Apelação Cível Nº 5127954-37.2021.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALCIDES MARTINS
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo CONSELHO REGIONAL DE FISIOTERAPIA E TERAPIA OCUPACIONAL DA 2ª REGIÃO – CREFITO-2 em face da sentença contida no evento 29 – 1º grau, a qual julgou extinto o Executivo Fiscal com resolução do mérito em relação às anuidades de 2012 a 2016, cuja cobrança foi alcançada pela prescrição, com força no art. 487, II, do CPC, e extinguiu o processo sem resolução do mérito em relação às demais cobranças, com fundamento no art. 485, I e IV, c/ o art. 330, III, do CPC.
Em suas razões recursais (evento 32 – 1º grau), argui que, após a entrada em vigor da Lei Federal nº 14.195 em 26 de agosto de 2021, somente após atingir o valor de R$ 2.500,00, devidamente atualizado, é que os Conselhos poderão ajuizar as execuções fiscais. Deste modo, o valor mínimo atual para o início do prazo prescricional é de R$ 4.574,97 (quatro mil, quinhentos e setenta e quatro reais e noventa e sete centavos). Salienta que depreendendo a anuidade de 2012 (após a publicação da lei) e somando com 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, MULTA DE ELEIÇÃO, 2017 e 2018, a partir dos valores constantes no espelho do profissional ter-se-á o montante de R$ 4.753,71, alcançando somente no ano de 2018 o valor mínimo legal. Portanto, a prescrição se daria somente em relação à anuidade do ano de 2023. Logo, não há se falar em prescrição das anuidades dos anos de 2012 a 2016, motivo pelo qual a r. sentença deve ser integralmente reformada.
Sem contrarrazões.
Manifestação do Parquet Federal, evento 8 – 2º grau, afirmando que, no presente caso, inexiste interesse público que justifique a sua intervenção.
É o relatório.
VOTO
Ab initio, conheço do Apelo, uma vez que seus pressupostos de admissibilidade encontram-se presentes.
As anuidades dos conselhos profissionais, à exceção da OAB, são espécie do gênero contribuição de interesse das categorias profissionais ou econômicas, cuja natureza jurídica é tributária, sujeitando-se às limitações ao poder de tributar, dentre elas, ao princípio da legalidade estrita, nos termos do inciso I do artigo 150 da CRFB/1988, consoante entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça. Neste sentido: Primeira Turma, REsp 652.554/RS, Relator Ministro JOSÉ DELGADO, DJ 16.11.2004, unânime, e Segunda Turma, REsp 507.769/SC, Relator Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJ 19.3.2007, unânime.
Da interpretação dos arts. 149 e 150, I, da CRFB/1988, infere-se que o art. 5º, IX, da Lei 6.316/75, o qual prevê a instituição de anuidades pelo Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional – COFFITO, não foi recepcionado pela nova ordem constitucional.
Por sua vez, a Lei 6.994/1982, editada com o intuito de legalizar a cobrança de tais exações estabelecendo limites mínimos e máximos vinculados ao MVR (maior valor de referência), foi expressamente revogada pelo art. 87 da Lei 8.906/1994 – Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, conforme reconhecido pelo Superior Tribunal de Justiça, e, como a doutrina e jurisprudência pátrias não admitem a cobrança de tributo com base em lei revogada, a mesma não pode ser calcada no referido diploma legal.
Posteriormente, a Lei 9.649/1998 previu a fixação de anuidades pelos próprios conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, no §4º do artigo 58:
“Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do poder público, mediante autorização legislativa.
(...)
§4º Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas e jurídicas, bem como preços de serviços e multas, que constituirão receitas próprias, considerando-se título executivo extrajudicial a certidão relativa aos créditos decorrentes.”
Contudo, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 1.717/DF, declarou a inconstitucionalidade do art. 58 da Lei 9.649/1998, nos seguintes termos:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS.
1. Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58.
2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma 1 entidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados.
3. Decisão unânime.”
(STF, Tribunal Pleno, ADI 1.717/DF, Relator Ministro SYDNEY SANCHES, DJ 28.3.2003, página 61, unânime)
Com a edição da Lei 11.000/2004, foi prevista, novamente, a possibilidade de os conselhos fixarem suas contribuições anuais:
“Art. 2º Os Conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são autorizados a fixar, cobrar e executar as contribuições anuais, devidas por pessoas físicas ou jurídicas, bem como as multas e os preços de serviços, relacionados com suas atribuições legais, que constituirão receitas próprias de cada Conselho.
§1º Quando da fixação das contribuições anuais, os Conselhos deverão levar em consideração as profissões regulamentadas de níveis superior, técnico e auxiliar.
§2º Considera-se título executivo extrajudicial a certidão relativa aos créditos mencionados no caput deste artigo e não pagos no prazo fixado para pagamento.
§3º Os Conselhos de que trata o caput deste artigo ficam autorizados a normatizar a concessão de diárias, jetons e auxílios de representação, fixando o valor máximo para todos os Conselhos Regionais.”
O Plenário deste Egrégio Tribunal Regional Federal da 2ª Região, no julgamento da Arguição de Inconstitucionalidade no MS 2008.51.01.000963-0, declarou a inconstitucionalidade da expressão “fixar” contida no caput do art. 2º da Lei 11.000/2004, uma vez que infringe o Princípio da Reserva Legal Estrita, resultando no enunciado da Súmula 57 (“São inconstitucionais a expressão ‘fixar’, constante do caput, e a integralidade do §1º do art. 2º da Lei nº 11.000/04”).
Acresça-se, por oportuno, que o Pleno do Pretório Excelso, ao julgar o RE 704.292/PR, declarou a inconstitucionalidade material, sem redução de texto, do art. 2º da Lei 11.000/2004, por ofender o art. 150, I, da Carta Magna vigente, a fim de excluir de sua incidência a autorização dada aos Conselhos de Fiscalização de Profissões Regulamentadas para fixar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas ou jurídicas e, por arrastamento, declarou a inconstitucionalidade da integralidade do seu §1º.
Desta maneira, é antijurídica a exação das anuidades por parte dos Conselhos de Fiscalização com fulcro nas Leis 6.994/1982, 9.649/1998 e 11.000/2004, visto que inconstitucional a delegação da competência aos mesmos para fixar ou majorar o valor de suas anuidades.
Dentro da nova concepção positivada pelo novel Código de Processo Civil no sentido do dever dos tribunais manterem sua jurisprudência estável, coerente e íntegra, vale ressaltar que esta Quinta Turma Especializada já se manifestou reiteradamente neste sentido (TRF - 2ª Região, AC 2004.51.10.001527-2, Relator Desembargador Federal ALUÍSIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, e-DJF2R – 13.12.2017, unânime, e TRF – 2ª Região, AC 2011.51.10.002921-4, Relator Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO, e-DJF2R – 28.11.2017, unânime).
Em 28 de outubro de 2011 foi editada a Lei 12.514, resultado da conversão da Medida Provisória 536/2011, que tratava, originariamente das atividades dos médicos residentes, e que, ao ser convertida em lei ordinária, foi acrescida de oito artigos que disciplinam regras gerais sobre as contribuições sociais devidas aos conselhos.
Neste caso, a Lei 12.514/2011, em seu artigo 8º, estabeleceu requisito específico para a propositura de execução fiscal para cobrança de anuidades dos inscritos nos conselhos:
“Art. 8º Os Conselhos não executarão judicialmente dívidas referentes a anuidades inferiores a 4 (quatro) vezes o valor cobrado anualmente da pessoa física ou jurídica inadimplente.
Parágrafo único. O disposto no caput não limitará a realização de medidas administrativas de cobrança, a aplicação de sanções por violação da ética ou a suspensão do exercício profissional.”
Posteriormente, a Lei nº 14.195, publicada em 27/08/2021, alterou tal redação, abaixo transcrita, in verbis:
“Art. 21. A Lei nº 12.514, de 28 de outubro de 2011, passa a vigorar com as seguintes alterações:
(...)
“Art. 8º Os Conselhos não executarão judicialmente dívidas, de quaisquer das origens previstas no art. 4º desta Lei, com valor total inferior a 5 (cinco) vezes o constante do inciso I do caput do art. 6º desta Lei, observado o disposto no seu § 1º.
§ 1º O disposto no caput deste artigo não obsta ou limita a realização de medidas administrativas de cobrança, tais como a notificação extrajudicial, a inclusão em cadastros de inadimplentes e o protesto de certidões de dívida ativa.
§ 2º Os executivos fiscais de valor inferior ao previsto no caput deste artigo serão arquivados, sem baixa na distribuição das execuções fiscais, sem prejuízo do disposto no art. 40 da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980.”
Nesse contexto, tendo em vista que a nova redação do artigo 8º da Lei nº 12.514/2011, alterada pelo artigo 58, V, da Lei nº 14.195/2021, entrou em vigor na data de sua publicação, em 27/08/2021, e que a presente execução fiscal foi ajuizada em 07/12/2021, isto é, posteriormente à vigência da novel legislação, deve-se aplicar a nova redação do artigo 8º no presente feito.
Na hipótese em apreço, objetiva a parte apelante/exequente o pagamento das anuidades referentes aos anos de 2012 a 2020, perfazendo a cifra de R$ 5.705,07 (cinco mil, setecentos e cinco reais e sete centavos), bem como multa eleitoral do ano de 2015, no valor total de R$ 120,88 (cento e vinte reais e oitenta e oito centavos), conforme CDA contida no evento 1 – CDA3 do 1º grau.
Nesse contexto, faz-se necessário destacar que, com base na jurisprudência do STJ, "o art. 8º da Lei 12.514/2011, ao determinar que não será ajuizada, pelos Conselhos, execução fiscal para cobrança de dívidas referentes a anuidades inferiores a 4 (quatro) vezes o valor cobrado anualmente da pessoa física ou jurídica, não exige que sejam executadas ao menos 4 (quatro) anuidades, e, sim, que a quantia mínima necessária para o ajuizamento da execução corresponda à soma de 4 (quatro) anuidades", isto é, "em outras palavras, o valor das anuidades devidas, somado aos juros, correção monetária e multas, em sua totalidade, não poderá ser inferior à quantia correspondente ao somatório de quatro anuidades, na época da propositura da ação" (STJ, 2ª T. E., REsp 1.466.562/RS, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJe 02.06.2015).
Com efeito, é cediço que as anuidades dos conselhos profissionais possuem natureza tributária (art. 149 da CRFB). Assim, na ausência de pagamento ou impugnação administrativa do devedor, o crédito é constituído a partir da data do vencimento da obrigação.
Não obstante a constituição do crédito tributário, sua exigibilidade somente é autorizada quando o valor do débito, acrescido dos encargos legais, corresponder a 4 ou 5 vezes o valor cobrado anualmente do devedor, a depender do período apurado (antes ou não da vigência da Lei nº 14.195, de 26/08/2021) nos termos do art. 8º da Lei nº 12.514/2011, sendo certo que o prazo prescricional terá início somente quando o crédito se tornar exequível.
No caso em comento, tendo em vista que o valor da anuidade cobrado pelo conselho exequente no ano de 2016 era de R$ 428,00 (quatrocentos e vinte e oito reais), com base na Resolução nº 456/2015 do COFFITO, sendo exigido, portanto, como valor mínimo para ajuizamento do executivo fiscal o valor total de R$ 1.712,00 (mil setecentos e doze reais), já se possuía como somatório dos valores originários das anuidades (2012- R$333,00; 2013 - R$ 350,00; 2014 - R$ 370,00; 2015 - R$ 390,00 e 2016 - R$ 428,00) o correspondente à quantia de R$ 1.871,00 (mil oitocentos e setenta e um reais). Assim, em 01/04/2016, foi atingido o patamar mínimo estabelecido na Lei nº 12.514/2011 para ajuizamento do executivo fiscal, o qual corresponde à soma de 4 (quatro) anuidades.
Dessa forma, uma vez que a anuidade do ano de 2016 tem como prazo de vencimento o dia 01 de abril daquele ano, iniciou-se no dia seguinte a contagem do prazo prescricional de 05 (cinco) anos de toda a dívida vencida a partir do ano de 2012.
Contudo, verifica-se que o débito ora executado somente foi inscrito em dívida ativa na data de 06 de dezembro de 2021 e o executivo fiscal ajuizado no dia seguinte, ou seja, após ultrapassado o prazo prescricional de 5 (cinco) anos contados a partir da exigibilidade da anuidade do ano de 2016, a qual venceu em 01 de abril de 2016, fulminando com o vício da prescrição a pretensão do conselho exequente de receber as anuidades dos anos de 2012, 2013, 2014, 2015 e 2016.
Assim sendo, visto que o conselho exequente somente ajuizou a execução fiscal em 07/12/2021, incide, portanto, a prescrição sobre as anuidades relativas aos anos de 2012 a 2016.
Com relação às anuidades remanescentes (2017 a 2020), as quais totalizam o valor de R$ 2.867,16 (dois mil, oitocentos e sessenta e sete reais e dezesseis centavos), verifica-se que são inferiores ao patamar mínimo exigido de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais), atualizados pelo INPC do período de 10.2011 a 12.2021, cujo valor corresponde a R$ 4.587,72 (quatro mil, quinhentos e oitenta e sete reais e setenta e dois centavos).
Contudo, deve-se ressaltar que a Lei nº 14.195, publicada em 27/08/2021, alterou não só a redação do caput do artigo 8º, como também excluiu o parágrafo único e acrescentou dois parágrafos, verbis:
Art. 21. A Lei nº 12.514, de 28 de outubro de 2011, passa a vigorar com as seguintes alterações:
(...)
Art. 8º Os Conselhos não executarão judicialmente dívidas, de quaisquer das origens previstas no art. 4º desta Lei, com valor total inferior a 5 (cinco) vezes o constante do inciso I do caput do art. 6º desta Lei, observado o disposto no seu § 1º.
§ 1º O disposto no caput deste artigo não obsta ou limita a realização de medidas administrativas de cobrança, tais como a notificação extrajudicial, a inclusão em cadastros de inadimplentes e o protesto de certidões de dívida ativa.
§ 2º Os executivos fiscais de valor inferior ao previsto no caput deste artigo serão arquivados, sem baixa na distribuição das execuções fiscais, sem prejuízo do disposto no art. 40 da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980. <grifos nossos>
Com efeito, trouxe a referida Lei, ainda, em seu art. 58, V, previsão de que entraria em vigor, bem como produziria efeitos, na data de sua publicação.
Neste ponto, esta Egrégia Quinta Turma Especializada, ao apreciar a questão acerca da aplicabilidade da Lei na forma como prevista, ressaltou que o nosso ordenamento jurídico consagrou o sistema do isolamento dos atos processuais (artigo 2º do Código de Processo Penal e artigo 1.211 do CPC/1973, redação mantida no artigo 1.046 do CPC/2015), segundo o qual cada ato deve ser considerado separadamente dos demais para o fim de se determinar qual a lei que o rege.
Restou entendido, também, por este Colegiado, que não pode esta Turma negar vigência ao estabelecido pelo artigo 8º, com a redação dada pela Lei nº 14.195/2021, sob pena de ofensa ao Enunciado da Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal, sendo necessário observar a regra prevista no artigo 97, da Constituição Federal, submetendo a questão ao Órgão Especial, a teor do artigo 12, VII, do Regimento Interno desta Corte, verbis:
Art. 12. Compete ao Órgão Especial, em matéria judicial, processar e julgar: VII – as arguições de inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo suscitadas nos processos submetidos a julgamento originário ou recursal do Tribunal;
Nesse contexto, destacou-se, ainda, que além da necessidade de observância à cláusula de reserva de plenário, há de se observar, também, antes de adentrar no mérito, a existência de tese vinculante submetida à apreciação do Superior Tribunal de Justiça, proposta pelo Tribunal Regional Federal, da 4ª Região que, no bojo do Incidente de Assunção de Competência nº 5046920-60.2021.4.04.0000, assim decidiu sobre o tema:
INCIDENTE DE ASSUNÇÃO DE COMPETÊNCIA. ARQUIVAMENTO DE EXECUÇÃO FISCAL DE INICIATIVA DE CONSELHO PROFISSIONAL, VALOR MÍNIMO.
1. A questão da aplicação do parágrafo 2º do artigo 8º da Lei 12.514/2011, introduzido pelo art. 21 da Lei 14.195/2021, não tem natureza constitucional, admitindo-se na vigência da atual Constituição que a lei estabeleça restrição à tramitação de execução fiscal em função do valor em cobrança.
2. Tese firmada: o § 2º do artigo 8º da Lei 12.514/2011, introduzido pelo artigo 21 da Lei 14.195/2021 e vigente a partir de 27 de agosto de 2021, deve ser considerado constitucional e se aplica às execuções fiscais em andamento para cobrança de dívidas de quaisquer origens para com conselhos profissionais de valor inferior a cinco vezes o valor da anuidade exigida de profissionais de nível superior, devendo ser arquivadas na forma do artigo 40 da Lei 6.830/1980, salvo se houver penhora, admitindo-se o desarquivamento na forma do § 3º do artigo 40 da Lei 6.830/1980.
(TRF-4ª Região, IAC 5046920-60.2021.4.04.0000, PRIMEIRA SEÇÃO, Juiz Federal Convocado MARCELO DE NARDI, julgado em 05/05/2022)
Desta forma, considerando a multiplicidade de recursos sobre o tema, a cláusula de reserva de plenário e a existência de tese vinculante já submetida à revisão do Superior Tribunal de Justiça, concluiu-se prudente suspender a execução, para que se aguarde o pronunciamento Colendo Superior Tribunal de Justiça.
Em destaque:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO PROFISSIONAL. COREN-RJ. ANUIDADES. VALOR MÍNIMO PARA A PROPOSITURA DA EXECUÇÃO FISCAL. ARTIGO 8º DA LEI Nº 12.514/2011 ALTERADO PELA LEI Nº 14.195/2021. RECURSO DESPROVIDO.
1. Cuida-se de agravo de instrumento contra decisão que determinou o arquivamento da execução fiscal ao fundamento de que o valor executado estaria abaixo do patamar mínimo exigido pelo artigo 8º da Lei 12.514/2011, alterado pela Lei nº 14.195/21.
2. As anuidades devidas aos Conselhos de Fiscalização Profissional possuem natureza tributária, cuja previsão constitucional encontra-se no artigo 149, da Carta Magna, submetendo-se às limitações constitucionais ao poder de tributar, nomeadamente ao princípio da reserva legal estrita, a teor do art. 150, I, da Constituição Federal.
3. A Lei nº 12.514/2011, resultado de conversão da Medida Provisória nº 536/2011, disciplina regras gerais sobre as contribuições sociais devidas aos Conselhos de Fiscalização Profissional, prevendo em seu artigo 8º de um valor mínimo para a propositura das execuções fiscais junto ao Poder Judiciário, a fim de evitar que esforços continuassem a ser direcionados para a execução de quantias menos relevantes, bem como priorizar a tentativa de obtenção do crédito na esfera administrativa.
4. Recentemente a Lei nº 14.195 de 26 de agosto de 2021, em seu artigo 21, modificou o artigo 8º da Lei nº 12.514/2011, elevando o valor mínimo para a propositura das execuções fiscais, antes de quatro, para agora cinco vezes o valor de anuidade cobrado de profissional de nível superior, no montante de até R$ 500,00, com a observância do respectivo reajuste.
5. Relativamente à problemática da eficácia da norma processual no tempo, o nosso ordenamento jurídico consagrou o sistema do isolamento dos atos processuais (artigo 2º do Código de Processo Penal e artigo 1.211 do CPC/73, redação mantida no artigo 1.046 do NCPC), segundo o qual cada ato deve ser considerado separadamente dos demais para o fim de se determinar qual a lei que o rege.
6. Se a lei estabelece valor mínimo como condição para instauração do processo executivo e, por norma legal superveniente, altera-se o patamar do respectivo valor, com a determinação de arquivamento das execuções com valor inferior, sem baixa na distribuição, não há como entender pela não observância da imposição legal em razão de a execução ter sido ajuizada anteriormente ao início da vigência da lei modificadora, porquanto regras processuais têm aplicação imediata aos processos em curso.
7. Não pode esta Turma negar vigência ao estabelecido pelo artigo 8º, com a redação dada pela Lei nº 14.195/2021, sob pena de ofensa ao Enunciado da Súmula Vinculante nº 10 do Supremo Tribunal Federal, sendo necessário observar a regra prevista no artigo 97, da Constituição Federal, submetendo a questão ao Órgão Especial, a teor do artigo 12, VII, do Regimento Interno desta Corte.
8. Ademais, já há tese com efeito vinculante proposta pelo Tribunal Regional Federal, da 4ª Região que, no bojo do Incidente de Assunção de Competência, está submetido para apreciação do Superior Tribunal de Justiça que, portanto, em breve, se manifestará sobre o tema podendo, inclusive, verificar a necessidade de sua suspensão, diante do aparecimento de múltiplos processos que abordam a questão.
9. Diante da multiplicidade de recursos sobre o tema, da cláusula de reserva de plenário e da existência de tese vinculante já submetida à revisão do Superior Tribunal de Justiça, por razões práticas, seria coerente suspender a execução fiscal, para que se aguarde o pronunciamento da Corte da Cidadania.
10. Agravo de instrumento parcialmente provido para determinar que o juízo de primeiro grau suspenda a execução fiscal até que haja pronunciamento do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema.
(TRF-2ª Região, AG 5015878-13.2022.4.02.0000, QUINTA TURMA ESPECIALIZADA, Relator do Acórdão Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, data do julgamento, 30/11/2022)
Diante do exposto, voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO À APELAÇÃO para anular a sentença de extinção prolatada e determinar que o juízo de primeiro grau suspenda a execução extrajudicial até que haja pronunciamento do Superior Tribunal de Justiça sobre o tema.
Documento eletrônico assinado por ALCIDES MARTINS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001471200v2 e do código CRC 9fc90eae.
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