Apelação Cível Nº 5022291-79.2019.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA contra a sentença proferida pelo MM. Juízo da 2ª Vara Federal de Execução Fiscal de Vitória/ES no Evento 28 dos autos da execução fiscal, que acolheu a exceção de pré-executividade, reconhecendo a prescrição intercorrente, na forma do art. 1º, § 1º da lei nº 9.873/1999, e julgou extinto o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II do CPC.
Insurgiu-se a parte apelante contra a sentença, alegando que "o Juízo confunde causas interruptivas da prescrição punitiva com causa interruptivas da prescrição intercorrente", e que "não se aplica a fundamentação utilizada (interrupção da prescrição pelo art. 2º da Lei 9.873/99 em ordem cronológica e somente uma vez) para a prescrição intercorrente administrativa".
Sustentou que "o prazo de cinco anos da Lei nº 9.873/99, colocado à disposição da Administração para apuração das infrações, nos casos das multas administrativas, deve ser entendido como um lapso temporal destinado a constituir o crédito não tributário, que é a própria sanção pecuniária. Deve-se advertir que aqui, a rigor, trata-se de prazo prescricional administrativo, porque o processo deve ser instaurado e concluído no âmbito da Administração", e que "o prazo para a constituição da multa não pode se confundir com o lapso temporal, que surge a partir do momento em que é possível à Administração acionar o Poder Judiciário", salientando que "apenas com o final do processo administrativo, mais precisamente, com a ciência do administrado do término do processo, a que se submeteu, inicia-se a contagem do prazo prescricional para a cobrança".
Defendeu que "não obstante o lapso de tempo decorrido entre a lavratura do auto de infração e a inscrição em dívida ativa, em nenhum momento restou caracterizada inércia da administração apta a justificar a incidência do prazo prescricional intercorrente de 03 anos, pois foram praticados diversos atos no curso do processo que demostraram inequivocamente que a autarquia estava apurando os fatos e, portanto, não esteve inerte", asseverando que "a prescrição intercorrente deve ser entendida como uma forma de sanção imputada à própria Administração que, em face da sua inércia, não promoveu os meios e atos necessários para remover o estado de paralisia do processo. Consequentemente, para caracterizar a prescrição intercorrente, é necessária a demonstração de que a Administração não praticou qualquer ato processual tendente a apurar a infração", e que "a interrupção da prescrição intercorrente não se limita às causas previstas no art. 2o, da Lei nº 9.873/98, bastando para tanto que a Administração pratique atos indispensáveis para dar continuidade ao processo administrativo".
Argumentou que, na hipótese, "sucessivos foram os atos para viabilizar o andamento processual e consequente julgamento inexistindo a paralisação do feito por período superior a três anos", e que "não pode o Magistrado estabelecer diferenças onde a lei não as previu. Se a norma fala em qualquer ato que dê andamento ao curso do processo não há dúvidas que a nova tentativa de notificação do autuado, com abertura de prazo para recurso, e o despacho proferido são atos que dão prosseguimento ao processo administrativo e indispensáveis para a apuração dos fatos".
Postulou o provimento com recurso, com a reforma da sentença a fim de assegurar o prosseguimento da execução fiscal.
Contrarrazões acostadas no Evento 38, JFES.
A seguir, vieram os autos a esta Egrégia Corte, tendo sido encaminhados ao Ministério Público Federal, que deixou de opinar por não vislumbrar interesse público a justificar sua intervenção no feito (Evento 5, TRF2).
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Consoante relatado, trata-se de julgar o recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA contra a sentença proferida pelo MM. Juízo da 2ª Vara Federal de Execução Fiscal de Vitória/ES no Evento 28 dos autos da execução fiscal, que acolheu a exceção de pré-executividade, reconhecendo a prescrição intercorrente, na forma do art. 1º, § 1º da lei nº 9.873/1999, e julgou extinto o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, II do CPC.
Na origem, trata-se de execução fiscal ajuizada pelo IBAMA visando à cobrança de crédito não tributário, oriundo de multa administrativa (processo administrativo nº 02009.001916/2009-7), no valor de R$ 26.986,36 (posicionado em 27.11.2018), consubstanciado na Certidão de Dívida Ativa nº 231530.
No que tange à prescrição intercorrente suscitada pelo executado e acolhida pelo Juízo a quo, impõe-se destacar que o exercício da ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, é regulado pela Lei nº 9.873/99, nos seguintes termos:
"Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
§ 1° Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
§ 2° Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
Art. 1°-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor.
Art. 2º Interrompe-se a prescrição da ação punitiva:
I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;
II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
III - pela decisão condenatória recorrível.
IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal."
Ao ser cometida a infração administrativa surge, primeiramente, o próprio direito de punir da Administração Pública, que, a partir de então, terá o dever de apurar o ocorrido através do processo administrativo, em que será garantido o contraditório e a ampla defesa.
No caso vertente, o Juízo a quo acolheu a exceção de pré-executividade apresentada pelo executado, entendendo que, entre a decião condenatória recorrível proferida nos autos do processo administrativo em 10.1.2014, que teria interrompido a prescrição, e a decisão recursal, proferida em 21.12.2017, houve o transcurso do prazo da prescrição intercorrente administrativa, considerando que "as notificações realizadas a partir da primeira notificação não interromperam o prazo, conforme jurisprudência acima transcrita, pois cada hipótese do art. 2, da Lei nº 9.873/1999, somente interrompe o prazo uma vez", e que "a demora da Administração em notificar o executado a respeito da decisão de 1ª instância e de julgar o recurso, ensejou o transcurso do prazo de 3 anos da prescrição intercorrente administrativa".
Entretanto, a despeito do entendimento adotado, a sentença merece reforma.
Como observado pelo IBAMA em sede de apelação (Evento 33, JFES), o processo administrativo teve as seguintes movimentações, o que resta corroborado pela cópia dos autos acostada no Evento 24, JFES:
i) a lavratura de auto de infração em novembro/2009;
ii) apresentação de defesa em 14.12.2009;
iii) despacho para análise defesa – 04.01.2010;
iv) Despacho n.º 805/2012/EQTEC, de 28.03.2012, solicitação ao Núcleo;
v) Parecer n.º 109/12 – NUFAU/DIPRAM/IBAMA/ES, de 13.04.2012, sobre os animais apreendidos e o valor da multa;
vi) Edital de Notificação 173 para alegações finais, de 27.08.2013;
vii) Decisão administrativa de 1ª Instância, de 10.01.2014;
viii) Notificação administrativa da decisão em 15.05.2014;
ix) AR devolvido em 20.06.2014;
x) Nova Notificação administrativa da decisão em 20.10.2016;
xi) AR recebido em 22.11.2016;
xii) Recurso interposto em 26.12.2016;
xii) Despacho em 31.01.2017;
xiii) Decisão recursal em 21.12.2017;
xiv) Notificação administrativa acerca do indeferimento do recurso em 02.02.2018;
xv) AR recebido em 26.02.2018;
xvi) trânsito em julgado administrativo em 06.03.2018.
(Grifo no original)
Denota-se, primeiramente, que, diante do término do processo administrativo em 6.3.2018, sendo a execução fiscal proposta em 3.10.2019, foi observado, portanto, o prazo para o seu ajuizamento a teor do previsto no art. 1º-A, Lei n° 9.873/99.
Outrossim, verifica-se que, além de ter observado o devido processo administrativo e as garantias do contraditório e ampla defesa, o processo não restou paralisado por mais de 3 anos. Ademais, nos expressos termos do artigo 1º, §1°, da Lei n° 9.873/99, os despachos proferidos no processo administrativo são atos capazes de afastar a consumação da prescrição intercorrente, conforme assentado na jurisprudência do STJ e desta Corte:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. PRESCRIÇÃO TRIENAL INTERCORRENTE NO PROCESSO ADMINISTRATIVO NÃO VERIFICADA. PARCIAL PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. 1. De início, afasto a alegação de ofensa ao artigo 535 do CPC. É que o Poder Judiciário não está obrigado a emitir expresso juízo de valor a respeito de todas as teses e argumentos invocados pelas partes, bastando para fundamentar o decidido fazer uso de argumentação adequada, ainda que não espelhe qualquer das teses invocadas, o que restou atendido no acórdão do Tribunal de origem. 2. De acordo com o § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/99, "incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada" (texto original não sublinhado). 3. No caso em apreço, consoante consignado no acórdão do Tribunal de origem, a autuação ocorreu em 8 de novembro de 2001, tendo a ora executada apresentado defesa no dia 20 do mesmo mês, defesa essa encaminhada ao setor de análise técnica em 6 de setembro de 2002. Segundo o Tribunal de origem, sem que houvesse instrução, constando dos autos do processo administrativo unicamente a defesa, a cópia do auto de infração e o instrumento procuratório, foi proferido despacho intimando o autuado para apresentar alegações finais, em 1º de junho de 2005, despacho esse ratificado em 12 de setembro de 2005. O julgamento na esfera administrativa ocorreu em 3 de abril de 2006. 4. Diante das supracitadas circunstâncias fáticas descritas pelo Tribunal de origem, o acórdão recorrido deve ser reformado, pois, ao contrário do que ali ficou consignado, o processo administrativo não ficou paralisado por mais de três anos, tendo em vista que o despacho de intimação do administrado para apresentar alegações finais é suficiente para descaracterizar a paralisação do processo administrativo. Convém acrescentar que, nos termos do inciso X do parágrafo único do art. 2º da Lei nº 9.784/99, é garantida a apresentação de alegações finais, nos processos administrativos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio. 5. Recurso especial provido, em parte, para afastar a prescrição intercorrente no processo administrativo e determinar o prosseguimento da execução fiscal.” – g.n. (STJ, REsp1431476/PE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 25/02/2014)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PENALIDADE ADMINISTRATIVA. ANS. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. ART. 1º, § 1º DA LEI 9.873/99. AUSÊNCIA DE PARALISAÇÃO POR MAIS DE TRÊS ANOS. NÃO CARACTERIZAÇÃO. 1. Consoante disposto no art. 1º, § 1º da Lei nº 9.873/99, incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho. 2. Pela análise dos autos, verifica-se que houve a prática de uma série de atos ordinatórios visando impulsionar o processo administrativo em observância aos atos normativos da própria ANS. Não há que se falar, portanto, em paralisação do processo por mais de três anos, devendo ser afastada a alegação de prescrição intercorrente. 3. Impende registrar que o art. 1º, § 1º da Lei nº 9.873/99 não estabelece um prazo para o julgamento do processo administrativo; o dispositivo refere-se à paralisação, isto é, à demonstração de desídia da Administração em apurar a infração, o que não ocorreu no presente caso. Precedentes. 4. Agravo de instrumento conhecido e desprovido. (TRF-2 - AG: 201302010016572, Relator: Desembargador Federal JOSE ANTONIO LISBOA NEIVA, Data de Julgamento: 10/04/2013, SÉTIMA TURMA ESPECIALIZADA, Data de Publicação: 22/04/2013)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÕES. ANS. MULTA. PODER FISCALIZATÓRIO. NÃO CONFIGURADA A PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. LEI Nº 9.873/99. AUSÊNCIA DE REEMBOLSO INTEGRAL DE DESPESA COM ANESTESISTA. ART. 12 DA LEI 9.656/98. RESOLUÇÃO NORMATIVA DA ANS N.º 124/2006. 1. Descabe cogitar da prescrição intercorrente, eis que, entre a data da interposição do recurso administrativo (21/08/2009) e a prolação da decisão definitiva (15/05/2013), há prova nos autos de que houve (i) pronunciamento da Diretoria de Fiscalização da ANS (31/07/2012), (ii) lançamento do voto da Diretoria de Normas e Habilitação dos Produtos da ANS, negando provimento ao recurso (14/01/2013), (iii) deliberação na 373ª Reunião Ordinária de Diretoria Colegiada da ANS pelo desprovimento do recurso (17/04/2013), não restando configurada, por conseguinte, a paralisação do procedimento administrativo por mais de três anos, nos termos do § 1º do art. 1º da Lei nº 9.873/99. (TRF -2ª Região. 7ª Turma Especializada. Apelação Cível 0023858-37.2013.4.02.5101; Rel. Des. Fed. José Antonio Neiva. E-DJF2R:: 07/12/2016).
Assim, não resta configurada a prescrição intercorrente no curso do processo administrativo, pelo que se impõe a reforma da sentença para prosseguimento da execução fiscal.
Do exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO à apelação interposta para, reformando a sentença, rejeitar a exceção de pré-executividade e determinar o retorno dos autos à origem, com o regular prosseguimento da execução fiscal.
Documento eletrônico assinado por MARCELO PEREIRA DA SILVA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001523857v10 e do código CRC 18b48ec7.
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