Apelação/Remessa Necessária Nº 5001950-27.2022.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal FERREIRA NEVES
RELATÓRIO
Trata-se de reexame necessário de sentença proferida em MANDADO DE SEGURANÇA, proposto por MINERAÇÃO CAPIXABA LTDA e CALCIMAR CALCÁRIO E MÁRMORES LTDA contra ato do SUPERINTENDENTE DA AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO do Estado do Espírito Santo/ES, objetivando “inclusive liminarmente, que o impetrado proceda à análise do requerimento de averbação da cessão total de concessão de lavra deduzido no Processo Administrativo DNPM/ANM 815.696/1968, no prazo máximo de 30 (trinta) dias”.
A sentença () julgou procedente o pedido, mantendo a liminar anteriormente concedida (), com fulcro no art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora aprecie e decida o Requerimento de averbação da cessão total de concessão de lavra deduzido no PA ANM nº 815.696/1968 no prazo máximo de 30 (trinta) dias..
Sem honorários, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Em breve síntese, as parte impetrantes, em sua peça inicial (Evento 1/1), aduzem: (i) que a Autora/Impetrante MINERAÇÃO CAPIXABA LTDA. adquiriu, em 21/07/2016, da empesa Vale S/A a totalidade do processo DNPM/ANM 815.696/1968 mediante CONTRATO DE CESSÃO E TRANSFERÊNCIA DE DIREITOS MINERÁRIOS pelo valor de R$1.700.000,00 (um milhão e setecentos mil reais), tendo o competente INSTRUMENTO DE CESSÃO sido protocolizado perante o DNPM/ANM em 11/11/2016; (ii) que a transferência do aludido direito da empesa Vale S/A para a MINERAÇÃO CAPIXABA LTDA somente se efetivou após o ajuizamento do Mandado de Segurança nº 5015165-41.2020.4.02.5001; (iii) que a MINERAÇÃO CAPIXABA LTDA não desenvolve atividades de extração de recursos minerais, mas, sim, de comercialização dos mesmos após beneficiamento, sendo a extração/produção de competência exclusiva de outra Autora/Impetrante, CALCIMAR CALCÁREOS E MÁRMORES LTDA, integrante do mesmo grupo empresarial denominado “MINERAÇÃO CAPIXABA.
Segue afirmando: (iv) que, efetivada a cessão do direito minerário DNPM/ANM 815.696/1968 da empesa Vale S/A para a empresa MINERAÇÃO CAPIXABA LTDA, em 11/03/2021, foi protocolizada nova cessão total, agora da MINERAÇÃO CAPIXABA LTDA para a empresa CALCIMAR CALCÁREOS E MÁRMORES LTDA; (v) que decorridos aproximadamente 01 (um) ano do protocolo da nova cessão (11/03/2021), a Autoridade Coatora ainda não concluiu o processo de análise da cessão formalizada; (vi) que a demora para que a ANM proceda à análise do requerimento de cessão total de direitos minerários vem resultando em nefastos e incomensuráveis prejuízos.
Manifestação do ilustrado MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (), informando ser desnecessária a sua intervenção no presente feito.
Intimada, a AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO – ANM, representada pelo membro da Advocacia-Geral da União (), afirmou que já cumpriu a ordem, examinando o pedido de cessão de direitos apresentada. Segundo informa o Parecer Técnico colacionado (), a ANM concluiu por “conceder a prévia anuência e, consequentemente, autorizar a transferência dos direitos minerários em nome da cessionária nos termos do parágrafo 3º do artigo 176 da Constituição Federal”.
Instado a manifestar-se sobre tal informação, o douto MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL opinou pelo não provimento ao duplo grau necessário de jurisdição ().
É o relatório.
VOTO
Trata-se de reexame necessário de sentença proferida em MANDADO DE SEGURANÇA, proposto por MINERAÇÃO CAPIXABA LTDA e CALCIMAR CALCÁRIO E MÁRMORES LTDA contra ato do SUPERINTENDENTE DA AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO do Estado do Espírito Santo/ES, objetivando “inclusive liminarmente, que o impetrado proceda à análise do requerimento de averbação da cessão total de concessão de lavra deduzido no Processo Administrativo DNPM/ANM 815.696/1968, no prazo máximo de 30 (trinta) dias”.
Conforme relatado, cuida-se de Mandado de Segurança em que o impetrante requer, unicamente, provimento judicial para determinar que a Autoridade Coatora aprecie e decida o Requerimento de averbação da cessão total de concessão de lavra deduzido no Processo Administrativo DNPM/ANM 815.696/1968 que está pendente de decisão desde o dia 11.3.2021.
A respeitável sentença pelo não merece reparos, uma vez que analisou minunciosamente a questão posta em juízo, concluindo por conceder a segurança. Nesse contexto, entendo que deva ser confirmada a sentença r. decisão, cujos fundamentos, aliás, adoto como razão de decidir, in verbis:
“A controvérsia dos autos trata de matéria afeta ao corolário da razoável duração do processo, previsto enquanto garantia fundamental no art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal do Brasil, e expressamente aplicável ao processo judicial e ao processo administrativo.
Adicionalmente, a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obedecer ao princípio da eficiência (art. 37, da CRFB/1988).
Com vistas à concretude dos citados mandamentos constitucionais, a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, contém previsão de que “concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada” (art. 49).
Assim, não se pode permitir que a Administração Pública postergue, indefinidamente, a conclusão de um processo administrativo ou, ainda, a apreciação de requerimento realizado naquela seara, havendo para o Administrador a obrigação de decidir.
Nesse sentido, as impetrantes alegaram e comprovaram (evento n. 1, anexo 7, fls. 4/6) que pende de análise pelo impetrado, desde 11/03/2021, o Requerimento de Cessão realizado no Processo Administrativo ANM n. 815.696/1968.
Consoante alegado na petição inicial, as empesas são integrantes do grupo empresarial “MINERAÇÃO CAPIXABA”, de maneira que a impetrante CALCIMAR CALCÁREOS E MÁRMORES LTDA é responsável pela extração dos recursos minerais, ao passo que a impetrante MINERAÇÃO CAPIXABA LTDA realiza sua comercialização.
Aduzem que a averbação da cessão dos direitos pela MINERAÇÃO (atual titular e cedente) para a CALCIMAR (cessionária) é essencial ao desenvolvimento da atividade principal da empresa, porquanto constitui pressuposto legal e jurídico à exploração regular dos recursos minerais existentes naquela região pela adquirente da concessão da lavra.
Na decisão de evento n. 10, restou reconhecido que “a ausência de apreciação até o presente momento constitui evidente mácula à razoável duração do processo administrativo”, ocasião em que se deferiu a tutela provisória de urgência para que a autoridade coatora apreciasse e decidisse o novo requerimento de averbação no prazo máximo de 30 (trinta) dias.
Em cumprimento à liminar, o Gerente Regional da ANM no Espírito Santo informou que o órgão “examinou e pretende informar ao impetrante o resultado do pedido de cessão de direitos apresentada, desde que sejam cumpridas por poarte da Requerente as exigência solicitadas pela Agência Federal” [sic – evento n. 17].
Do que contido no Parecer n. 69/2022/SEREM-ES/GER-ES, depreende-se que a autarquia minerária condicionou a análise do pedido de anuência prévia e averbação de cessão à conclusão da apuração da lavra ilegal anteriormente ocorrida na área em questão.
Em seguida, o Parecer n. 87/2022/SEREM-ES/GER-ES impõe à empresa titular do processo, a impetrante MINERAÇÃO, o cumprimento das seguintes exigências:
“1. Apresentar fotografias atuais.
2. Apresentar a quantificação do bem mineral extraído, contendo a metodologia utilizada para o cálculo do volume extraído, seguida da respectiva ART elaborada por profissional legalmente habilitado.
3. Informar a autoria da lavra; o uso da substância extraída; o período de extração, citando se a lavra está ativa ou não e o preço médio de venda da substância extraída. Justificar caso não seja possível o cumprimento de algum destes itens”. [evento n. 17, anexo 2, fl. 23]
No mesmo documento, o setor técnico concluiu que “para apuração dos indícios de lavra ilegal verificados na área do processo, tornam-se necessárias a realização das exigências citadas”, e ainda sugeriu que “após apresentação das exigências acima sugeridas, deve-se avaliar a necessidade de vistoria ‘in loco’" [evento n. 17, anexo 2, fl. 23].
Pois bem.
Nota-se que a matéria deste writ já foi debatida no Mandado de segurança n. 5015165-41.2020.4.02.5001, no qual a segurança foi concedida para determinar que a autoridade coatora apreciasse e decidisse o requerimento de averbação da cessão total de concessão de lavra deduzido no Processo Administrativo ANM n. 815.696/1968 em 11/11/2016 no prazo máximo de 30 (trinta) dias.
Naqueles autos, o Gerente Regional da ANM/ES também havia informado que a apreciação do requerimento administrativo encontrava impedimento na necessidade de conclusão do procedimento de apuração de lavra não autorizada dentro da poligonal do referido processo minerário.
Ora, da leitura da petição inicial de evento n. 1 é possível identificar que a pretensão autoral deduzida neste mandamus consiste em repetição daquela atinente ao MS n. 5015165-41.2020.4.02.5001, com a ressalva de que, desta feita, relaciona-se ao requerimento de cessão para concessão da lavra celebrado entre as impetrantes.
Não obstante a causa de pedir de tais ações se distingue pelo fato de que a presente visa combater a omissão da agência reguladora relativamente a um novo requerimento de averbação da cessão total de concessão de lavra deduzido em 11/03/2021, é certo que os atos coatores aqui combatidos se referem ao mesmo Processo Administrativo DNPM/ANM 815.696/1968 e, portanto, à mesma área de exploração mineral.
No ponto, cumpre a transcrição do seguinte trecho da sentença exarada no MS n. 5015165-41.2020.4.02.5001, que passo a adotar como ratio decidendi neste writ, eis que, repise-se, diz respeito ao mesmo processo minerário n. 815.696/1968:
“Ora, em relação ao primeiro ponto, a ANM advogou que a análise requerida pela impetrante está prejudicada pela necessidade de observância do art. 247, §2º, da Consolidação Normativa do DNPM, in verbis:
Art. 247. Uma vez protocolizado pedido de anuência e averbação de cessão ou transferência de direitos minerários, o respectivo requerimento terá prioridade em relação aos demais atos do processo com o imediato encaminhamento dos autos ao setor competente para análise do requerimento, anteriormente à análise de qualquer outro expediente posteriormente protocolizado nos mesmos autos, desde que não se refira ao pedido de averbação a ser analisado.
§ 1º Excepcionalmente, na hipótese de inadimplemento da taxa anual por hectare relativa ao processo objeto da cessão de direitos, o pedido de anuência prévia e averbação de cessão de direitos minerários somente será analisado depois de concluído o procedimento para aplicação de sanções de que trata o § 1º do art. 101.
§ 2º Em caso de atividade de lavra ilegal na área objeto da cessão, o pedido de anuência prévia e averbação somente será objeto de análise depois de concluída a apuração do fato com a paralisação das atividades e adoção das providências determinadas no Manual de Fiscalização do DNPM. [grifos acrescidos]
Infere-se da norma em questão que os pedidos de averbação de cessão somente serão objeto de análise pela ANM depois de concluída a apuração da atividade de lavra ilegal, procedimento que se encontraria obstado em razão das restrições impostas pela pandemia do COVID-19 (evento n. 13, anexo 2).
No específico contexto do Processo Administrativo n. 815.696/1968, o Parecer DNPM que recomenda o encaminhamento dos autos à Divisão de Fiscalização da Atividade Minerária (DFM/DNPM/ES) para investigação da exploração não autorizada foi exarado em 20/07/2017, em resposta ao Ofício n. 0654/2017, expedido no Inquérito Policial da Polícia Federal n. 73/2017 (evento n. 1, anexo 10, fl. 6).
Na ocasião, o então Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) tomou inequívoca ciência acerca da possível atividade de lavra ilegal e da necessidade de apuração dos fatos noticiados no Inquérito Policial, como etapa prévia à análise da cessão.
Todavia, desde a recomendação de encaminhamento (julho/2017) até o início da adoção das medidas de prevenção ao contágio pelo novo coronavírus (março/2020) decorreram 02 (dois) anos e 08 (oito) meses sem que nenhuma providência de investigação tenha sido adotada pela ANM.
Resta evidente, portanto, a ausência de razoabilidade da demora de conclusão, neste excessivo período, das atividades de fiscalização e de gestão da outorga de títulos minerários, que constituem as principais atribuições institucionais da autarquia federal:
“Art. 2º A ANM, no exercício de suas competências, observará e implementará as orientações e diretrizes fixadas no Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração) , em legislação correlata e nas políticas estabelecidas pelo Ministério de Minas e Energia, e terá como finalidade promover a gestão dos recursos minerais da União, bem como a regulação e a fiscalização das atividades para o aproveitamento dos recursos minerais no País, competindo-lhe:
[...]
VIII - regulamentar os processos administrativos sob sua competência, notadamente os relacionados com a outorga de títulos minerários, com a fiscalização de atividades de mineração e aplicação de sanções;
[...]
XI - fiscalizar a atividade de mineração, podendo realizar vistorias, notificar, autuar infratores, adotar medidas acautelatórias como de interdição e paralisação, impor as sanções cabíveis, firmar termo de ajustamento de conduta, constituir e cobrar os créditos delas decorrentes, bem como comunicar aos órgãos competentes a eventual ocorrência de infração, quando for o caso;”1
Além disso, o estabelecimento de medidas sanitárias que visam à prevenção ao contágio pelo novo coronavírus não possui, por si só, o condão de impedir o exercício das atividades de fiscalização e as vistorias in loco, tidas pela própria Administração como imprescindíveis à fluência do curso processual da demanda administrativa da impetrante. As atividades podem e devem ser feitas com as cautelas necessárias para se evitar a transmissão do vírus.
Entendo que, assim como a previsão regulamentar do art. 247, §2º, da Consolidação Normativa do DNPM, também o advento da pandemia de COVID-19 não é apta a amparar a morosidade e a ausência de apreciação do requerimento autoral, tendo em vista que, repise-se, a ocorrência de pretérita lavra irregular na área é conhecida pela ANM desde 20/07/2017 (evento n. 1, anexo 10, fl. 6)”.
Logo, é de se reconhecer que a ANM, ao alegar que não é possível a apreciação do novo pedido de averbação pelos mesmos motivos que levaram à impetração do writ anterior [“persiste o impedimento de apuração da lavra ilegal, considerando o parágrafo 2º, do artigo 247, da Consolidação Normativa do DNPM, aprovada pela Portaria DNPM nº 155/2016” – evento n. 17, anexo 2, fl. 12] reproduz mesma conduta já repreendida noutro mandamus.
Isso porque a autarquia minerária, na medida em que condiciona a análise do requerimento atual ao cumprimento das supratranscritas exigências, transfere para a cedente sua própria atribuição de investigar as denúncias de lavra ilegal recebidas antes mesmo de a empresa assumir a titularidade dos direitos minerários (Ofício nº 0667/2013 - IPL nº 0103/2013-4 - DPF/CIT/ES, Ofício nº 0930/2015 - IPL nº 0181/2015-4 - DPF/CIT/ES e Ofício nº 0593/2017 - IPL 0073/2017-4 - DPF/CIT/ES).
Considerando, pois, que a apuração da lavra ilegal constitui atividade legalmente atribuída à ANM (art. 2º, da Lei n. 13.575/2017), não é razoável imputá-la ao atual titular do direito minerário (que não era responsável pela exploração dos recursos ao tempo das denúncias), tampouco pode ser oponível ao cedente como condição para a apreciação do requerimento administrativo em tela.
É de se concluir que, requerida a averbação desde 11/03/2021, a ausência de apreciação até o presente momento constitui evidente mácula à razoável duração do processo administrativo, uma vez que os motivos apresentados pela Administração não são idôneos para legitimar a infindável paralisação do trâmite administrativo.
Reitere-se que, não há, in casu, controle judicial sobre a oportunidade e a conveniência da atuação administrativa (mérito administrativo), mas análise da legalidade da conduta omissiva do Administrador consistente na demora da apreciação do requerimento das impetrantes.
Também não há que se falar em desrespeito ao princípio da isonomia, porque a prestação jurisdicional não visa alçar o autor a uma posição de privilégio, mas apenas concretizar o direito reconhecido conforme a fundamentação declinada acima.
É de rigor, portanto, o acolhimento da pretensão autoral, para que se ordene à autoridade coatora que supra a omissão combatida, fixando-lhe o prazo de 30 (trinta) dias para o encerramento dos procedimentos administrativos atinentes, com a consequente expedição de resposta/decisão quanto ao pedido de averbação da cessão total de concessão de lavra deduzido no Processo Administrativo ANM n. 815.696/1968.
Reputo razoável o prazo fixado, notadamente porque já transcorreu mais de 1 (um) ano desde o protocolo do requerimento administrativo pelos impetrantes..” (Grifos meus)
Importa ressaltar que a Suprema Corte já decidiu que "a técnica de fundamentação per relationem, na qual o magistrado se utiliza de trechos de decisão anterior ou de parecer ministerial como razão de decidir, não configura ofensa ao disposto no artigo 93, IX, da Constituição Federal" (HC 142435 AgR/PR- Paraná, 2ª Turma, DJe de 26.06.2017).
Deveras, a conduta omissiva da administração pública, sem a apresentação de devida justificativa, viola direito do administrado à razoável duração do processo (no âmbito judicial e administrativo), cláusula pétrea instituída expressamente na Constituição Federal pela Emenda Constitucional n. 45/2004 (art. 5º, inciso LXXVIII, da CF/88), e, em consequência, o princípio da eficiência (art. 37, caput, também da CF/88), sujeitando-se, à vista disso, a omissão da administração pública ao controle do poder judiciário.
Assim sendo, e em obediência ao princípio da eficiência, não se pode permitir que a Administração Pública postergue, indefinidamente, a conclusão de um procedimento administrativo.
A despeito dos argumentos apresentados pela AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO - ANM, encontra-se pendente de decisão o requerimento de averbação da cessão total de concessão de lavra desde o dia 11.3.2021, o que constitui evidente nódoa à razoável duração do processo, eis que os motivos apresentados pela Administração não são idôneos para legitimar a infindável paralisação do trâmite administrativo., impondo-se a manutenção da sentença concessiva de segurança.
Diante de todo o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por FERREIRA NEVES, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001128760v7 e do código CRC b7905cd6.
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