Apelação/Remessa Necessária Nº 5079095-53.2022.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelação, interposta pelo INSS, da sentença, proferida em 24/01/2023, pelo Juízo da 9ª Vara Federal do Rio de Janeiro (SJRJ) (processo 5079095-53.2022.4.02.5101/RJ, evento 20, SENT1), que, nos autos do mandado de segurança, impetrado por C. E. D. O., contra ato do GERENTE EXECUTIVO - INSS - RIO DE JANEIRO, concedeu a segurança para determinar ao impetrado que, no prazo máximo de 10 (dez) dias, profira decisão quanto ao requerimento administrativo protocolizado sob o n. 467261572, sob pena de aplicação de multa de R$500,00 (quinhentos reais) por dia de atraso.   

Em suas razões recursais (processo 5079095-53.2022.4.02.5101/RJ, evento 28, APELAÇÃO1), o INSS requer a reforma da sentença, com a extinção do processo sem resolução de mérito, na qual aduz: (I) o não cabimento de fixação de multa em seu desfavor; (II) a impossibilidade de fixação de prazo para avaliação de requerimento pela autarquia por ausência de fundamentação legal; (III) ofensa aos princípios da separação dos poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade; (IV) a inaplicabilidade dos prazos definidos em lei para os fins pretendidos pelos segurados e (V) ausência de inércia da administração; Requer, subsidiariamente, a aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no RE n. 631.240/MG.

Requer, ainda, o deferimento de tutela de urgência recursal para afastar a ordem concedida em sentença.

Contrarrazões nos autos (processo 5079095-53.2022.4.02.5101/RJ, evento 38, CONTRAZAP1).

O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento da remessa necessária e da apelação interposta (evento 4, PARECER1).

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001423305v6 e do código CRC 938b5e83.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5079095-53.2022.4.02.5101/RJ

VOTO

Conforme relatado, trata-se de remessa necessária e apelação, interposta pelo INSS, da sentença, proferida em  24/01/2023, pelo Juízo da 9ª Vara Federal do Rio de Janeiro (SJRJ) (processo 5079095-53.2022.4.02.5101/RJ, evento 20, SENT1), que, nos autos do mandado de segurança, impetrado por C. E. D. O., contra ato do GERENTE EXECUTIVO - INSS - RIO DE JANEIRO, concedeu a segurança para determinar ao impetrado que, no prazo máximo de 10 (dez) dias, profira decisão quanto ao requerimento administrativo protocolizado sob o n. 467261572, sob pena de aplicação de multa de R$500,00 (quinhentos reais) por dia de atraso.   

Preliminarmente, conheço da remessa necessária e da apelação interposta, uma vez presentes os seus requisitos e pressupostos processuais.

No que se refere aos efeitos do recurso, haja vista que a sentença concedeu a tutela de urgência, a determinar à autoridade coatora que, no prazo máximo de 10 (dez) dias, profira decisão quanto ao requerimento administrativo protocolizado sob o n. 467261572, sob pena de fixação de multa, bem como não se vislumbrar, neste processo, risco de irreversibilidade na tutela concedida, tem-se por configurada a hipótese prevista no art. 1.012, §1º, V, do CPC, pelo que a apelação deve ser recebida apenas no efeito devolutivo.    

I - IMPOSIÇÃO DE MULTA

Possível a fixação de multa, em sede de mandado de segurança, em desfavor de autoridade impetrada. Impende salientar que o seu objetivo não é obrigar o réu a pagar o valor da multa, mas o obrigar a cumprir a obrigação na forma específica. A multa é meramente inibitória, e não tem por finalidade o enriquecimento do impetrante, conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO À SAÚDE. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE PROCEDIMENTO CIRÚRGICO. ATRASO NO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. MULTA. CABIMENTO. ACÓRDÃO DE 2º GRAU EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ.AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Agravo em Recurso Especial interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015.

II. Na origem, trata-se de Ação de Obrigação de Fazer, ajuizada pela parte ora agravada em desfavor da Fazenda do Estado de São Paulo, com o objetivo de obter o custeio de cirurgia, por meio do SUS, denominada Anel de Ferrara, para o tratamento de doença degenerativa da córnea. O Tribunal de origem manteve a sentença de procedência da ação, negando provimento ao reexame necessário e ao apelo do autor, que pugnava pela condenação da ré ao pagamento de multa cominatória por atraso no cumprimento da obrigação, concluindo que, "no caso vertente, ainda que com atraso, a obrigação foi cumprida e o procedimento cirúrgico realizado. Não com a presteza desejada, é verdade, mas sem elementos indicativos de dolo, culpa ou menoscabo à decisão judicial".

III. O STJ, ao examinar o Recurso Especial 1.474.665/RS, julgado sob o rito dos recursos repetitivos, firmou orientação no sentido do cabimento da imposição de multa diária a ente público, para compeli-lo a fornecer medicamento à pessoa desprovida de recursos financeiros, concluindo que "a recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do 'poder geral de efetivação', concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões". Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.729.559/PE, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 02/08/2018; AgInt no REsp 1.562.596/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/02/2018; AgInt no REsp 1.621.945/AC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 09/08/2017.

IV. No caso, o Tribunal de origem, em dissonância com a atual jurisprudência desta Corte, concluiu pelo acerto da sentença ao "considerar cancelada a multa coercitiva que incidiu até o momento do cumprimento da obrigação”, entendendo que, mesmo que a ordem somente tenha sido cumprida após o prazo fixado para tanto, sua incidência é limitada até o momento do cumprimento da obrigação.

V. Resta claro, da leitura do acórdão recorrido, que a Fazenda Pública Estadual, apesar de ter cumprido a ordem concedida em decisão liminar, o fez após o prazo fixado para tanto, mostrando-se cabível, portanto, a imposição da multa diária referente ao tempo da demora, razão pela qual deve ser mantida a decisão ora agravada, que deu provimento ao Recurso Especial da parte ora agravada, concluindo pelo cabimento das astreintes.

VI. Agravo interno improvido."

(STJ, AgInt no AREsp 1816451 / SP, Relator: Ministra Assusete Magalhães, Data do Julgamento: 28/03/2022)".

Observe-se, contudo, que a imposição de multa cominatória com o escopo de assegurar o adimplemento da obrigação de fazer, a ser cumprida pela Administração Pública, deve obedecer ao critério da razoabilidade. Assim, embora deva ser expressiva a ponto de coagir o devedor a cumprir o preceito, não pode configurar-se num ônus excessivo, sob pena de desrespeito à equidade que deve balizar as decisões judiciais.

Nesse sentido:

“[...] O valor total fixado a título de astreinte somente poderá ser objeto de redução se fixada a multa diária em valor desproporcional e não razoável à própria prestação que ela objetiva compelir o devedor a cumprir, nunca em razão do simples valor total da dívida, mera decorrência da demora e inércia do próprio devedor. Precedentes.

7. Recurso especial conhecido e não provido.” (STJ, REsp 1641133/MG, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 20/06/2017, DJe 01/08/2017)"

Além disso, cumpre asseverar que o valor da multa não faz coisa julgada material, de modo que pode ser revista quando verificada a insuficiência ou excessividade da mesma, nos termos do artigo 537, §1º, do CPC.

Ao analisar os autos, verifica-se que a medida coercitiva imposta pelo magistrado, por cumprimento superior ao prazo de 10 (dez) dias, no valor de R$ 500,00, por dia de atraso, não revela-se consonante com os critérios da razoabilidade e proporcionalidade.

Nesse contexto, merece reparo a sentença proferida. Assim, reduzo o valor da multa diária para R$100,00 pelo descumprimento a contar do 11° dia, limitado a R$ 3,000,00 em seu total.

II - POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO PARA AVALIAÇÃO DE REQUERIMENTO PELA AUTARQUIA

A impetrante requereu na via administrativa o Auxílio-Doença-Urbano (Acerto Pós-perícia), sob o protocolo n. 467261572, em 10/11/2021, e, até o momento, decorridos mais de 14 (quatorze) meses, o INSS ainda não proferiu qualquer decisão a respeito de tal pedido.

Assim, diante da inércia da autoridade coatora, impetrou mandado de segurança com vistas a análise administrativa do seu pedido, com fulcro na Lei nº 9.784/1999.

A sentença não merece reparo nesse ponto.

A apreciação do requerimento da parte impetrante não pode ficar condicionada, por tempo indefinido, à manifestação da autoridade administrativa.

A considerar que a autarquia demorou meses para deliberar a respeito do requerimento administrativo, reforça-se a convicção de morosidade do INSS no atendimento a um direito do segurado, bem como falta de organização, pois, uma vez requerido o benefício, é de responsabilidade do sistema do instituto processar os dados e informações.

O prazo para a decisão do processo no âmbito da Administração Pública Federal é regulado pelos artigos 48 e 49, da lei nº 9.784/99:

“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. ”.

A parte requerente é assegurado o direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, conforme preceitua a Constituição da República:

"Art. 5, inc. LXXVIII da Constituição Federal /88 – “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

Outrossim, a atuação do gestor público deve estar em consonância com os demais princípios que norteiam a Administração, notadamente, o princípio da eficiência, previsto no artigo 37, caput, da CF/88 e no artigo 2º, caput, da lei nº 9.784/99, o qual também aponta o princípio da razoabilidade.

A demora excessiva na análise do pedido de concessão do benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

Haja vista que o INSS não apresentou justificativas aceitáveis para a demora, tem a parte impetrante o direito líquido e certo de obter imediatamente uma decisão para o seu pedido administrativo, quando ainda não apreciado.

III - DOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL E DA POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO

A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante.

Ademais, impende ressaltar que a sentença não violou os princípios da isonomia e da impessoalidade, pois apenas determinou que fosse analisado o requerimento do impetrante, uma vez que o prazo previsto no art. 49 da Lei nº. 9.784/99 - que é de 30 (trinta) dias -, bem como o prazo disposto no art. 41-A, § 5º da Lei nº. 8.213/91 - de 45 (quarenta e cinco) dias para o cumprimento de obrigação - já foram extrapolados.

IV - APLICAÇÃO DO PARÂMETRO TEMPORAL ADOTADO PELO STF NO RE N. 631.240/MG

O INSS requer, subsidiariamente, no tocante ao prazo para cumprimento da decisão judicial, que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG.

O pedido não merece prosperar. A presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE nº 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a modulação dos efeitos estabelecida no supracitado julgado do STF.

Em face do exposto, voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO A REMESSA NECESSÁRIA E A APELAÇÃO INTERPOSTA PELO INSS para reduzir o valor da multa diária imposta para R$100,00 pelo descumprimento a contar do 11° dia, limitado a R$ 3,000,00 em seu total.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5079095-53.2022.4.02.5101/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. MULTA. REDUÇÃO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DO PEDIDO. PARÂMETRO TEMPORAL ADOTADO PELO STF NO RE N. 631.240/MG.

1. A demora excessiva na análise de requerimento administrativo, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

2. Rejeitada preliminar de extinção do feito sem resolução do mérito, sob o argumento de adoção do parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo STF na modulação dos efeitos no julgamento de Recurso Extraordinário nº 631.240/MG.

3. Possível a fixação de multa, em sede de mandado de segurança, em desfavor de autoridade impetrada. Impende salientar que o seu objetivo não é obrigar o réu a pagar o valor da multa, mas o obrigar a cumprir a obrigação na forma específica. A multa é meramente inibitória, e não tem por finalidade o enriquecimento do impetrante. Assim, embora deva ser expressiva a ponto de coagir o devedor a cumprir o preceito, não pode configurar-se num ônus excessivo, sob pena de desrespeito à equidade que deve balizar as decisões judiciais.

4. Ao analisar os autos, verifica-se que a medida coercitiva imposta pelo magistrado, por cumprimento superior ao prazo de 10 (dez) dias, no valor de R$ 500,00, por dia de atraso, não revela-se consonante com os critérios da razoabilidade e proporcionalidade. Nesse contexto, merece reparo a sentença proferida. Assim, deve-se reduzir o valor da multa diária para R$100,00 pelo descumprimento a contar do 11° dia, limitado a R$ 3,000,00 em seu total.

5. Remessa Necessária e Apelação do INSS parcialmente providas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, DAR PARCIAL PROVIMENTO A REMESSA NECESSÁRIA E A APELAÇÃO INTERPOSTA PELO INSS para reduzir o valor da multa diária imposta para R$100,00 pelo descumprimento a contar do 11° dia, limitado a R$ 3,000,00 em seu total, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 09 de maio de 2023.

Documento eletrônico assinado por LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001423307v7 e do código CRC b6867f6c.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 09/05/2023

Apelação/Remessa Necessária Nº 5079095-53.2022.4.02.5101/RJ

RELATOR: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

PRESIDENTE: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

PROCURADOR(A): MARYLUCY SANTIAGO BARRA

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário