Apelação Cível Nº 5003218-31.2023.4.02.5115/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pela UNIÃO FEDERAL contra a r. sentença (evento 34, SENT1, 1º grau) proferida pelo MM. Juízo da 1ª Vara Federal de Teresópolis - SJRJ, que, nos autos da presente Ação de Procedimento Comum, ajuizada pelo MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS, julgou procedente o pedido autoral para determinar que a UNIÃO se abstivesse de utilizar débitos da Câmara Municipal de Teresópolis como óbice para lançamento de restrições cadastrais (CAUC/CADIN), expedição de certidões de regularidade tributária e obstrução de repasses e transferências de verbas federais ao Executivo municipal.

O douto Magistrado sentenciante, ao analisar a pretensão exordial, resumiu a espécie consignando que o objetivo do Município consistia na condenação da Ré a cancelar a restrição da municipalidade no CAUC/CADIN em razão de débitos da Câmara Municipal, expedindo a certidão positiva com efeito de negativa para viabilizar transferências voluntárias. O autor alegou que a inscrição decorria de pendências da Casa Legislativa, órgão dotado de autonomia administrativa e financeira, cujo inadimplemento não deveria, sob pena de violação ao princípio da separação dos Poderes e da intranscendência subjetiva das sanções, penalizar o Executivo Municipal e, por conseguinte, a população que depende dos serviços públicos essenciais custeados por repasses federais. A sentença confirmou a tutela provisória de urgência concedida no Evento 4, fundamentando-se na tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 770.149/PE (Tema 743 da Repercussão Geral), que reconheceu a possibilidade de o Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa mesmo diante de pendências de sua Câmara Municipal, tendo em vista a intranscendência subjetiva das sanções financeiras.

A União defendeu a legalidade da inscrição no CAUC/CADIN e alegou, subsidiariamente, a existência de débitos próprios do Executivo junto à ANATEL, relativos à TFF e à CFRP, que impediriam a plena regularidade fiscal.

O Ministério Público Federal opinou pela procedência parcial do pedido, limitando os efeitos da decisão às transferências voluntárias destinadas a políticas sociais (saúde, educação e assistência social), conforme o art. 26 da Lei nº 10.522/2002, e sugerindo que o Município adotasse medidas de responsabilização dos gestores faltosos, nos termos da Súmula 615 do STJ.

A seguir, a r. sentença julgou o pedido integralmente procedente, mas limitou expressamente o comando jurisdicional, dispondo que a decisão não obstaria a UNIÃO de lançar restrições por dívidas diversas, como as apontadas pela ANATEL no Evento 25.2, circunscrevendo o provimento à vedação de utilização dos débitos da Câmara Municipal em prejuízo do Poder Executivo Municipal, confirmando a tese do Tema 743 do STF.

Por fim, condenou a UNIÃO ao pagamento de honorários advocatícios de sucumbência fixados em R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

Em suas razões recursais (evento 42, APELACAO1, 1º grau), alega a UNIÃO, em síntese estreita: (i) que recorrendo aos documentos juntados na fase de instrução, reitera a tese de que existem débitos autônomos (ANATEL) que justificariam a manutenção das restrições e, por conseguinte, a improcedência do pleito de expedição de certidão de regularidade; (ii) defende que a responsabilidade fiscal recai sobre o Município, enquanto pessoa jurídica, e não sobre o gestor individual, devendo o ente suportar as sanções decorrentes da sua atuação ilegal.

Requereu a reforma integral da sentença. Insiste na impossibilidade de aplicação irrestrita do princípio da intranscendência, sob pena de violação do princípio da impessoalidade e de esvaziamento do controle interno.

O Apelado, MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS, apresentou contrarrazões (evento 51, CONTRAZ1, 1º grau), pugnando pelo desprovimento do recurso e pela manutenção da sentença em sua totalidade. O ente municipal destacou que a sentença aplicou a tese vinculante do Tema 743 da Repercussão Geral do STF, cuja “ratio decidendi” reconhece a autonomia dos Poderes e a impossibilidade de o Executivo ser apenado por débitos do Legislativo, reforçando que o objeto da lide é estritamente limitado à dívida da Câmara Municipal.

Manifestação do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (evento 7, PARECER1), pelo desprovimento do recurso de apelação. O MPF em segundo grau reforçou a tese de que a inscrição do Município decorreu de débitos da Câmara Municipal, órgão autônomo, atraindo a incidência do princípio da intranscendência das sanções administrativas, conforme pacificado pelo STF no Tema 743.

Valor da causa: R$ 1.000,00 (outubro/2023)

É o relatório.

Peço inclusão na pauta de julgamentos.

Documento eletrônico assinado por FERREIRA NEVES, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002565753v4 e do código CRC ae676747.

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Apelação Cível Nº 5003218-31.2023.4.02.5115/RJ

VOTO

O recurso de apelação deve ser conhecido, uma vez que preenche os requisitos de admissibilidade recursal previstos no Código de Processo Civil.

No entanto, em análise pormenorizada das razões recursais e do contexto fático-jurídico estabelecido nos autos, entendo que o recurso não merece prosperar, devendo a r. sentença guerreada ser mantida em sua integralidade, pelos sólidos fundamentos que passo a expor, especialmente em virtude da irrestrita e vinculante aplicação do entendimento firmado pelo Colendo Supremo Tribunal Federal em sede de repercussão geral.

A controvérsia central deste processo restringe-se à legalidade da manutenção de restrições em cadastros federais de inadimplentes (CAUC/CADIN) contra o Poder Executivo Municipal, quando a causa primária e motivadora da inscrição é o inadimplemento de obrigações financeiras e tributárias do Poder Legislativo local, notadamente a Câmara Municipal, que, embora parte do mesmo Município (pessoa jurídica), goza de autonomia constitucional.

O Município Apelado fundamenta sua pretensão na indispensável observância aos princípios constitucionais da Separação de Poderes, insculpido no artigo 2º da Constituição Federal, princípio estruturante do Estado brasileiro que se estende, com as devidas adaptações, à esfera municipal, conferindo autonomia administrativa, financeira e orçamentária ao Poder Legislativo local, conforme previsto no art. 29 da Carta Magna. A autonomia do Poder Legislativo municipal, dotado inclusive de CNPJ próprio para fins de gestão e arrecadação/repasses de contribuições, implica a impossibilidade de o Poder Executivo ter ingerência sobre a gestão de suas verbas e o cumprimento de suas obrigações acessórias, fato que resta patente nos autos e é um pressuposto fático aceito pelas partes.

A doutrina administrativista e financeira moderna, acompanhada de forma precisa pela jurisprudência das Cortes Superiores, há muito sedimentou o entendimento de que as sanções e restrições de ordem jurídica impostas a um Poder, por atos de gestão que lhe são exclusivos e estranhos ao outro, não podem transcender a esfera do Poder infrator, sob pena de violação ao princípio da intranscendência subjetiva das sanções.

Punir o Executivo por inadimplência do Legislativo gera um desequilíbrio na repartição de funções e responsabilidades, além de impor uma penalidade desproporcional à população, que é o verdadeiro destinatário dos recursos públicos cuja transferência é obstada pelos cadastros restritivos.

A discussão recursal da UNIÃO, que procura restringir a aplicação do princípio da intranscendência, ignora, ou tenta mitigar, o entendimento de eficácia vinculante exarado pelo Supremo Tribunal Federal, que pacificou a questão por meio do Tema 743 da sistemática da Repercussão Geral, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 770.149/PE.

A tese firmada pelo Plenário do STF, que serve de baliza para a solução definitiva e uniforme da presente controvérsia, estabelece de forma clara e insofismável que:

TEMA 743/STF: “É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras.”

O precedente demonstra que, no balanceamento entre a unidade patrimonial e a autonomia institucional, a Suprema Corte deu prevalência ao postulado da intranscendência, reconhecendo a impossibilidade de a união federativa (o Município) ser penalizada pelo inadimplemento de um de seus Poderes dotados de autonomia. A aplicação desta tese não é mais facultativa, mas sim um dever jurisdicional, e a leitura dos autos revela que a r. sentença de primeiro grau, ao aplicar a jurisprudência vinculante, agiu com a máxima retidão técnica e constitucionalmente exigida.

Consequentemente, a alegação da UNIÃO de que a inscrição decorre de previsão legal objetiva (Lei Complementar nº 101/2000 e Lei nº 10.522/2002) é de ser afastada, porquanto a aplicação da legalidade infraconstitucional referente aos cadastros de inadimplentes é modulada pelo princípio constitucional da separação dos Poderes e da intranscendência, conforme a interpretação definitiva do STF.

A manutenção da inscrição do Executivo Municipal no CAUC/CADIN em face exclusivamente dos débitos da Câmara Municipal traduz-se, portanto em ato administrativo contrário à Constituição Federal.

A UNIÃO apelante tentou, durante a instrução probatória, introduzir um elemento de complexidade, alegando a existência de outros débitos do próprio Município (Executivo), especificamente débitos de Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF) e Contribuição para o Fomento da Radiodifusão Pública (CFRP) junto à Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), conforme (evento 25, OUT2).

A tese da União é que, por esses débitos próprios, o Município permaneceria irregular, o que afastaria o direito à expedição da Certidão Positiva com Efeitos de Negativa (CPD-EN) e, por via reflexa, levaria à improcedência da ação.

No entanto, a ação de origem, de obrigação de fazer, teve seu objeto processual claramente delimitado na petição inicial: o questionamento da restrição cadastral em razão de débito oriundo da Câmara Municipal. A causa de pedir específica reside na inconstitucionalidade e ilegalidade de imputar ao Executivo sanção devida pelo Legislativo, e o provimento judicial visou sanar esta única irregularidade específica suscitada pela parte autora.

Neste contexto, o Juízo de primeira instância reconheceu e tratou essa questão de forma explícita na r. sentença ao confirmar a tutela provisória e, simultaneamente, ressalvar que: "O pedido formulado na inicial e a concessão do provimento de urgência, ora confirmado na sentença, não obstam, por evidente, que a UNIÃO lance restrições contra o Município de Teresópolis em razão de dívidas diversas, como ocorre com os apontamentos indicados no evento 25.2. O objeto da ação, assim como o comando jurisdicional, se limita a impedir a utilização de eventuais dívidas da Câmara Municipal em prejuízo do Poder Executivo do Município."

Nesse aspecto, se o Município de Teresópolis possui outros débitos que o tornam inadimplente perante o CADIN/CAUC – como os da ANATEL, que nem sequer foram suspensos por via judicial nestes autos – isso constitui uma condição de inadimplência autônoma que, se mantida, pode continuar a impedir a expedição da certidão plena de regularidade fiscal e o recebimento de transferências voluntárias que não se enquadrem nas exceções legais (Lei 10.522/2002, art. 26).

Contudo, o ponto fulcral de procedência do pleito, é que a dívida específica da Casa Legislativa não pode ser usada pela UNIÃO para impor quaisquer restrições ou negar a expedição da CPD-EN ao Executivo Municipal. O provimento judicial, assim, torna inadmissível a utilização da pendência da Câmara Municipal em prejuízo do Poder Executivo, determinando o afastamento definitivo desta como motivação para sanções. O fato de existirem outras pendências não torna legítima a inscrição pela dívida da Câmara Municipal, nem descaracteriza a violação ao princípio da intranscendência.

A tese da UNIÃO, ao tentar invalidar o provimento por conta de outras dívidas não questionadas na inicial, confunde a procedência do pedido (referente à irregularidade específica e inconstitucional) com a comprovação da regularidade fiscal plena do ente (condição de fato que antecede a expedição da certidão de adimplência). O objetivo do Município foi alcançado nos limites em que postulado, ou seja, afastar um óbice específico e ilegítimo, sendo irrelevante para o deslinde do mérito questionado nesta Apelação a existência de débitos diversos.

Restringindo-se a análise ao debate travado sobre a legalidade da inscrição do Executivo Municipal por débito do Legislativo, verifica-se que a r. sentença aplicou corretamente o entendimento vinculante do Tema 743 da Repercussão Geral do STF, honrando o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras. As teses recursais da UNIÃO revelam uma tentativa de reabrir o debate sobre um tema já pacificado na via judicial, fato que não encontra respaldo na ordem jurídica vigente.

Portanto, a determinação de que a UNIÃO se abstenha de utilizar os débitos da Câmara Municipal de Teresópolis para lançar restrições ao Município no CAUC/CADIN ou em outros cadastros públicos, para expedir certidões de regularidade tributária e para obstar repasses e transferências de verbas federais deve ser mantida, nos termos precisos da r. sentença.

Diante do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, mantendo a r. sentença de primeiro grau por seus jurídicos fundamentos. Majoro os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor arbitrado pelo MM. Juízo de primeiro grau, nos termos do § 11, do art. 85, do CPC. É como voto.

Documento eletrônico assinado por FERREIRA NEVES, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002565754v4 e do código CRC a1c34a85.

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Apelação Cível Nº 5003218-31.2023.4.02.5115/RJ

EMENTA

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. INSCRIÇÃO EM CADASTROS DE INADIMPLENTES (CAUC/CADIN). ART. 25, LC Nº 101/2000. DÉBITOS DA CÂMARA MUNICIPAL. IMPOSSIBILIDADE DE IMPUTAÇÃO AO EXECUTIVO. PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS SANÇÕES. APLICAÇÃO DO TEMA 743/STF. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO DESPROVIDO.

1. Trata-se de Apelação Cível interposta pela UNIÃO contra sentença que julgou procedente o pedido do MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS para que a União se abstivesse de utilizar os débitos da Câmara Municipal de Teresópolis como fundamento para lançar restrições ao Executivo Municipal nos cadastros CAUC/CADIN, negar a expedição de certidões de regularidade tributária e obstar o repasse de verbas federais.
2. A questão jurídica fulcral consiste em saber se, à luz dos ditames constitucionais e da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, o Poder Executivo Municipal pode ser penalizado pela inadimplência fiscal do Poder Legislativo (Câmara Municipal), órgão que goza de autonomia administrativa, financeira e orçamentária.
3. Afasta-se o argumento da União, pois, conforme entendimento do STF, prevalece o princípio da intranscendência subjetiva das sanções: o Poder Executivo não responde por débitos da Câmara Municipal, órgão autônomo cuja gestão financeira é independente, não podendo suas irregularidades repercutir sobre a esfera do Executivo.
4. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário nº 770.149/PE sob a sistemática da Repercussão Geral (Tema 743), fixou a tese de que "É possível ao Município obter certidão positiva de débitos com efeito de negativa quando a Câmara Municipal do mesmo ente possui débitos com a Fazenda Nacional, tendo em conta o princípio da intranscendência subjetiva das sanções financeiras." O aresto de primeira instância, ao aplicar de forma precisa esta tese de eficácia vinculante, não merece qualquer reforma.
5. A alegação subsidiária da União quanto a débitos do próprio Executivo junto à ANATEL não impede o acolhimento do pedido, pois a demanda tratou exclusivamente da restrição decorrente de obrigações da Câmara Municipal. A sentença, de forma expressa, limitou seus efeitos à causa de pedir, preservando a possibilidade de restrições fundadas em outras dívidas.
6. Apelação desprovida. Majorados os honorários recursais.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, mantendo a r. sentença de primeiro grau por seus jurídicos fundamentos. Majoro os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor arbitrado pelo MM. Juízo de primeiro grau, nos termos do § 11, do art. 85, do CPC. É como voto, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 12 de novembro de 2025.

Documento eletrônico assinado por FERREIRA NEVES, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002565755v5 e do código CRC 4031fbf6.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 05/11/2025 A 12/11/2025

Apelação Cível Nº 5003218-31.2023.4.02.5115/RJ

RELATOR: Desembargador Federal FERREIRA NEVES

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal FERREIRA NEVES

Votante: Desembargador Federal FERREIRA NEVES

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária

MANIFESTAÇÕES DOS MAGISTRADOS VOTANTES

Acompanha o(a) Relator(a) - GABINETE 20 - Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS.