Apelação/Remessa Necessária Nº 5002186-84.2020.4.02.5118/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS visando à reforma da sentença, proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Duque de Caxias que concedeu a segurança "para determinar ao impetrado, GERENTE CEAB RECONHECIMENTO DE DIREITO SRII, a análise o pedido da parte impetrante, E. C. S. A., Protocolo nº 343651861, no prazo máximo de 15 (quinze) dias corridos, sob pena de multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, limitada ao montante de R$5.000,00 (cinco mil reais)" (Evento 58).

Sustenta que "O INSS foi intimado para cumprimento, sob pena de multa. Ocorre que, apesar de todo o zelo para o cumprimento da determinação, há tratamento incompatível com a postura adotada pela Autarquia Federal, que sabidamente é cumpridora de suas obrigações, dentre elas aquelas que emanam das decisões do Poder Judiciário. Em primeiro lugar, não há razoabilidade na prévia fixação de astreintes, sem que antes seja intimada a autarquia previdenciária e conferida a oportunidade de que cumpra a obrigação de fazer espontaneamente. A cominação de multa no corpo da decisão conduz à presunção de que a Autarquia, ordinariamente, resiste ao cumprimento de decisões judiciais. Por ser ente da Administração Pública, tem como dever atender as determinações do Poder Judiciário, o fazendo, entretanto, dentro das limitações materiais e orçamentárias a ela impostas, o que deve ser considerado pelo Juízo ao fixar prazos para atendimento. A Autarquia Previdência, reitere-se, convive com a falta de recursos materiais e humanos para um procedimento mais célere. Impende ressaltar, por ainda, que a jurisprudência pacífica do Superior Tribunal de Justiça, firmada no sentido de que só é possível a exigência das astreintes após o descumprimento da ordem, quando intimada pessoalmente a parte obrigada por decisão judicial. O mencionado posicionamento foi, inclusive, sumulado pelo STJ, através do enunciado nº 410 (...) Além disso, o elevado valor diário fixado em decisão, com o devido respeito, não se coaduna com os ditames da razoabilidade/proporcionalidade. Na legislação infraconstitucional há referência expressa à proporcionalidade e razoabilidade – art. 2º da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal (...)  na remota hipótese de se entender pela manutenção das multas processuais, requer que seu valor não seja superior a R$ 50,00, ou, subsidiariamente, R$ 100,00 por dia, fixando-se ainda um limite máximo para a sua totalidade (somatório das multas processuais). Além disso, deve ser observada proporcionalidade entre o valor da multa e o valor da condenação a ser pago à parte autora, na forma do art. 537, §1º, do CPC" (Evento 73).

Afirma que "a lei previdenciária nº 8.213/91 estabelece em seu art. 41-A, § 5º o prazo de 45 dias para o cumprimento de obrigação de pagar e, a Lei nº 10.259/01, 60 dias, conforme seu art. 17. Destarte, a fixação de prazos diversos resulta em inobservância aos ditames legais (...) Além disso, em se tratando de prazo processual, a sua contagem ocorre em dias úteis (...) O prazo é processual, ainda que a intimação tenha sido direcionada diretamente para a APSADJ, pois a referida Agência da Previdência Social de Atendimento de Demandas Judiciais foi criada com o intuito de evitar a intimação por intermédio da Procuradoria Federal, com o claro objeto de dar economia e celeridade processuais. Assim, requer-se que o prazo para cumprimento não seja inferior a 45 dias úteis ou, subsidiariamente, 45 dias corridos" (Evento 73).

Contrarrazaões de E. C. S. A. no Evento 80.

Parecer do MPF no Evento 40 - TRF2 opinando pelo desprovimento do recurso.

É o breve relatório. Peço dia para julgamento.  

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5002186-84.2020.4.02.5118/RJ

VOTO

Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS visando à reforma da sentença, proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Duque de Caxias que concedeu a segurança "para determinar ao impetrado, GERENTE CEAB RECONHECIMENTO DE DIREITO SRII, a análise o pedido da parte impetrante, E. C. S. A., Protocolo nº 343651861, no prazo máximo de 15 (quinze) dias corridos, sob pena de multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, limitada ao montante de R$5.000,00 (cinco mil reais)" (Evento 58).

Conheço da remessa necessária e da apelação, eis que presentes seus pressupostos de admissibilidade. 

Segundo alega o impetrante, em 04/10/2019 requereu a concessão de beneficio assistencial a pessoa com deficiência, sendo certo que, até a data da impetração do mandado de segurança, em 09/03/2020, seu pedido administrativo ainda não havia sido analisado.

A garantia da razoável duração do processo encontra-se inclusive prevista no art. 5o, LXXVIII da Constituição Federal de 1988, o qual estabelece que a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo, bem como os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.

Dessa forma, não merece reparos a sentença que buscou assegurar a observância dos princípios da eficiência e da duração razoável do processo, previstos no art. 37 e 5º, LXXVII da Constituição Federal. Ressalte-se que a sentença determinou, apenas, a apreciação do pedido formulado pela impetrante, em observância ao princípio da duração razoável do processo, não procedendo a qualquer análise quanto ao mérito da questão.

Na hipótese, a despeito das dificuldades enfrentadas pela autarquia federal para dar prosseguimento aos inúmeros requerimentos que lhe são dirigidos, há de ser ponderado o direito do beneficiário a uma resposta sobre o seu requerimento, não sendo razoável esperar que aguarde indefinidamente pela análise do seu direito ao pagamento de benefício.

Esta Turma Especializada já teve a oportunidade de apreciar caso semelhante ao ora tratado, concluindo pela concessão da segurança para garantir o direito à análise do pedido administrativo em tempo razoável, como se observa no seguinte precedente:

"CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NA APRECIAÇÃO DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO.

- O presente mandamus versa unicamente acerca da razoabilidade do prazo para análise de requerimento administrativo formulado junto ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, não envolvendo discussão nos presentes autos acerca dos requisitos autorizados para concessão de benefício previdenciário, mas tão somente a demora para análise do pedido formulado.

- O art. 5º, inciso LXXVIII da CRFB/88, assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, não sendo lícito ao INSS prorrogar indefinidamente a análise e decisão de seus processos.

- O art. 49 da Lei nº 9784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece que concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.

- Apesar de a Lei nº 8.213/91, que trata dos Planos de Benefícios da Previdência Social,  não dispor de um prazo para análise e conclusão dos requerimentos formulados, disciplina no seu art. 41-A, §5º, que o "primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão."

- Conforme argumentos expostos pelo MM. Juízo a quo, "em que pese o reconhecimento pelo Juízo de que há uma situação caótica quanto aos requerimentos de benefícios, sobretudo pelo volume colossal de trabalho e, também, dada a situação fática narrada pelo INSS, as quais, de maneira alguma, não podem passar despercebidas, há que ser ponderado, por outro lado, que a Impetrante também não pode ficar eternamente aguardando uma resposta por parte da Impetrada quanto ao seu requerimento, devendo ser fixado um prazo razoável de mais 30 dias para que se faça uma análise no requerimento administrativo, concedendo o benefício ou a expedição da certidão, obviamente, se presentes todas as condições legais."

- O pedido de análise do requerimento da impetrante não foi apreciado pela autarquia em tempo hábil, justificando, portanto, a manutenção da sentença na íntegra.

- Remessa necessária não provida.”

(TRF2/AC 5048739-46.2020.4.02.5101, Rel. Des. Federal Sergio Schwaitzer, Sétima Turma Especializada, DJ-e 17/09/2021)

Nessas circunstâncias, não pode a autarquia impor ao segurado o ônus de aguardar, indefinidamente, a apreciação de seu processo necessário ao exercício de seu direito previdenciário, sob a justificativa da existência problemas sistêmicos do serviço.

Com relação à multa aplicada, é pacífico na jurisprudência a possibilidade de fixação de multa diária (astreinte) em face da Fazenda Pública, para compeli-la ao cumprimento de obrigação de fazer, não fazer ou entregar coisa.

Nesse sentido:

‘PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC/1973. AÇÃO ORDINÁRIA DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTO PARA O TRATAMENTO DE MOLÉSTIA. IMPOSIÇÃO DE MULTA DIÁRIA (ASTREINTES) COMO MEIO DE COMPELIR O DEVEDOR A ADIMPLIR A OBRIGAÇÃO. FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. INTERPRETAÇÃO DO CONTEÚDO NORMATIVO INSERTO NO § 5º DO ART. 461 DO CPC/1973. DIREITO À SAÚDE E À VIDA.

1. Para os fins de aplicação do art. 543-C do CPC/1973, é mister delimitar o âmbito da tese a ser sufragada neste recurso especial representativo de controvérsia: possibilidade de imposição de multa diária (astreintes) a ente público, para compeli-lo a fornecer medicamento à pessoa desprovida de recursos financeiros.

2. A função das astreintes é justamente no sentido de superar a recalcitrância do devedor em cumprir a obrigação de fazer ou de não fazer que lhe foi imposta, incidindo esse ônus a partir da ciência do obrigado e da sua negativa de adimplir a obrigação voluntariamente.

3. A particularidade de impor obrigação de fazer ou de não fazer à Fazenda Pública não ostenta a propriedade de mitigar, em caso de descumprimento, a sanção de pagar multa diária, conforme prescreve o § 5º do art. 461 do CPC/1973. E, em se tratando do direito à saúde, com maior razão deve ser aplicado, em desfavor do ente público devedor, o preceito cominatório, sob pena de ser subvertida garantia fundamental. Em outras palavras, é o direito-meio que assegura o bem maior: a vida. Precedentes: AgRg no AREsp 283.130/MS, Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 8/4/2014; REsp 1.062.564/RS, Relator Ministro  Castro Meira, Segunda Turma, DJ de 23/10/2008; REsp 1.062.564/RS, Relator Ministro Castro Meira, Segunda Turma, DJ de 23/10/2008; REsp 1.063.902/SC, Relator Ministro  Francisco Falcão, Primeira Turma, DJ de 1/9/2008; e AgRg no REsp 963.416/RS, Relatora Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJ de 11/6/2008.

4. À luz do § 5º do art. 461 do CPC/1973, a recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do ‘poder geral de efetivação’, concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões.

5. A eventual exorbitância na fixação do valor das astreintes aciona mecanismo de proteção ao devedor: como a cominação de multa para o cumprimento de obrigação de fazer ou de não fazer tão somente constitui método de coerção, obviamente não faz coisa julgada material, e pode, a requerimento da parte ou ex officio pelo magistrado, ser reduzida ou até mesmo suprimida, nesta última hipótese, caso a sua imposição não se mostrar mais necessária. Precedentes: AgRg no AgRg no AREsp 596.562/RJ, Relator Ministro Moura Ribeiro, Terceira Turma, DJe 24/8/2015; e AgRg no REsp 1.491.088/SP, Relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, DJe 12/5/2015.

[...]

7. Recurso especial conhecido e provido, para declarar a possibilidade de imposição de multa diária à Fazenda Pública. Acórdão submetido à sistemática do § 7º do artigo 543-C do Código de Processo Civil de 1973 e dos arts. 5º, II, e 6º, da Resolução STJ n. 08/2008.’ – g.n.

(STJ, REsp 1474665/RS, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 26/04/2017, DJe 22/06/2017)

‘ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO. EXPEDIÇÃO DE TÍTULO DE DÍVIDA AGRÁRIA. SUPOSTA OFENSA AOS ARTS. 5º, § 3º, e 25 DA LEI 8.629/1993; 2º e 13 DO DECRETO 578/1992; E 105 DA LEI 4.504/1964. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. FIXAÇÃO DE ASTREINTE CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE.

[...]

2. O STJ entende ser cabível a cominação de multa diária (astreinte) contra a Fazenda pública como meio executivo para cumprimento de obrigação de fazer ou entregar coisa (arts. 461 e 461-A do CPC), inclusive para obrigar autarquia federal a providenciar a escrituração de Títulos da Dívida Agrária (TDA) para o pagamento de indenização pactuada em decorrência de desapropriação, por interesse social, para fins de reforma agrária. Nesse sentido: REsp 1.688.632/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 27/11/2017; REsp 1.694.454/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 19/12/2017; AgRg no AREsp 830.066/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 8/3/2016; AgRg no REsp 1465952/MS, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 11.12.2014; AgRg no REsp 1467280/AL, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Segunda Turma, DJe 05/11/2014.

3. Agravo conhecido para se conhecer parcialmente do Recurso Especial e, nessa parte, negar-lhe provimento.’ – g.n.

(STJ, AREsp 1577304/MT, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/02/2020, DJe 27/02/2020).

Assim, permanecendo o descumprimento de ordem judicial, sem justificativa plausível ou bastante, pela parte, ainda que se trate da entidade fazendária, poderá o magistrado fixar multa diária, de natureza coercitiva, buscando o cumprimento da determinação estabelecida. Trata-se de medida inerente ao ‘poder geral de efetivação’ (art. 139, inciso IV, do CPC/15).

O INSS afirmou na apelação que "não há razoabilidade na prévia fixação de astreintes, sem que antes seja intimada a autarquia previdenciária e conferida a oportunidade de que cumpra a obrigação de fazer espontaneamente". 

Ora, constata-se justamente o oposto. O Juízo a quo deferiu a liminar no dia 02/03/2021 (Evento 41) e, não tendo sido cumprida espontaneamente, fixou as astreintes na sentença (Evento 58), prolatada no dia 07/04/2021, sendo certo que a autarquia previdenciária somente deu andamento ao processo administrativo objeto dos autos em 05/05/2021 (Evento 71 dos autos originários), cabendo destacar que o impetrante aguardava desde 04/10/2019 que fosse dado andamento ao seu pedido.

As astreintes têm como função precípua compelir a parte a, dentro de um prazo preestabelecido, dar cumprimento à determinação contida em decisão judicial, ou, noutros termos, há de ser considerado como mais um instrumento colocado à disposição pela lei processual civil para dar efetividade a provimento jurisdicional enunciador de obrigação de fazer ou de não fazer. 

A natureza da multa – astreintes - tem caráter coercitivo e inibitório, com a finalidade de obrigar a parte a cumprir decisões judiciais, em consonância com a jurisprudência dos Tribunais Superiores, que têm se manifestado no sentido de sua legalidade. Ainda, o valor deve ser razoável e suficiente para compelir o cumprimento da obrigação; não se trata, pois, de indenização à parte, ainda que lesada pelo descumprimento. 

In casu, não se verifica qualquer desproporcionalidade no valor da multa arbitrada, no valor de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, limitada ao montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), considerando todas as circunstâncias do caso.

Por outro lado, no que tange à contagem dos prazos para fins de apuração do valor da multa, ao contrário do que considerou o Juízo a quo, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1778885/DF, em 15/06/2021, decidiu que a contagem do prazo estipulado em dias para a prática das obrigações de fazer não difere do regime legal previsto para os demais prazos processuais, devendo-se considerar os dias úteis, como disposto no artigo 219 do Código de Processo Civil.

Também nesse sentido: TRF 2, 5005462-54.2020.4.02.0000, Desembargador Federal  MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, 2a. Turma Especializada, julgado em 08/11/2021; TRF 2, 5005187-37.2022.4.02.0000, Juiz Federal Convocado  MARCELO DA ROCHA ROSADO, 1a. Turma Especializada, julgado em 08/08/2022.

Desse modo, tendo em vista que a sentença computou o prazo em dias corridos para apuração do valor das astreintes, deve ela ser reformada neste aspecto, a fim de que o seu valor seja apurado considerando apenas os dias úteis.

Isto posto,

Voto no sentido de conhecer da apelação e da remessa necessária e dar-lhes parcial provimento para que o valor das astreintes seja apurado considerando apenas os dias úteis.

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001284811v12 e do código CRC c0a87298.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5002186-84.2020.4.02.5118/RJ

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. INSS. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCO PREVIDENCIÁRIO. DEMORA NA ANÁLISE DO PEDIDO. ASTREINTES. LEGALIDADE. RAZOABILIDADE. CONTAGEM DE PRAZO. DIAS ÚTEIS.

1. O impetrante, em 04/10/2019, requereu concessão de beneficio assistencial a pessoa com deficiência, sendo certo que, até a data da impetração do presente mandado de segurança, em 09/03/2020, seu pedido administrativo ainda não havia sido analisado.

2. A garantia da razoável duração do processo encontra-se inclusive prevista no art. 5o, LXXVIII da Constituição Federal de 1988, o qual estabelece que a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo, bem como os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. Dessa forma, não merece reparos a sentença que buscou assegurar a observância dos princípios da eficiência e da duração razoável do processo, previstos no art. 37 e 5º, LXXVII da Constituição Federal. Ressalte-se que a sentença determinou, apenas, a apreciação do pedido formulado pela impetrante, em observância ao princípio da duração razoável do processo, não procedendo a qualquer análise quanto ao mérito da questão.

3. Na hipótese, a despeito das dificuldades enfrentadas pela autarquia federal para dar prosseguimento aos inúmeros requerimentos que lhe são dirigidos, há de ser ponderado o direito do beneficiário a uma resposta sobre o seu requerimento, não sendo razoável esperar que aguarde indefinidamente pela análise do seu direito ao pagamento de benefício. Nessas circunstâncias, não pode a autarquia impor ao segurado o ônus de aguardar, indefinidamente, a apreciação de seu processo necessário ao exercício de seu direito previdenciário, sob a justificativa da existência problemas sistêmicos do serviço. Precedentes.

4. Com relação à multa aplicada, é pacífico na jurisprudência a possibilidade de fixação de multa diária (astreinte) em face da Fazenda Pública, para compeli-la ao cumprimento de obrigação de fazer, não fazer ou entregar coisa. Precedentes.  

5. O INSS afirmou na apelação que "não há razoabilidade na prévia fixação de astreintes, sem que antes seja intimada a autarquia previdenciária e conferida a oportunidade de que cumpra a obrigação de fazer espontaneamente". Ora, o Juízo a quo deferiu a liminar no dia 02/03/2021 e, não tendo sido cumprida espontaneamente, fixou as astreintes na sentença, prolatada no dia 07/04/2021, sendo certo que a autarquia previdenciária somente deu andamento ao processo administrativo objeto dos autos em 05/05/2021, cabendo destacar que o impetrante aguardava desde 04/10/2019 que fosse dado andamento ao seu pedido. Ademais, não se verifica qualquer desproporcionalidade no valor da multa arbitrada, no valor de de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, limitada ao montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais).

6. No que tange à contagem dos prazos para fins de apuração do valor da multa, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1778885/DF, em 15/06/2021, decidiu que a contagem do prazo estipulado em dias para a prática das obrigações de fazer não difere do regime legal previsto para os demais prazos processuais, devendo-se considerar os dias úteis, como disposto no artigo 219 do Código de Processo Civil. Desse modo, tendo em vista que a sentença computou o prazo em dias corridos para apuração do valor das astreintes, deve ela ser reformada neste aspecto, a fim de que o seu valor seja apurado considerando apenas os dias úteis.

7. Remessa necessária e apelação conhecidas e parcialmente providas. 

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, conhecer da apelação e da remessa necessária e dar-lhes parcial provimento para que o valor das astreintes seja apurado considerando apenas os dias úteis, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de fevereiro de 2023.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 08/02/2023

Apelação/Remessa Necessária Nº 5002186-84.2020.4.02.5118/RJ

RELATORA: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATORA DO ACÓRDÃO: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Juiz Federal ODILON ROMANO NETO

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária