ao erário. 

11. Verifica-se que a Unidade Móvel de Saúde, adquirida com recursos do Convênio 976/2002, não atendeu à sua finalidade, sendo certo que acabou por não ter o destino adequado, mostrando-se desnecessária para a consecução dos fins da instituição, mais uma prova de que a aquisição visava mais ao interesse da quadrilha dos sanguessugas do que efetivamente ao interesse público e à saúde da população. 

12. Cabe ressaltar que a ação de fiscalização que resultou na descoberta das irregularidades anteriormente enumeradas foi realizada por órgãos próprios do Poder Executivo, legalmente constituídos, cujos atos gozam de presunção de legitimidade, veracidade e exatidão, inexistindo razões ou dados que desqualifiquem as conclusões apresentadas pelo Departamento Nacional de Auditoria do SUS – Ministério da Saúde (DENASUS-MS) e pela Controladoria Geral da União (CGU), na Ação de Fiscalização.

13. Observa-se que a emenda parlamentar do então Deputado Federal destinada à APAE de Volta Redonda constituiu o instrumento pelo qual o réu em questão, ora apelante, contribuiu para o sucesso do plano elaborado pelos integrantes da “máfia dos sanguessugas” em prejuízo ao erário. 

14. Assim, o apelante desempenhou atuação decisiva ao direcionar dolosamente suas emendas parlamentares para as entidades em que se dariam as licitações fraudulentas, liberando verbas federais para a execução do convênio em questão, associando-se com o intento de obter vantagens pessoais espúrias.

15. O dolo do demandado é demonstrado pelos documentos acostados aos autos, notadamente cópia do Inquérito Civil Público nº 1.30.010.000416/2010-02, os depoimentos dos articuladores do esquema, aliados aos demais elementos dos autos (Auditoria do Ministério da Saúde), que comprovam o direcionamento do certame (fraude na licitação) em favor da empresa SANTA MARIA COMÉRCIO LTDA., com a viabilização da emenda parlamentar do então deputado federal. Não se tratam de meras irregularidades e tampouco de coincidências. Houve sim favorecimento à empresa que participou da licitação objeto da lide e ligada ao GRUPO PLANAM, afastando a concorrência de outras empresas, em razão da atuação do ex-Deputado Federal, de forma deliberada, e em prejuízo ao erário.

16. Conclui-se, assim, que o apelante desempenhou atuação decisiva ao direcionar suas emendas parlamentares para as entidades em que se dariam as licitações fraudulentas, liberando verbas federais para a execução do convênio em questão, associando-se com o intento de obter vantagens pessoais ilícitas.

17. A sentença, apesar de não ter se referido expressamente ao artigo 9º da Lei n.º 8.429/92, condenou o segundo réu, além da prática de atos de improbidade capazes de acarretar prejuízos ao erário (art. 10 da LIA) e violação ao princípios da administração pública (art. 11 da LIA), também por enriquecimento ilícito.  Na dosimetria, o Juízo a quo entendeu cabível "a perda de valores incorporados ilicitamente ao patrimônio, o ressarcimento do prejuízo ao erário (no montante de R$ 32.000,00 – metade do montante utilizado para a aquisição do bem (R$ 64.000,00) – devendo a outra metade ser arcada pelo réu remanescente), além de multa civil no montante de R$ 128.000,00 (duas vezes o valor do dano), a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de oito anos e a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos."

18. Ocorre que, na petição inicial, o Ministério Público Federal imputa ao segundo réu atos de improbidade previstos nos artigos 10 e 11, caput, da LIA, pugnando pela condenação às penas previstas no art. 12, incisos II e III, do mesmo diploma legal.

19. Portanto, observa-se que a sentença é ultra petita no que se refere às alegações de enriquecimento ilícito do segundo réu, na medida em que inexiste pretensão do Ministério Público Federal ao enquadramento no art. 9º da Lei n.º 8.429/92.

20. Nesse caso, não deve ser considerado o enquadramento no art. 9º da Lei n.º 8.429/92, adequando-se a conduta dolosa do réu, ora apelante, no art. 10 da mencionada lei, que pressupõe lesão ao erário. 

21. Vale observar, ainda, que, ajustando-se a conduta do réu ao art. 10 da Lei n.º 8.429/92, não poderia a sentença enquadrá-lo também no art. 11 da Lei n.º 8.429/92, mesmo com a presença de violações a princípios, tendo em vista que predomina o seu caráter subsidiário ou residual, ou seja, somente seria aplicável caso inexistisse a adequação típica do atuar do agente no art. 10 da LIA.  Portanto, o apelo do réu deve ser parcialmente provido para excluir o enquadramento da conduta do mesmo nos artigos 9º e 11 da Lei n.º 8.429/92.

22. No caso, quanto ao segundo réu, deve ser afastada a pena de "perda de valores incorporados ilicitamente ao patrimônio", eis que o Ministério Público Federal não imputou ao mesmo, na presente ação de improbidade administrativa, enriquecimento ilícito.

23. No que se refere à pena aplicada de proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios creditícios ou fiscais, a lei estabelecia, em sua redação originária, o prazo de cinco anos (inciso II do art. 12 da Lei n.º 8.429/92) com relação à infração cometida pelo apelante, enquadrado no art. 10 da Lei n.º 8.429/92, razão pela qual a sentença merece reforma nesse particular, eis que fixou o prazo de 10 (dez) anos. 

24. No que se refere à suspensão dos direitos políticos, a lei previa o prazo de 5 (cinco) a 8 (oito) anos (inciso II do art. 12 do mencionado diploma legal), com relação à infração praticada (art. 10 da LIA), valendo observar que a sentença fixou o prazo de 8 (oito) anos.  In casu, deve ser mantido o prazo máximo estabelecido no art. 12, II, da Lei n.º 8.429/92, em sua redação originária, ou seja, 8 (anos) anos, diante da gravidade da conduta, eis que o mencionado réu foi o responsável direto pelo direcionamento da licitação, tendo se aproveitado de sua condição de Deputado Federal e o estreito vínculo com a máfia dos sanguessugas para viabilizar emenda parlamentar destinada ao crédito orçamentário que deu origem ao Convênio nº 976/2002.

25. As demais sanções aplicadas (ressarcimento do prejuízo ao erário no montante de R$ 32.000,00 e multa civil no montante de R$ 128.000,00 - duas vezes o valor do dano) são proporcionais à gravidade dos fatos apurados, à culpabilidade do apelante e sua situação financeira.

26. Recurso adesivo do primeiro réu não conhecido.  Remessa necessária conhecida e desprovida. Recurso de apelação do segundo réu conhecido e parcialmente provido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, não conhecer do recurso adesivo interposto por ESPÓLIO DE M. F.; conhecer da remessa necessária e negar-lhe provimento; conhecer e dar parcial provimento ao apelo de P. C. B. D. N. para excluir o enquadramento da conduta do mesmo nos artigos 9º e 11 da Lei n.º 8.429/92, mantendo a condenação com base no art. 10 da Lei n.º 8.429/92, e excluindo a pena de "perda de valores incorporados ilicitamente ao patrimônio", bem como reduzindo a pena aplicada de proibição de contratar com o Poder Público e receber benefícios creditícios ou fiscais para 5 (cinco) anos, com fulcro no art. 12, II, da Lei n.º 8.429/92, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 30 de agosto de 2023.

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001591200v3 e do código CRC 24f106bb.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO
Data e Hora: 1/9/2023, às 20:54:33

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 30/08/2023

Apelação Cível Nº 0002825-84.2010.4.02.5104/RJ

RELATORA: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

SUSTENTAÇÃO ORAL POR VIDEOCONFERÊNCIA: JOSE ANTONIO DUARTE ALVARES por P. C. B. D. N.

RELATORA DO ACÓRDÃO: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária