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Apelação/Remessa Necessária Nº 5057473-83.2020.4.02.5101/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5057473-83.2020.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de Remessa e Apelação (evento 31, PET1) interposta pela AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA-ANCINE em ataque à Sentença (evento 20, SENT1) proferida pelo MM Juízo da 2ª Vara Federal do Rio de Janeiro que concedeu a segurança neste Mandado de Segurança impetrado em face do DIRETOR-PRESIDENTE DA AGÊNCIA NACIONAL DE CINEMA — ANCINE, indicado como autoridade coatora, por meio do qual JPL PRODUÇÕES EIRELI objetiva a finalização, em 10 (dez) dias, a etapa de enquadramento do projeto “TERRA DO SOL”, vinculado à chamada pública BRDE/FSA - fluxo contínuo produção para televisão 2018.

O Impetrante, ora Apelado, relata que seu projeto “Terra do Sol”, inscrito na Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo Produção para Televisão 2018 - Retificação nº 02 de 21.02.19. Concluída a inscrição de seu projeto na modalidade B, em 14/11/2018, noticia que a inquinada autoridade coatora informara que a publicação dos resultados da modalidade B se daria após encerramento da modalidade A.

Alegara que, realizada a inscrição, os projetos deveriam ser submetidos à análise de propostas, conforme aponta o item 7 da chamada pública, sendo esta etapa denominada de fase de enquadramento. Alega violação ao limite temporal estabelecido no artigo 49 da Lei n. 9.784/99.

Pugnara, portanto, pela concessão da segurança para que à autoridade coatora fosse determinada a finalização, no prazo de 10 (dez) dias, da etapa de enquadramento do projeto “TERRA DO SOL”.

O MM Juízo sentenciante positiva, preambularmente, que, inobstante a Decisão proferida nos autos da suspensão de liminar nº 5011654-03.2020.4.02.0000 determinar a suspensão dos efeitos da sentença prolatada no mandado de segurança nº 5035999-56.2020.4.02.5101, cujos efeitos foram, por requerimento da ANCINE, estendidos a outros processos, dentre os quais, este Mandado de Segurança, tal circunstância não seria obstáculo ao julgamento, desde que respeitados os efeitos suspensivos daquele decisório.

Na sequência, positiva que o Edital referente à Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo - Produção para Televisão 2018 (evento 1, EDITAL4) determinara que, após a inscrição, a análise da proposta inicia com a etapa de enquadramento. Positiva que a Impetrante demonstrara que a inscrição de seu projeto audiovisual estaria concluída desde 14/11/18.

Positiva, outrossim, que a ANCINE condicionara a publicação de resultados de Chamadas Públicas correspondentes ao Fluxo TV Modalidade B ao encerramento da Modalidade A, a despeito de não existir aludida vinculação de dependência entre as modalidades no Edital. Não haveria, assim, razão para que o Impetrado não proferisse decisão administrativa acerca da inscrição projeto proposto pelo Impetrante, sendo irrelevante a qualificação na modalidade B.

O MM Juízo a quo invoca os artigos 48 e 49 da Lei nº 9.784/1999 que impõem à Administração que, concluída a instrução do processo administrativo, profira decisão no prazo de 30 dias, prorrogáveis por igual período. Tal prescrição não fora observada pela ANCINE.

Diante do contexto dos autos e do preceituado pela lei, concede a segurança para determinar que a autoridade coatora finalize, no prazo de 10 (dez) dias, a etapa de enquadramento do projeto “TERRA DO SOL”, vinculado à chamada pública BRDE/FSA - fluxo contínuo produção para televisão 2018, e caso preenchidos os requisitos legais, respeitando os prazos da chamada pública, dê seguimento à etapa de habilitação, esta, com prazo de 30 (trinta) dias.

Determina, bem assim, a suspensão da Sentença “enquanto vigentes os efeitos da decisão proferida na Suspensão de Liminar nº 5011654-03.2020.4.02.0000, ou até ulterior deliberação do Egrégio TRF- 2ª Região”.

Em seu apelo, a ANCINE alega faltar requisito à impetração de mandado de segurança porque não houve ato ilegal ou abuso de poder de autoridade e diante da inexistência de direito líquido e certo da Impetrante. Alega, também, que a Impetrante não demonstrou porque a duração de seu processo não seria razoável e que não há caracterização de inércia da ANCINE, mormente diante da adoção tempestiva de medidas necessárias à correção de falhas apuradas tanto pelo Tribunal de Contas da União e pela própria ANCINE, sem paralisação das atividades desta.

Aduz que a concessão de liminar atribuiria prioridade ao projeto e inverteria a ordem de análises complementares dos projetos submetidos. A propósito da análise complementar, assevera dela advir apenas advir expectativa de direito ao financiamento do projeto, que dependerá de critérios de gestão. Ademais – afirma –, os prazos instituídos em Instruções Normativas e Portarias deveriam ser considerados sempre como impróprios. Invoca a Decisão proferida em Suspensão de Liminar nº 5035999- 56.2020.4.02.5101que determinou a suspensão do efeito de sentenças e liminares em mandados de segurança análogos.

Acerca ainda da análise complementar de um projeto audiovisual, a ANCINE noticia estarem então inscritos 1.265 projetos em chamadas públicas do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA). Acresçam-se “o cenário de hipertrofia administrativa da ANCINE” e problemas operacionais, orçamentários e financeiros do Fundo Setorial do Audiovisual, circunstâncias externas que merecem relevo.

Sob estas alegações, pede o provimento da Apelação para que sejam julgados improcedentes os pedidos, denegando-se a segurança.

Contrarrazões no evento 38, CONTRAZAP1.

No evento 5, PARECER1, o Ministério Público Federal opina pelo desprovimento da Apelação.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001428359v2 e do código CRC 08ffc4e2.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): SERGIO SCHWAITZER
Data e Hora: 21/5/2023, às 18:8:4

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5057473-83.2020.4.02.5101/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5057473-83.2020.4.02.5101/RJ

VOTO

Como relatado, cuida-se de Remessa e Apelação interposta pela AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA-ANCINE em ataque à Sentença, proferida pelo MM Juízo da 2ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que concedeu a segurança para determinar que a Apelante finalizasse, em 10 (dez) dias, a etapa de enquadramento do projeto “TERRA DO SOL”, proposto por JPL PRODUÇÕES EIRELI, Impetrante, ora Apelada.

A Sentença deve ser reformada.

Este Relator não desconhece a decisão liminar, proferida nos autos do Processo nº 5011654-03.2020.4.02.0000, pelo Presidente desta Corte que determinou a suspensão dos processos, elencados no evento 13, INF_MAND_SEG1, em que foram concedidas tutelas de urgência ou proferidas sentenças com objeto análogo ao do Mandado de Segurança autos do Processo nº 5035999-56.2020.4.02.5101.

Nos autos do Processo nº 5011654-03.2020.4.02.0000, a ANCINE pediu a suspensão da segurança para suspender os efeitos da Sentença proferida pelo Juízo da 23ª Vara Federal do Rio de Janeiro proferida no Mandado de Segurança nº 5035999-56.2020.4.02.5101, cujo objeto era a concessão da segurança para que à Autoridade Coatora fosse determinada a finalização da análise complementar do projeto “Paulércia” em 10 (dez) dias, remetendo-o para a fase seguinte, junto ao Agente Financeiro.

Na Suspensão de Segurança autos do Processo nº 5011654-03.2020.4.02.0000 fora proferida Decisão cuja transcrição parcial é oportuna.

Assim, mostram-se presentes os pressupostos necessários ao deferimento da suspensão requerida, restando caracterizado o risco de grave lesão à ordem pública, na acepção de ordem jurídico-administrativa, lesão esta que adviria da profunda desorganização administrativa na política setorial do audiovisual, resultante do cumprimento da Sentença prolatada no Mandado de Segurança nº 5035999- 56.2020.4.02.5101/RJ.

Conclui-se, pois, que a Sentença cujos efeitos se pretende afastar tem o condão de acarretar grave lesão à ordem pública, tendo em vista o risco de agravamento da crise financeira e administrativa que a autarquia atravessa, autorizando, por conseguinte, o deferimento deste pedido de suspensão.

Em necessária adição, importante destacar, por fim, a existência do periculum in mora inverso, na medida em que, com a aprovação desordenada dos projetos e a consequente liberação dos recursos, sobrevém o incremento do risco no que tange a futuras restituições aos cofres públicos em caso de provimento de futuro recurso interposto pela impetrada, ora requerente, nos autos da demanda originária.

Ante o exposto, com amparo no art. 4º, da Lei nº 8.437/92, DEFIRO liminarmente, em parte, o pedido formulado pela ANCINE, a fim de suspender os efeitos da Sentença prolatada no Mandado de Segurança nº 5035999-56.2020.4.02.5101/RJ, bem como de estender os efeitos da presente decisão aos processos em que já proferidas liminares e sentenças, que se encontrem em fase de cumprimento, cujo objeto seja idêntico ao ora analisado e que estejam incluídos na relação que acompanha a petição acostada no Evento 13.

Verifica-se que este Mandado de Segurança consta na relação dos Processos por cuja suspensão a ANCINE pleiteia, embora seu objeto discrepe daquele do Mandado de Segurança autos do Processo nº 5035999-56.2020.4.02.5101.

Se naquele o objeto era a concessão da segurança para que se determinasse a finalização da análise complementar de projeto audiovisual (atribuição da Superintendência de Fomento – SFO), o deste, ora sob exame, é para que

d) seja, ao final, concedida em definitivo a segurança, ora pretendida, estabilizando-se os efeitos da liminar, para determinar à Autoridade Coatora que finalize no prazo IMPRORROGÁVEL de 10 (dez) dias, a ETAPA DE ENQUADRAMENTO do projeto “TERRA DO SOL”, vinculado à CHAMADA PÚBLICA BRDE/FSA - FLUXO CONTÍNUO PRODUÇÃO PARA TELEVISÃO 2018 - RETIFICAÇÃO n. 02, de 21.02.19 (DOC 1), e caso preenchidos os requisitos legais, respeitando os prazos da Chamada Pública, dê seguimento à ETAPA DE HABILITAÇÃO, esta, com prazo de 30 dias (conforme dispõe o item 7.3.1 da Chamada Pública (DOC 1) para finalização12, sob pena de multa diária de R$ 500,00 (quinhentos reais) sobre sua remuneração, a partir do dia imediatamente subsequente ao em que vencido aquele prazo de dez dias, sem prejuízo de outras medidas de coerção que se fizerem necessárias;

Anote-se que a etapa de Enquadramento da Chamada, como definido no próprio Edital (evento 1, EDITAL4), “consiste na pontuação das propostas segundo os critérios fixados em cada modalidade, conforme tabela exposta no item 7.1.2, para fins de estabelecer os limites de investimento por projeto em diferentes faixas, de acordo com a pontuação obtida, conforme tabela exposta no item 7.1.3”.

Ou seja, é o momento em que a Autarquia, por meio do Comitê de Investimento de Televisão do FSA, atribui pontos às propostas, consoante critérios de pesos percentuais fixados em cada modalidade. Não se trata, aqui, de análise das propostas ou habilitação para concorrer a recursos do FSA, mas mera estipulação de pontos aquelas, em observância aos critérios de cada modalidade. Somente após análise do Comitê de Investimento de Televisão do FSA, encerra-se a fase de enquadramento e as propostas passam a fase de habilitação.

Portanto, o pedido formulado e a causa de pedir deduzida neste Mandado de Segurança não coincidem com os do Mandado de Segurança autos do Processo nº 5035999-56.2020.4.02.5101.

Todavia, embora não haja óbice ao julgamento deste Mandado de Segurança, eventual concessão de segurança se submete à suspensão determinada no Processo nº 5011654-03.2020.4.02.0000.

É que, indiferentemente da distinção entre os objetos dos Mandados de Segurança, a Decisão proferida na Suspensão de Segurança autos do Processo nº 5011654-03.2020.4.02.0000 prevalece, mas não é óbice ao julgamento dos processos lá indicados porque a suspensão afeta apenas os efeitos de sentenças e liminares que concedem – provisória ou definitivamente – a segurança.

Prossigo, assim, no julgamento da Apelação e da Remessa.

Não obstante a Constituição Federal estatuir, no inciso LXXVIII do artigo 5º, o direito à duração razoável do processo (judicial e administrativo) como direito fundamental, o vocábulo então empregado – máxime diante de sua insuficiência – exige interpretação consoante a particularidade do caso concreto.

No que toca especificamente à Administração Pública, deve o operador do Direito procurar o equilíbrio entre o interesse do administrado e circunstanciais vicissitudes presentes, mormente diante de eventos extraordinários que interfiram no regular exercício e propósito da atividade do órgão.

Tal princípio de realidade encontra guarida na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-lei nº 4.657/1942). Veja-se:

Art. 22. Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

§1º. Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do agente.

No caso dos autos, a ANCINE divulgou cronograma de publicação de resultados de Chamadas Públicas do Fundo Setorial do Audiovisual (evento 1, OUT10) em que condiciona a publicação de resultados do Fluxo de TV na modalidade B ao encerramento da análise de enquadramento do Fluxo de TV na modalidade A.

No entanto, tais regras podem ser flexibilizadas em períodos de anormalidade e, precedentemente à aplicação de qualquer correção ou censura, cumpre perquirir se havia prazo para a Administração e se, descumprido, houve responsabilidade desta. Apenas em não havendo razão para o atraso da manifestação – no caso, o Enquadramento da Chamada do projeto pela ANCINE – é que se legitima a ativação do Judiciário.

A Autarquia alega “circunstâncias excepcionais e determinantes” que, de modo extraordinário, incidiram sobre a fase de enquadramento da Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo Produção para TV 2018. Aludias circunstâncias foram explicitadas pela Superintendência de Desenvolvimento Econômico da ANCINE, por meio do Despacho nº 586-E/2020/SDE (juntado no evento 13, ANEXO2).

Em relação ao Edital da Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo Produção para Televisão 2018 - Modalidade B, cujas etapas sucessivas são enquadramento, habilitação e contratação, a Apelante alegou que o processamento daquelas etapas foi interrompido em razão (a) de restrições orçamentárias do Fundo Setorial do Audiovisual para remuneração do Agente Financeiro que opera aquela linha de investimento, (b) das restrições financeiras apontadas pela Secretaria de Políticas de Financiamento - SEF e (c) da necessidade de regularização do uso dos rendimentos das aplicações financeiras nas ações do FSA, principal fonte de recursos da Chamada Pública.

Diante do aludido panorama, o Comitê Gestor do FSA publicou a Resolução Nº 205/2020, restabelecida, por conseguinte, as fontes de recursos para as chamadas em cursos, e a Resolução Nº 203/2020, que aprovou medidas de ajuste que regularizaram a situação orçamentária do fundo para remuneração dos agentes financeiros.

Depois de tais providências, foram retomadas as atividades relacionadas ao processamento da Chamada Pública Fluxo - Contínuo para TV 2018. Publicados os resultados das Modalidades A e C, iniciou-se o processamento da Modalidade B e divulgado, em 09/09/2020, no Sistema FSA/BRDE, o resultado dos projetos para os quais houve a possibilidade de enquadramento do valor solicitado dentro do saldo disponível para a Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo Produção para Televisão 2018 - Modalidade B.

Relata, bem assim, que algumas inscrições (dentre as quais, a proposta da Impetrante) não foram processadas por insuficiência de saldo. Aduz, por fim, que o processamento das propostas se dá por rigorosa ordem de inscrição e que a Chamada Pública BRDE/FSA, por se qualificar como chamada pública de fluxo contínuo, não assegura o processamento de todas as inscrições ou disponibilidade de recursos para todos os projetos inscritos, como – alega – estabelecido no Edital (item 7.3.7).

Deste modo, o Impetrante/Apelado deverá aguardar a recomposição de saldo daquela Chamada para que a inscrição do projeto seja processada.

Registre-se que a Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo Produção para Televisão 2018 - Modalidade B se dá pela modalidade de regime de contratação contínua cuja contratação se dá pelo prévio enquadramento (a que se segue a habilitação), em que são atribuídos, consoante a modalidade do projeto, pontos. As análises dos projetos, nas fases de enquadramento e de habilitação, são subordinadas à ordem de inscrição até o esgotamento dos recursos do Fundo.

Como prescrito no item 1.6.1 do Edital, os prazos para realização das etapas da Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo Produção para Televisão 2018 seriam divulgados no endereço eletrônico do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul – BRDE, sujeito a alterações.

Por conseguinte, não há, a princípio, um direito líquido e certo da proponente a prazo para manifestação da ANCINE.

Na chamada pública de fluxo contínuo, o dever de realizar o enquadramento de proponente e a habilitação para concorrer a financiamento pelo projeto proposto perante a ANCINE deriva de disponibilidade de recursos e deve seguir a rigorosa ordem de inscrição.

O Impetrante não demonstrou seu direito à manifestação pela Administração acerca do projeto proposto, tampouco que haveria recursos para os quais se habilitar, que houve descumprimento de prazo para realização dos atos administrativos ou que a ordem de inscrições fora violado.

Portanto, em razão da inexistência de direito líquido e certo da Impetrante/Apelada, dou provimento à Remessa e à Apelação para, reformada a Sentença, denegar a segurança.

Face ao exposto, voto no sentido de dar provimento à Remessa e à Apelação.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001428360v4 e do código CRC 71bde8b8.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5057473-83.2020.4.02.5101/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5057473-83.2020.4.02.5101/RJ

EMENTA

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANCINE. PRAZO. ANÁLISE DE PROJETO AUDIOVISUAL. ENQUADRAMENTO E HABILITAÇÃO. CHAMADA PÚBLICA DE FLUXO CONTÍNUO.

- A Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo Produção para Televisão 2018 se dá pela modalidade de regime de contratação contínua, em que a contratação de projetos audiovisuais se dá pelo prévio enquadramento (a que se segue a habilitação), em que são atribuídos, consoante a modalidade do projeto, pontos. As análises dos projetos, nas fases de enquadramento e de habilitação, são subordinadas à ordem de inscrição até o esgotamento dos recursos do Fundo.

- Previsto no Edital que os prazos para realização das etapas da Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo Produção para Televisão 2018 seriam oportunamente divulgados, não há direito líquido e certo de proponente a prazo para manifestação da ANCINE.

- Na chamada pública de fluxo contínuo, o dever de realizar o enquadramento de proponente e a habilitação para concorrer a financiamento pelo projeto proposto perante a ANCINE deriva de disponibilidade de recursos e deve seguir a rigorosa ordem de inscrição.

- Não demonstrado pelo impetrante seu direito à manifestação pela Administração acerca do projeto proposto, tampouco que haveria recursos para os quais se habilitar, que houve descumprimento de prazo para realização dos atos administrativos ou que a ordem de inscrições fora violado, inexiste, por conseguinte, direito líquido e certo a decisão administrativa acerca do enquadramento e habilitação de proposta de projeto audiovisual.

- Remessa e Apelação providas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à Remessa e à Apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 24 de maio de 2023.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001428361v3 e do código CRC 1d12120e.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 24/05/2023

Apelação/Remessa Necessária Nº 5057473-83.2020.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária