Apelação/Remessa Necessária Nº 5000134-68.2022.4.02.5111/RJ
PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5000134-68.2022.4.02.5111/RJ
RELATOR: Juiz Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS contra a sentença (evento 44 – SENT1), proferida pelo MM. Juiz Federal Fernando Henrique Silva Brito, que concedeu a segurança, na forma do artigo 487, I, CPC, para determinar às autoridades coatoras que cumpram a diligência requerida pela 4ª Câmara de Julgamento (evento 1- OUT7), no prazo de máximo de 30 dias, devolvendo os autos à instância recursal para conclusão do processo administrativo, no prazo máximo igualmente de 30 (trinta) dias, sob pena de aplicação de multa, no valor fixado de R$ 500,00 por dia, até o limite de R$ 20.000,00, devendo juntar aos autos cada qual o comprovante de cumprimento da parte que lhe couber.
Deferido o requerimento de concessão de tutela para determinar às autoridades impetradas que promovam a análise e conclusão do requerimento de benefício formulado, no prazo acima fixado, a contar do recebimento da intimação. Sem custas (artigo 4º, I, da Lei 9.289/96). Sem condenação em honorários (Enunciados nº 512, da Súmula do STF, e nº 105, da Súmula do STJ).
No caso em tela, A. C. M. impetrou mandado de segurança em que apontou como autoridade coatora o Gerente Executivo da Central Especializada de Suporte CES da SRII, objetivando, em síntese, que seja determinado à autoridade coatora que proceda ao imediato cumprimento de diligência preliminar pela APS, determinada na decisão proferida pela 4ª Câmara de Julgamento em 10/03/2022, para julgamento do recurso especial interposto pelo INSS ainda em 16/11/2018.
Alega o impetrante que, em, 31/10/2016, requereu a revisão de aposentadoria por tempo de contribuição (NB 42/154.642.782-9), tendo sido seu pedido indeferido, motivo pelo qual interpôs recurso ordinário à 12ª Composição Adjunta da 10ª Junta de Recursos da Previdência Social no estado do Rio de Janeiro, ao qual foi atribuído o nº 44233.508989/2018-74, solicitando a inclusão de alguns períodos de contribuição como tempo especial e a revisão de sua aposentadoria, o que foi parcialmente deferido, tendo o INSS, então, protocolizado recurso especial à 4ª Câmara de Julgamento.
Pretende, pois, o impetrante que seja determinado à autoridade impetrada que proceda a análise do recurso especial interposto pelo INSS, pois entende que há demora injustificada no julgamento do referido recurso.
Devidamente notificado para prestar informações (evento 35 - OUT1 – fls. 42/43), o P. D. C. D. R. D. P. S. – CRPS não se manifestou (evento 36 - OUT1).
Irresignado, o INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS interpõe apelação cível (evento 55 – APELAÇÃO 1), em que pugna pela reforma da r. sentença, argumentando ser inaplicável a imposição de multa em desfavor da Fazenda Pública.
Além disso, a autarquia previdenciária alega, em breve síntese: (i) impedimento de imposição judicial de prazo intransponível e peremptório para avaliação de requerimento pelo ente previdenciário, sob pena de violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível; (ii) dificuldades administrativas relacionadas à redução de seu quadro pessoal; (iii) violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade em virtude da inversão da ordem cronológica de análise dos pleitos de benefícios, e (iv) inaplicabilidade do artigo 41-A, §5º, da Lei 8.213/91, bem como do artigo 49, da Lei 9.784.
Ainda, na hipótese de não provimento do presente recurso, o apelante requer a adoção, como parâmetro temporal, do prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG.
Contrarrazões ofertadas no evento 63 – CONTRAZAP1.
Remetidos os autos a este Tribunal, deles teve vista o Ministério Público Federal, que se manifestou pela ausência de interesse público a ensejar a sua intervenção no feito (evento 4 – PARECER 1).
É o relatório.
VOTO
Conforme relatado, A. C. M. impetrou mandado de segurança em que requer seja determinado à autoridade impetrada que proceda a análise do recurso especial interposto pelo INSS, pois entende que há demora injustificada no seu julgamento.
No que lhe diz respeito, o douto juízo a quo concedeu a segurança, determinando às autoridades coatoras (INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS e P. D. C. D. R. D. P. S.) que cumpram a diligência requerida pela 4ª Câmara de Julgamento (evento 1 - OUT7), no prazo de máximo de 30 (trinta) dias, com a devolução dos autos à instância recursal para conclusão do processo administrativo, no prazo máximo igualmente de 30 dias, sob pena de aplicação de multa, no valor fixado de R$ 500,00 por dia, até o limite de R$ 20.000,00, devendo juntar aos autos cada qual o comprovante de cumprimento da parte que lhe couber.
Irresignado, o INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS interpõe apelação cível (evento 55 – APELAÇÃO 1), em que pugna pela reforma da r. sentença, argumentando ser inaplicável a imposição de multa em desfavor da Fazenda Pública.
Além disso, a autarquia previdenciária alega, em breve síntese: (i) impedimento de imposição judicial de prazo intransponível e peremptório para avaliação de requerimento pelo ente previdenciário, sob pena de violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível; (ii) dificuldades administrativas relacionadas à redução de seu quadro pessoal; (iii) violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade em virtude da inversão da ordem cronológica de análise dos pleitos de benefícios, e (iv) inaplicabilidade do artigo 41-A, §5º, da Lei 8.213/91, bem como do artigo 49, da Lei 9.784.
Ainda, na hipótese de não provimento do presente recurso, o apelante requer a adoção, como parâmetro temporal, do prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG.
No entanto, não merece reparo a decisão proferida pelo órgão monocrático.
Inicialmente, esclareça-se que a imposição de astreintes à Fazenda Pública em condenações de obrigação de fazer é admitida de forma uníssona pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, inclusive sob o rito dos recursos representativos da controvérsia (REsp 1.474.665/RS, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 22/06/2017 – tema 98), encontrando amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, estando prevista nos artigos 536 e 537 do CPC, na medida em que consiste num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial.
Nesse sentido, os seguintes julgados da Corte Superior:
PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. FIXAÇÃO DE ASTREINTES. POSSIBILIDADE. REDUÇÃO DO VALOR DA MULTA. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E DA RAZOABILIDADE. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 7/STJ. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. 1. Hipótese em que o Tribunal local consignou: "Esta Corte, acompanhando entendimento firmado no STJ, decidiu ser legítima a imposição de multa diária prevista no art. 461 do CPC em face da Fazenda Pública para o caso de descumprimento de determinação judicial que determina o restabelecimento do benefício previdenciário" (fl. 50, e-STJ). 2. Não se configura a ofensa ao art. 535 do Código de Processo Civil, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia. 3. O STJ entende ser cabível a cominação de multa diária (astreintes) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa (arts. 461 e 461-A do CPC). 4. Quanto ao valor da multa, é evidente que, para modificar o entendimento firmado no acórdão recorrido, seria necessário exceder as razões nele colacionadas, o que demanda incursão no contexto fático-probatório dos autos, vedada em Recurso Especial, conforme Súmula 7/STJ. 5. Recurso Especial não provido.(RESP - RECURSO ESPECIAL - 1667633 2017.00.75086-0, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:30/06/2017 ..DTPB:.)(Grifo nosso).
PROCESSUAL CIVIL. NEGATIVA DE TUTELA JURISDICIONAL. INEXISTÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OBRIGAÇÃO DE FAZER E MULTA COMINATÓRIA. IMPOSIÇÃO DE OFÍCIO PELO JUIZ. PODER GERAL DE EFETIVAÇÃO DA DECISÃO JUDICIAL. JULGAMENTO EXTRA PETITA. INOCORRÊNCIA. APLICAÇÃO EM DESFAVOR DO AGENTE PÚBLICO. POSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. QUANTUM DA SANÇÃO E INSUFICIÊNCIA DO PRAZO ASSINALADO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO. REVISÃO. SÚMULA 7 DO STJ. APLICAÇÃO.“(…)3. O Superior Tribunal de Justiça, sob o rito dos recursos representativos da controvérsia, firmou a compreensão de que o § 5º do art. 461 do CPC/1973 permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do "poder geral de efetivação", concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões (REsp 1.474.665/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, Primeira Seção, DJe 22/06/2017).4. É possível ao juiz, de ofício ou a requerimento da parte, fixar multa diária cominatória (astreintes), ainda que contra a Fazenda Pública, em caso de descumprimento de obrigação de fazer, "independentemente de requerimento do autor", pois, nos termos do art. 11 da Lei n. 7.437/1985, "a hipótese de imposição de astreintes é ope legis e, em consequência, obrigatória, caso paire a mínima dúvida sobre o acatamento voluntário futuro da decisão judicial" (REsp 1.723.590/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, Segunda Turma, julgado em 08/05/2018, DJe 26/11/2018). (…)” (AgInt no AgInt no REsp 1430917/RN, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 09/12/2019, DJe 12/12/2019) (Grifo nosso).
Portanto, inexiste fundamento para a exclusão da multa.
No mais, a análise do caso concreto permite concluir que o decisum pelo qual se concedeu a segurança deve ser mantido nos termos em que foi proferido, não havendo respaldo para o acolhimento das demais teses suscitadas pelo apelante, sendo cabível a transcrição da r. sentença nos seguintes termos:
Como destacado na inicial, o impetrante requereu em 31/10/2016 perante a Agência da Previdência Social (INSS) a revisão de sua aposentadoria nº 42/154.642.782-9, tendo sido seu pedido indeferido.
Inconformado com a decisão, interpôs um recurso ordinário à 10ª Junta de Recursos do CRPS – Rio de Janeiro, RJ, ao qual foi atribuído o nº 44233.508989/2018-74, solicitando a inclusão de alguns períodos de trabalho como tempo especial e a revisão de sua aposentadoria por tempo de contribuição. Esse pedido foi parcialmente deferido.
Ato contínuo, em 16/11/2018, o INSS interpôs Recurso Especial à 4ª Câmara de Julgamento, que, através da decisão proferida em 03/03/2020, solicitou diligência preliminar à APS de Angra dos Reis/RJ (Evento 1, OUT7), devolvendo o processo na mesma data.
Contudo, a diligência não havia sido cumprida até a data da impetração, malgrado decorridos mais de 2 (dois) anos.
Como salientado no Evento 22, somente em 10/03/2022 o processo foi movimentado, já após o ajuizamento deste writ, foi devolvido à 4a CAJ (ocorrências 27 a 34), ao que todos os elementos de prova indicam, sem que fosse dada oportunidade ao impetrante de juntar o documento pelo qual o processo administrativo passou tanto tempo baixado em diligência.
Em 10/03/22, retornou à 4ª CAJ, sem registro ou comprovação de notificação do impetrante para instrução do P.A. Tampouco após a intimação do P. D. C. D. R. D. P. S. foi juntada qualquer comprovação de que, seja na esfera Recursal, seja na APS, foi promovida a intimação do impetrante para juntada de qualquer documento, permanecendo o processo administrativo paralisado desde então.
Dessa maneira, não se afigura tolerável que o curso do processo administrativo em questão, no qual se discute o direito à revisão de benefício previdenciário, que, por conseguinte, atende necessidades de caráter alimentar, fique aguardando o cumprimento de diligências por quase 7 (sete) anos, para que a fase recursal possa ser finalizada.
Nos termos do disposto no artigo 5º, inciso LXIX da Constituição Federal, o mandado de segurança tem por finalidade assegurar a proteção a direito líquido e certo em face de ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.
A injustificada demora na apreciação do pleito, além de ferir o princípio da eficiência (artigo 37, caput, da CRFB/88), que norteia a conduta da Administração Pública, bem como o direito constitucional à razoável duração do processo (artigo 5º, LXXVIII, CRFB/88), gerando insegurança jurídica ao administrado, viola uma série de regras objetivas que fixam os prazos máximos de duração dos processos administrativos em âmbito previdenciário.
A Lei nº 9.784/99, que estabelece normas gerais sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, estipula, em seu artigo 49, que "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada".
Por sua vez, o parágrafo 5º, do artigo 41-A, da Lei 8.213/91, dispõe que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão.
Logo, constata-se que os prazos fixados nos artigos 49, da Lei nº 9.784/99, e artigo 41-A, da Lei 8.213/91, possuem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, disciplinando, todavia, fases distintas do requerimento administrativo, na medida em que o primeiro estipula o prazo para que se aprecie o requerimento, enquanto o segundo estabelece o prazo do primeiro pagamento do benefício.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDAS. 1. Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de tutela de urgência, impetrado por DOMINGAS AZEVEDO MOURA, contra ato imputado ao GERENTE EXECUTIVO DO INSS EM CUIABÁ/MT, objetivando determinar que a autoridade coatora analise e conclua o recurso administrativo n° 50398195. A sentença concedeu a segurança. Apelação do INSS pugnando pela denegação da segurança. 2. Em seu pleito, a autarquia argumenta que é impossível fixar prazo para análise do requerimento, ante à ausência de previsão legal. No mérito, destaca princípios constitucionais acerca da separação dos poderes e da reserva legal. 3. O pleito de atribuição de efeito suspensivo à apelação do INSS não merece acolhimento, pois o artigo 1012, par. 1o, V, do CPC estabelece que, em se tratando de sentença na qual restou confirmado o deferimento do pedido de antecipação da tutela, a apelação interposta deve ser recebida, tão somente, no efeito devolutivo. Além disso, não ficou demonstrado risco de lesão grave e de difícil reparação, tampouco fundamentação relevante para justificar a concessão de efeito suspensivo em caráter excepcional. 4. Deflui-se da Sentença proferida pelo MM. a quo: Inicialmente, esclareço que os processos de mandado de segurança, por gozarem de prioridade legal (art. 20, Lei n. 12.016/2009), estão abrangidos pela norma de exclusão constante do art. 12, § 2º, inciso VII, do Código de Processo Civil de 2015, independentemente de sua posição no relatório "Ordem Cronológica de Conclusão - CPC Art. 12" disponibilizado pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região. Quanto ao pedido de suspensão do processo, verifico que a presente demanda não versa sobre a possibilidade de o Poder Judiciário (i) estabelecer prazo para o Instituto Nacional do Seguro Social realizar perícia médica nos segurados da Previdência Social e (ii) determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo. Antes, trata de pedido de determinação de análise de requerimento administrativo, escapando à suspensão determinada pelo STF no bojo do RE 1171152/SC. Quanto à preliminar de ilegitimidade aduzida pelo INSS, primeiramente, pontuo que não se trata de perícia médica. Ademais, ainda que verse sobre recurso administrativo, a impetrante procurou combater o estado de mora, isto é, a ausência de andamento no seu procedimento, o qual, quando da impetração, se encontrava em trâmite no INSS para que este apresentasse contrarrazões e encaminhasse o feito para o CRPS, providencia essa que só foi tomada após a concessão da liminar. Assim, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva. Presentes os pressupostos processuais de constituição e desenvolvimento válido e regular do processo, passo à análise do mérito. A Constituição da República garante ao cidadão o direito fundamental de petição ao Poder Público (art. 5º, inciso XXXIV, alínea a), bem como a razoável duração do processo administrativo (art. 5º, inciso LXXVIII). Os direitos fundamentais acima mencionados ganharam efetividade na legislação ordinária por meio da Lei n.º 9.784/99, que em seu artigo 48 afirmou que a Administração Pública tem o dever de decidir explicitamente, enquanto que o artigo 49 fixou o prazo de 30 dias, prorrogáveis pelo mesmo prazo, para que a Administração Pública, uma vez concluída a instrução, decida sobre o pedido formulado pelo cidadão. Além disso, o art.174 do Decreto n.º 3.048/99 prevê que o primeiro pagamento da renda mensal do benefício será efetuado em até 45 dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão. No caso dos autos, o recurso administrativo estava sem andamento há mais de 6 meses desde a data do protocolo, quando da impetração, o que viola os direitos sobreditos e configura mora administrativa. Em suma, o cidadão tem o direito de peticionar aos poderes públicos e quando o faz a administração pública tem o dever de lhe dar uma resposta dentro de um prazo razoável, sob pena de afronta ao princípio da eficiência. Ainda que a Administração enfrente dificuldades técnicas e de pessoal, tais razões não podem ser apontadas como justificativas para não fornecer uma resposta em tempo razoável ao segurado. A demora no atendimento, tal como verificada no presente caso, viola o direito líquido e certo da impetrante de ser atendida em tempo razoável. Por oportuno, para fins de esclarecimento, pontuo que a parte impetrante ao combater a mora administrativa perante o INSS, referente ao andamento de seu recurso administrativo, assegurou que este impulsionasse seu recurso, apresentando contrarrazões e encaminhando-o para o CRPS, sendo que caberá a este órgão a análise propriamente dita do recurso. DISPOSITIVO Diante do exposto, concedo a segurança, confirmando a liminar quanto à determinação de que a autoridade impetrada desse prosseguimento ao recurso administrativo de nº 50398195. 5. Portanto, a r. sentença que concedeu a segurança foi bem motivada, dotada de toda fundamentação jurídica necessária, de modo que deve ser mantida por seus próprios fundamentos. 6. Apelação e Remessa necessária a que se nega provimento. (AMS 1001642-55.2021.4.01.3600, JUÍZA FEDERAL RENATA MESQUITA RIBEIRO QUADROS, TRF1 - 1ª CÂMARA REGIONAL PREVIDENCIÁRIA DA BAHIA, PJe 25/04/2022 PAG.) (Grifo nosso).
Além disso, inexiste respaldo para a adoção do prazo de 90 dias requerido pelo apelante para comprovação da mora administrativa, na medida em que a presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a regra de transição estabelecida no referido julgado do Supremo Tribunal Federal.
A despeito das alegações aduzidas pelo INSS em seu apelo, tem-se que a parte impetrante não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, ainda que o excesso de pedidos pendentes de análise dificulte que a Administração Pública desempenhe suas atividades de maneira adequada. Baseado nesse pressuposto, o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em conferir efetividade ao direito líquido e certo da parte impetrante.
Ainda que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o que foi pleiteado.
ANTE O EXPOSTO, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária e à apelação.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001577551v7 e do código CRC 8478cbda.
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Signatário (a): ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
Data e Hora: 24/8/2023, às 7:46:2