Apelação Cível Nº 5005215-92.2022.4.02.5112/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS em face de sentença proferida pela MM. Juíza da 01ª Vara Federal de Itaperuna/RJ (Evento 19, SENT1), que julgou procedente o pedido autoral, com fulcro no art. 487, I, do CPC, para conceder a segurança vindicada e determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, promovesse o andamento do processo administrativo objeto deste writ (protocolo nº 1524838586), requerido em 27/09/2022, conforme disposto no art. 49, da lei n. 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00 (cem reais).

No caso, L. M. A. ajuizou ação mandamental com pedido liminar, contra ato omissivo atribuído ao GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - ITAPERUNA/RJ, objetivando que a autoridade coatora fosse compelida à imediata análise do requerimento administrativo “Auxílio-Doença - Urbano (Acerto Pós-perícia)”, formulado em 27/09/2022 (Evento 1, ANEXO5), sobre o qual não havia manifestação até a data da impetração do writ (26/12/2022).

Em razões recursais (Evento 29, APELAÇÃO1), o INSS requer o provimento da apelação, para reformar a sentença de modo a impedir que o requerimento administrativo da parte impetrante seja analisado em detrimento de outros.

Ressalta que a incidência de multa diária deve consistir em provimento excepcional, dependente da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo.

Aduz, em síntese, a ausência de ilegalidade no caso dos autos; a incidência do princípio da reserva do possível; os princípios da isonomia e da impessoalidade; a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49, da Lei nº 9.784/99 e 41-A, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados. Ressalta a adoção de providências administrativas para tornar mais célere a apreciação dos requerimentos formulados pelos segurados.

Pedido subsidiário de deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos. E de fixação de prazo para cumprimento da decisão não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Prequestiona dispositivos legais e constitucionais atinentes à matéria.

Sem contrarrazões (Evento 35 – Ciência com renúncia ao prazo).

A Autoridade Coatora informou a análise/conclusão do requerimento administrativo formulado pelo impetrante (Evento 40, OFÍCIO/C1).

O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso e da remessa necessária (Evento 4, TRF2).

É o relatório.

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Apelação Cível Nº 5005215-92.2022.4.02.5112/RJ

VOTO

Como relatado, cuida-se de remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra sentença que, nos autos da ação mandamental ajuizada por L. M. A., concedeu a segurança vindicada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, promovesse o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao requerimento administrativo formulado pelo impetrante de “Auxílio-Doença - Urbano (Acerto Pós-perícia)”, conforme disposto no art. 49, da lei n. 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00 (cem reais), providência que foi cumprida.

Não obstante os argumentos apresentados pela recorrente, a apelação resta prejudicada. Nesse sentido, salienta-se que foi noticiado nos autos (Evento 40) o cumprimento da decisão judicial que determinou a conclusão da análise do requerimento administrativo formulado pela parte impetrante, de maneira irreversível. Dessa forma, o recurso da autarquia previdenciária não deve ser conhecido, consoante dispõe o art. 932, III, do Código de Processo Civil.

No que concerne ao reexame necessário, porquanto oriundo de sentença concessória de segurança, deve ser conhecido em conformidade com o disposto no artigo 14, §1º, da Lei nº 12.016/2009.

Na hipótese, observa-se que restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo, estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que seu requerimento administrativo foi protocolado em 27/09/2022 (Evento 1, ANEXO5), sem que houvesse qualquer manifestação da Autarquia Federal até a data da impetração do mandado de segurança, configurando afronta aos princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88), autorizando a concessão da segurança. 

Com efeito, a mora excessiva no processamento e na conclusão dos requerimentos administrativos constitui ofensa a direito líquido e certo daqueles que buscam obter a resposta administrativa, dentro de um prazo razoável. O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio, consistindo em comando constitucional que pretende assegurar o direito do indivíduo a um processo sem dilações indevidas, impondo à Administração Pública o dever de decidir em tempo razoável sobre os requerimentos feitos por seus administrados, com incidência tanto na esfera administrativa quanto na judicial.

A obrigação da Administração em emitir uma decisão em tempo razoável não macula qualquer outro princípio prescrito no ordenamento jurídico, considerando que o objetivo é tão somente que o processo dure o tempo suficiente, de modo a garantir a tutela efetiva do interesse dos administrados, alcançando o equilíbrio entre celeridade e prestação efetiva de justiça, devendo o Poder Público atuar de modo eficiente.

Nessa toada, a Lei nº 9.784/99 estabelece expressamente prazos processuais para a prática de atos necessários a sua conclusão, como, por exemplo, o prazo previsto em seu artigo 49, que deve ser observado pela autoridade competente para proferir sua decisão:

“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.

Nessa perspectiva, o §5º, art. 41-A, da Lei nº 8.213/91, prevê expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. (TRF4, Turma Regional Suplementar, Remessa Necessária nº 5036441-28.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Fed. Luiz Fernando Wowk Penteado).

Ademais, no julgamento do REsp 1138206/RS, submetido ao rito dos recursos repetitivos, o Colendo Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento acerca da matéria sub judice, reconhecendo que a conclusão do processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3.(...) Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008. (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010)

Inobstante as dificuldades enfrentadas pela autarquia federal para dar prosseguimento aos inúmeros requerimentos que lhe são dirigidos, pondera-se que o administrado tem o direito de receber uma resposta sobre o seu processo, não devendo aguardar indefinidamente pela conclusão do procedimento administrativo, sendo os argumentos apresentados insuficientes para afastar a violação ao direito individual.

No que concerne à cominação de multa diária imposta na sentença, cumpre registrar o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça sobre a questão, no sentido de admitir a possibilidade de fixação da pena de multa, ainda que em desfavor da Fazenda Pública, para garantir o cumprimento da decisão judicial, não estabelecendo distinção entre fixação prévia ou posterior à resistência à ordem judicial, sendo um ato discricionário do julgador, que deve observar os critérios de razoabilidade e da proporcionalidade, bem como atender às finalidades preventiva e repressiva da pena (Precedentes: Tema Repetitivo nº 98/STJ; REsp nº 1.474.665/RS. Primeira Seção, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 22/06/2017; AgInt no REsp 1703807/SP, Segunda Turma, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 20/08/2018; REsp nº 1.811.098/SP, Segunda Turma, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 01/08/2019; EDcl no AgInt no AREsp 945925/AC, Primeira Turma, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 21/02/2019).

A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. Insta ressaltar que a sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem. Nesse compasso, conforme leciona Renato Montans de Sá, evidencia-se que “a multa prevista no art. 537 do CPC/2015 não é sancionatória, pois não visa apenar o devedor que não cumpriu a obrigação. Muito pelo contrário, para que se obtenha a tutela in natura, é fundamental que a multa não tenha função retrospectiva, mas prospectiva, pois o interesse é no cumprimento da obrigação e a multa tem a função de exercer essa coerção indireta sobre o obrigado, estimulando-o ao cumprimento”. (SÁ, Renato Montans de. Manual de Direito Processual Civil. 4. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019).

Assim, vê-se que a aplicação da multa por descumprimento de decisão judicial não consubstancia uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único de garantir o cumprimento da obrigação. Contudo, o seu valor pode e deve ser redimensionado pelo juízo diante das circunstâncias do caso concreto, a fim de evitar o desvio de finalidade na aplicação da medida e o enriquecimento injustificado do beneficiário. Nesse sentido, aliás, cumpre consignar que o artigo 537, § 1º, do CPC/2015, autoriza ao Juiz, inclusive de ofício, a modificar o valor, a periodicidade ou exclusão da multa.

No caso em exame, considerando que o processo administrativo da parte Impetrante foi concluído de acordo com o evento 40, resta desautorizada a imposição da multa.

Quanto ao prequestionamento requerido, salienta-se que o Superior Tribunal de Justiça já esclareceu não haver necessidade de citação do dispositivo legal para que se considere prequestionada a matéria. O prequestionamento existe se, no julgamento, tiver havido formação de juízo acerca da matéria sobre a qual se pretende recorrer. (AGA 376850-SP, STJ, 2a Turma, Rel. Min. FRANCIULLI NETO, DJ 25.03.2002).

Dessarte, análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser alterada parcialmente, apenas no tocante ao afastamento da sanção pecuniária, o que faço em sede de reexame necessário, mantidos os demais termos da decisão judicial.

Sem condenação às custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios, com base no disposto no artigo 25, da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nº 512, do STF e nº 105, do STJ.

Diante do exposto, VOTO NO SENTIDO DE DAR PARCIAL provimento à Remessa Necessária e NÃO CONHECER da apelação do INSS, por prejudicada, nos termos da fundamentação.

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Apelação Cível Nº 5005215-92.2022.4.02.5112/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. REEXAME. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA CONCLUSÃO. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. MULTA. CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DETERMINADA NA SENTENÇA. ART. 932, III, DO CPC. RECURSO NÃO CONHECIDO. REMESSA PROVIDA EM PARTE.

- Remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSS contra sentença que concedeu a segurança vindicada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, promovesse o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao requerimento administrativo formulado pelo impetrante de “Auxílio-Doença - Urbano (Acerto Pós-perícia)”, conforme disposto no art. 49, da lei n. 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00 (cem reais), providência que foi cumprida.

- Noticiado nos autos o cumprimento da decisão judicial que determinou a conclusão da análise do requerimento administrativo formulado pela parte impetrante, satisfazendo a pretensão inicial, de maneira irreversível. O recurso da autarquia previdenciária não deve ser conhecido, consoante dispõe o art. 932, III, do Código de Processo Civil.

- Restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo, estabelecidos nas leis que regem a matéria, na medida em que seu requerimento administrativo foi protocolado em 27/09/2022 (Evento 1, ANEXO5), sem que houvesse qualquer manifestação da Autarquia Federal até a data da impetração do mandado de segurança, configurando afronta aos princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88), autorizando a concessão da segurança. 

- O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio.

- Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada (artigo 49, Lei nº 9.784/99).

- A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. A sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem.

- No caso em exame, considerando que o processo administrativo da parte Impetrante foi concluído, resta desautorizada a imposição da multa.

- Apelação do INSS não conhecida.

- Remessa Necessária provida em parte.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, DAR PARCIAL provimento à Remessa Necessária e NÃO CONHECER da apelação do INSS, por prejudicada, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 12 de junho de 2023.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 12/06/2023

Apelação Cível Nº 5005215-92.2022.4.02.5112/RJ

RELATOR: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

PRESIDENTE: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

PROCURADOR(A): VAGNER LEÃO DA COSTA

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

Votante: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário