Apelação Cível Nº 5004082-67.2021.4.02.5106/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de Apelação interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS contra sentença que julgou procedente a pretensão deduzida na presente ação, de forma a ‘1. declarar a ilegalidade do ato administrativo que determinou a indisponibilidade dos bens do autor (processos administrativos nº 33910.026580/2018-99, 33910.024452/2019-91 e 33910.038690/2020-18); 2. condenar a AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS que se abstenha de praticar ato de indisponibilidade futuro idêntico, envolvendo os mesmos fatos.’.

 A Apelante sustenta que a indisponibilidade de bens é uma medida de natureza acautelatória, cujo objetivo seria resguardar o interesse público, evitando dilapidação de patrimônio que possa dificultar ou impossibilitar a responsabilização daquele que concorreu para a decretação do regime de direção fiscal.

 Dessa forma, isso não representaria a perda dos bens tampouco a sua privação, mas tão somente restrição quanto à disponibilidade destes, os quais, entretanto, poderiam ser normalmente usufruídos. 

Alega, ademais, que no cumprimento de suas atribuições legais, acompanha o desempenho econômico-financeiro das operadoras de planos privados de assistência à saúde; assim, sempre que detectada insuficiência das garantias do equilíbrio financeiro, anormalidades econômico-financeiras ou administrativas graves que coloquem em risco a continuidade ou a qualidade do atendimento à saúde, certo é que possuiria a prerrogativa de instituir o regime de direção fiscal ou mesmo a liquidação extrajudicial, de acordo com as circunstâncias do caso. 

Logo, caso o regime de direção fiscal seja convolado em liquidação extrajudicial em virtude da irreversível situação de gravidade econômico-financeira da operadora, procederá à instauração do inquérito para averiguar as causas que originaram essa situação, bem como apurar a responsabilidade de seus administradores.  

É nesse momento que será verificada, concretamente, em que medida a atuação dos administradores teria contribuído, ou não, para o encerramento forçado da operadora. Se a comissão de inquérito concluir que os administradores, ou alguns desses, não tiveram responsabilidade decorrente da situação, a indisponibilidade, então, seria levantada. 

Regularmente intimado, o Apelado apresentou contrarrazões (evento 31). 

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001483969v2 e do código CRC e0180c25.

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Apelação Cível Nº 5004082-67.2021.4.02.5106/RJ

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço o recurso de Apelação. 

Cinge-se a controvérsia em verificar a legalidade do ato que determinou a indisponibilidade dos bens de J. C. J. com base no art. 24-A da Lei nº 9.656/98. 

Analisando a documentação acostada aos presentes autos, em especial as informações prestadas pela AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR – ANS, depreende-se que a operadora UNIMED PETRÓPOLIS COOPERATIVA DE TRABALHO MÉDICO foi submetida sucessivamente a diversos regimes de direção fiscal, a saber:

- 1ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 613, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 03/04/2009;

- 2ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 1.137, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 02/01/2012;

- 3ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 1.420, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 15/04/2013;

- 4ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 1.793, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 25/03/2015;

- 5ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 2.048, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 27/06/2016;

- 6ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 2.194, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 01/08/2017;

- 7ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 2.328, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 03/09/2018;

- 8ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 2.465, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 23/09/2019;

- 9ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 2.629, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 07/12/2020;

- 10ª direção fiscal, Resolução operacional (RO) nº 2.719, de 26/01/2022 (atualmente em vigor). 

Alega a Apelante que os referidos regimes de direção fiscal teriam sido instaurados em virtude do grave quadro de anormalidade econômico-financeiras e administrativa verificada ao longo dos anos na UNIMED PETRÓPOLIS COOPERATIVA DE TRABALHO MÉDICO, sem que a operadora tenha demonstrado superação desse cenário crítico.  

No que tange à indisponibilidade de bens, convém anotar que tal medida foi adotada com fundamento no art. 24-A da Lei nº 9.656/98, abaixo transcrito, introduzido pela MP nº 2.177-44/2001. 

Art. 24-A. Os administradores das operadoras de planos privados de assistência à saúde em regime de direção fiscal ou liquidação extrajudicial, independentemente da natureza jurídica da operadora, ficarão com todos os seus bens indisponíveis, não podendo, por qualquer forma, direta ou indireta, aliená-los ou onerá-los, até apuração e liquidação final de suas responsabilidades. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001)

§ 1º A indisponibilidade prevista neste artigo decorre do ato que decretar a direção fiscal ou a liquidação extrajudicial e atinge a todos aqueles que tenham estado no exercício das funções nos doze meses anteriores ao mesmo ato. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001)

§ 2º Na hipótese de regime de direção fiscal, a indisponibilidade de bens a que se refere o caput deste artigo poderá não alcançar os bens dos administradores, por deliberação expressa da Diretoria Colegiada da ANS. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001)

§ 3º A ANS, ex officio ou por recomendação do diretor fiscal ou do liquidante, poderá estender a indisponibilidade prevista neste artigo: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001)

I - aos bens de gerentes, conselheiros e aos de todos aqueles que tenham concorrido, no período previsto no § 1o, para a decretação da direção fiscal ou da liquidação extrajudicial; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001)

II - aos bens adquiridos, a qualquer título, por terceiros, no período previsto no § 1o, das pessoas referidas no inciso I, desde que configurada fraude na transferência. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001)

§ 4º Não se incluem nas disposições deste artigo os bens considerados inalienáveis ou impenhoráveis pela legislação em vigor. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001)

§ 5º A indisponibilidade também não alcança os bens objeto de contrato de alienação, de promessa de compra e venda, de cessão ou promessa de cessão de direitos, desde que os respectivos instrumentos tenham sido levados ao competente registro público, anteriormente à data da decretação da direção fiscal ou da liquidação extrajudicial. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001)

§ 6º Os administradores das operadoras de planos privados de assistência à saúde respondem solidariamente pelas obrigações por eles assumidas durante sua gestão até o montante dos prejuízos causados, independentemente do nexo de causalidade. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.177-44, de 2001) 

 Ou seja, a lei prevê a indisponibilidade dos bens dos administradores das operadoras em regime especial de direção fiscal que tenham estado no exercício das funções nos doze meses anteriores ao ato. 

Ademais, a medida de indisponibilidade de bens tem natureza cautelar, de modo que sua aplicação independe de qualquer análise quanto à responsabilidade efetiva dos atos que levaram ao regime especial de direção fiscal da operadora, que é feita em momento posterior. Nos termos do art. 24-A, caput, da Lei nº 9.656/98, a indisponibilidade persiste até apuração e liquidação final de suas responsabilidades.  

Deste modo, eventual análise sobre a efetiva prática, ou não, de atos que tenham contribuído para a decretação do regime especial de direção fiscal da operadora é feita em outro momento, sem prejuízo do fato de que a sua análise nestes autos seria descabida. 

Na hipótese vertente, tem-se que a indisponibilidade dos bens do Apelado J. C. J. foi determinada em 07/11/2018, quando ainda vigente o 7º regime de direção fiscal, decretado na Resolução Operacional (RO) nº 2.328, publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 03/09/2018. 

Nesse sentido, ressalte-se que a referida indisponibilidade deu-se em momento muito posterior ao 1º regime de direção fiscal. Além disso, é fato incontroverso que o Apelado somente foi contratado pela UNIMED PETRÓPOLIS COOPERATIVA DE TRABALHO MÉDICO, através da sua empresa JC SOLUÇÕES, em 05/07/2017, com o objetivo era buscar a melhoria econômico/financeira. 

Assim, em que pese se reconheça que o ato administrativo que determinou a indisponibilidade dos bens de J. C. J. tenha sido praticado sob o regime jurídico da Lei nº 9.656/1998, ostentando, indiscutivelmente, legalidade de base para a sua prática, no caso específico, a materialização do preceito normativo acautelatório, mediante efetiva indisponibilidade dos bens, não foi realizada com adequada verificação de justa causa que autorize, justifique e legitime a utilização da medida constritiva. 

É que a adoção de uma tal medida constritiva não pode ser aplicada de modo indiscriminado ou desprovido da devida motivação pelo Poder Público ou com motivação formulada em descompasso com relevante situação fático-jurídica apresentada concretamente. 

Outro não é o entendimento desta Turma Especializada. Confira-se: 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. REGIME DE DIREÇÃO FISCAL EM OPERADORA DE PLANO DE SAÚDE. ART. 24-A DA LEI Nº 9.656/98. CONSELHEIRO GESTOR E ADMINISTRADOR. INDISPONIBILIDADE DE BENS.  SUCESSIVOS REGIMES DE DIREÇÃO FISCAL. DURAÇÃO. PRAZO DETERMINADO. 

- A teor do art. 24-A, caput e §1º da Lei nº 9.656/98, uma vez instaurado regime de direção fiscal em operadora de plano privado de saúde, os administradores que, nos últimos 12 meses da intervenção da ANS, exerceram funções potencialmente capazes de contribuir para o desequilíbrio financeiro da operadora terão automaticamente decretada a indisponibilidade de seus bens, ainda que não haja, no momento da instauração do regime, prova de sua responsabilidade pelas anormalidades econômico-financeiras ou administrativas graves que colocaram em risco a continuidade ou a qualidade do atendimento à saúde.

- Entretanto, não se pode olvidar que, segundo o art. 24, caput da Lei nº 9.656/98, o regime especial de direção fiscal não pode ultrapassar o prazo de um ano, de sorte que, embora o caput do art. 24-A disponha que os bens ficarão indisponíveis até apuração e liquidação final das responsabilidades, não estipulando prazo, não pode, em observância ao princípio da razoabilidade, um ato extremo como o da indisponibilidade existir por tempo indeterminado, devendo durar o tempo do próprio regime especial que lhe deu origem, mormente em se tratando de medida constritiva aplicada na via administrativa.

- É arbitrária e contrária ao princípio da razoável duração do processo, com base no prazo estipulado no art. 24, caput da Lei nº 9.656/98 e no caráter extremo e grave da indisponibilidade de bens, a manutenção da constrição além do prazo do próprio regime especial que lhe deu origem, ou mesmo durante anos em decorrência de sucessivos regimes de direção fiscal, sem que haja o menor indício de que as pessoas atingidas concorreram para a intervenção da ANS e/ou sem que se inicie a apuração das responsabilidades, como no caso dos autos, em que a medida perdura por mais de 07 (sete) anos. 

- Apelação provida. (APELAÇÃO CÍVEL Nº 5029619-46.2022.4.02.5101/RJ, DESEMBARGADOR FEDERAL SERGIO SCHWAITZER, SÉTIMA TURMA ESPECIALIZADA, DATA DA SESSÃO 17 DE MAIO DE 2023)

ADMINISTRATIVO. ANS. OPERADORA DE PLANO PRIVADO DE ASSISTÊNCIA À SAÚDE. DIREÇÃO FISCAL. INDISPONIBILIDADE DOS BENS. 

1. Trata-se de apelação interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido de afastamento da medida de indisponibilidade de bens imposta pela ANS, em decorrência do Regime de Direção Fiscal decretado sobre a Operadora Unimed Federação Inter federativa das Cooperativas Médicas do Centro-Oeste e Tocantins.

2. Consoante o disposto no art. 24-A da Lei 9.656/98, o ato que decreta a direção fiscal ou a liquidação extrajudicial das operadoras de planos privados de assistência à saúde acarreta a indisponibilidade dos bens dos administradores, inclusive aqueles que tenham estado no exercício das funções nos doze meses anteriores à referida decretação, excluindo-se, todavia, os bens considerados inalienáveis ou impenhoráveis.

3. A indisponibilidade pode ser estendida aos bens dos gerentes, conselheiros e àqueles que tenham concorrido, no referido período, para a decretação do regime de direção fiscal, mas, nesses casos, a medida cautelar administrativa não é automática, devendo estar evidenciado o nexo de causalidade entre a conduta e o desequilíbrio econômico-financeira da operadora, nos termos do art. 24-A, § 3º, I, da Lei 9.656/9.

4. Não há qualquer evidência de que a omissão do autor – na qualidade de Conselheiro Fiscal (e não de Administrador), decorrente do fato de o Conselho Fiscal ter se reunido apenas 2 vezes no ano anterior à 3ª decretação do Regime de Direção Fiscal, quando deveria ter realizado 1 uma reunião ordinária mensal – tenha concorrido para o desequilíbrio econômico-financeiro da operadora. 

5. Ademais, sequer é razoável supor que sua atuação como Conselheiro Fiscal, iniciada em 03/2013, tenha sido capaz de contribuir de forma decisiva para as anormalidades detectadas na Unimed Centro-Oeste/Tocantins e que ensejaram a decretação do seu 1º regime de Direção Fiscal, em 02/2012, isto é, mais de um ano antes de o autor iniciar suas funções no Conselho.

6. Apelação provida. (APELAÇÃO CÍVEL Nº 5029795-25.2022.4.02.5101/RJ, DESEMBARGADOR FEDERAL LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO, SÉTIMA TURMA ESPECIALIZADA, DATA DA SESSÃO 10 DE MAIO DE 2023) 

Desmerece, portanto, qualquer reparo a sentença recorrida.

Tendo em vista o disposto no art. 85, §11, do CPC/15, e considerando a natureza da causa e o trabalhado adicional desenvolvido neste grau de jurisdição, majoro em 1% (um por cento) o valor da condenação em honorários fixados pela sentença. 

 Pelo exposto, voto no sentido de negar provimento ao recurso de Apelação interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001483970v2 e do código CRC 91208724.

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Apelação Cível Nº 5004082-67.2021.4.02.5106/RJ

EMENTA

ADMINISTRATIVO. OPERADORA DE PLANOS DE SAÚDE. REGIME DE DIREÇÃO FISCAL. INDISPONIBILIDADE DOS BENS DOS ADMINISTRADORES. SUCESSIVOS REGIMES. DURAÇÃO. PRAZO DETERMINADO.

1. Nos termos do art. 24 da Lei nº 9.656/98, a Agência Nacional de Saúde (ANS) pode instituir o regime especial de direção fiscal, com a finalidade defender o interesse público, fiscalizando operadoras de serviço do setor e controlando as relações entre essas e os consumidores.

2. Ademais, o art. 24-A da Lei 9.656/98 prevê a possibilidade de bloqueio dos bens dos administradores de planos de saúde em regime de direção fiscal ou liquidação extrajudicial, sendo possível à ANS estender tal restrição aos bens de gerentes, conselheiros, e todos aqueles que tenham concorrido para a decretação do regime de direção fiscal, nos doze meses anteriores ao ato.

3. A medida de indisponibilidade de bens tem natureza cautelar, de modo que sua aplicação independe de qualquer análise quanto à responsabilidade efetiva dos atos que levaram ao regime especial de direção fiscal da operadora, que é feita em momento posterior, persistindo até apuração e liquidação final de suas responsabilidades.

4. Dessa forma, apesar da legalidade, em tese, para a decretação da indisponibilidade dos bens, certo é que o manejo desta prerrogativa depende de justa causa que a legitime, o que, entretanto, não se verifica na hipótese vertente.

5. Apelação de AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS a qual se nega provimento.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao recurso de Apelação interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR - ANS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 26 de julho de 2023.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001483971v3 e do código CRC de71fe7d.

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Data e Hora: 31/7/2023, às 13:55:14

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 28/06/2023

Apelação Cível Nº 5004082-67.2021.4.02.5106/RJ

: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 26/07/2023

Apelação Cível Nº 5004082-67.2021.4.02.5106/RJ

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PREFERÊNCIA: MATHEUS ARRAES MAGALDI por J. C. J.

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Juiz Federal FABRICIO FERNANDES DE CASTRO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária