Apelação Cível Nº 5000481-98.2022.4.02.5112/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelação e de remessa necessária relativas à sentença, pela qual o MM. Juízo a quo concedeu a segurança para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, promova o andamento do processo administrativo da parte impetrante relativo ao requerimento de concessão de benefício assistencial BPC/LOAS, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00.

O INSS, tendo tomado ciência da decisão, recorreu da sentença alegando que é descabida a imposição de astreintes, tendo em vista a ausência de resistência ao cumprimento da ordem; que não há fundamento legal para fixação de prazo para apreciação de requerimento administrativo, tendo o Supremo Tribunal Federal decidido, sob a sistemática de repercussão geral, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG (rel. Min. Roberto Barroso, jul. 03/09/2014, DJe 07/11/2014), que era imprescindível, como regra, a manifestação administrativa antes do segurado instar o Poder Judiciário sobre o pretenso direito a benefício previdenciário. Ainda, argumenta serem inaplicáveis prazos definidos nos artigos 49 da Lei n. 9.784/99 e 41-a da Lei nº 8.213/91 para os fins pretendidos pelos segurados, eis que os prazos previstos se referem a, respectivamente, obrigação de implantação do benefício após conclusão do procedimento administrativo e obrigação de conclusão do processo administrativo após encerrada a instrução processual. Também alega que a decisão judicial viola os princípios da separação dos poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade. Por fim, subsidiariamente, requer seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, o qual entende ser mais razoável  diante das dificuldades estruturais da administração.

Parecer do MPF anexo aos autos, manifestando pela sua não intervenção.

É o relatório. Peço dia para julgamento.

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Apelação Cível Nº 5000481-98.2022.4.02.5112/RJ

VOTO

Conheço da remessa necessária, nos termos do art. 496, I e § 3º do Código de Processo Civil/2015 c/c art. 14, §1º da Lei 12.016/2009 e da Súmula nº 61 deste Tribunal, e do recurso de apelação, vez que presentes os requisitos e pressupostos processuais.

A hipótese é de remessa oficial e apelação em face de sentença em Mandado de Segurança contra ato omissivo do Gerente APS - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Santo Antônio de Pádua objetivando, inclusive liminarmente, que fosse determinado à autoridade coatora a apreciação de requerimento administrativo de concessão do Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência - protocolo nº 1984150032. A sentença concedeu a segurança determinando à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias, promovesse o andamento do referido requerimento administrativo, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00, providência já cumprida.

O Mandado de Segurança se caracteriza por ser procedimento de natureza sumária, indicado à proteção de direito líquido e certo ameaçado ou violado por ato ilegal ou abusivo de autoridade, que deve ser comprovado de plano, não se permitindo dilação probatória.

No caso concreto, verifica-se que o requerimento administrativo da ora impetrante, protocolo nº 1984150032, interposto em 14/07/2021 (evento 1, COMP8), ainda não havia sido apreciado na data da impetração do mandamus, em 14/02/2022.

A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.

No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:

“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”

Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.

Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.

Cabe esclarecer, ainda, que o acolhimento do pleito autoral não importa em violação aos princípios da isonomia, da impessoalidade ou da separação dos poderes, pois, além de não haver impedimento para que outros cidadãos, diante de igual situação de atraso, busquem a via jurisdicional na defesa de seus direitos, apenas se está analisando se houve o cumprimento dos prazos estabelecidos pela legislação de regência. Aqui deve-se ponderar que a concretização de direitos sociais, como a análise de requerimento de concessão de benefício pleiteada pelo impetrante, objeto do processo administrativo em questão, mostra-se indispensável para a realização da dignidade da pessoa humana.

No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.

Portanto, não havendo escusa fática quanto ao excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo do impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988). Nesse sentido:

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA DECISÃO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA.

I - A ausência de manifestação da autoridade competente quanto ao pleito do demandante viola imposição legal dos artigos 48 e 49 da lei 9.784/99, que estipulam prazo máximo de 60 dias para a decisão em procedimentos administrativos.

II - Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 37, caput e art. 5º, LXXVIII, CR/88).

III - Remessa necessária desprovida

(Processo REOAC 0076139-82.2018.4.02.5104 RJ 0076139-82.2018.4.02.5104 - Órgão Julgador 2ª TURMA ESPECIALIZADA – Publicação 10/03/2021 – Julgamento 5 de Março de 2021 Relator MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO)

Embora o acordo do qual participaram a União (AGU e Ministério da Cidadania), MPF, DPU e INSS, firmado nos autos do RE 1.171.152/SC, estabeleça uma moratória de 06 meses a contar de sua homologação para o início dos prazos ali estabelecidos, ele não impede a análise das ações onde se discute lesão a direito líquido e certo individual. Restou firmado o efeito vinculante somente no tocante às ações coletivas já ajuizadas e mandados de segurança coletivos com o mesmo objeto. Confira-se: 

"12.3. A homologação do presente acordo tem efeito vinculante sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE no 1.171.152 SC, causa-piloto do Tema de Repercussão Geral n° 1.066 do Supremo Tribunal Federal, em estrita observância aos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.

12.4. Em relação às ações civis públicas ou mandados de segurança coletivo que já tenham transitado em julgado, que tratem da mesma matéria objeto do presente Acordo, a sua homologação judicial caracterizará superveniente modificação no estado de fato e de direito, para os fins do art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil, limitando, assim, os efeitos dos respectivos títulos judiciais à data da homologação judicial do presente ajuste."

Por fim, no que se refere à fixação de astreintes para hipótese de descumprimento, vale ressaltar que a sua aplicação pelo descumprimento de obrigação encontra previsão nos arts. 536 e 537, § 1º, do CPC/2015, sendo seu valor fixado com base em critério predominantemente subjetivo, que deve levar em consideração a particularidade de cada caso.

Não há nenhum impedimento em aplicá-la em face da Fazenda Pública, servindo como meio de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. Precedentes do STJ: ( AgRg nos EDcl no AREsp 161.949/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/08/2012, DJe 24/08/2012; (TRF-2ª Região; APELRE 200551010219968, Desembargador Federal Jose Antonio Lisboa Neiva; Sétima Turma Especializada; E-DJF2R de 08/06/2011); (TRF-2ª Região; AG 201002010162654; Des. Fed. Aluisio Gonçalves de Castro Mendes; Primeira Turma Especializada, E-DJF2R de 01/02/2011).

Todavia, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a multa prevista nos dispositivos citados, pode ser revista, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento, até mesmo após o trânsito em julgado da decisão, em sede de execução, quando se verificar que foi estabelecida fora dos parâmetros da razoabilidade ou quando se tornar exorbitante, podendo gerar enriquecimento indevido. Nesse sentido, confira-se os precedentes abaixo colacionados:

"(...) O legislador concedeu ao juiz a prerrogativa de impor multa diária ao réu com vista a assegurar o adimplemento da obrigação de fazer (art. 461, caput, do CPC), bem como permitiu que o magistrado afaste ou altere, de ofício ou a requerimento da parte, o seu valor quando se tornar insuficiente ou excessiva, mesmo depois de transitada em julgado a sentença, não se observando a preclusão ou a coisa julgada, de modo a preservar a essência do instituto e a própria lógica da efetividade processual (art. 461, § 6º, do CPC). 2. Ante o inadimplemento da dívida, o credor requereu o pagamento do valor das astreintes, no valor de R$ 443.785,75 (quatrocentos e quarenta e três mil, setecentos e oitenta e cinco reais e setenta e cinco centavos). Tendo em vista a evidente desproporção do quantum executado, o Tribunal a quo, em sede de agravo de instrumento, reduziu o valor da multa para o valor da condenação por danos materiais e morais com as devidas atualizações, aproximadamente R$ 51.917,68 (cinquenta e um mil, novecentos e dezessete reais e sessenta e oito centavos).
3. Certo é que o valor estabelecido a título de astreintes não pode gerar um enriquecimento sem causa do acionante, agora exequente, razão pela qual impositiva era a sua redução, tarefa que pode perfeitamente ser realizada durante a fase de execução das astreintes, com base no disposto no art. 461, §6º, do CPC, consoante entendimento consolidado nesta Corte Superior. 4.Agravo Regimental desprovido." (STJ; AgRg; Aresp-787.425;  proc. nº 2015/0235115-8; Rel. Ministra Maria Isabel Gallotti; julgado em 15/03/2016); (STJ; AgRg no AREsp 195.303⁄SP, Rel. Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma; DJe de 12/06/2013); (AgRg no Ag 1.257.122⁄SP, Rel. Ministro Aldir Passarinho Junior, Quarta turma; Dje de 17/09/2010).

Portanto, a multa diária pode ser reduzida de ofício pelo juiz, sendo que o objeto da multa se destina a inibição quanto ao descumprimento ou atraso no implemento do comando emanado do título executivo judicial, visando impedir o enriquecimento ilícito da parte e em observância ao princípio da razoabilidade e da proporcionalidade.

No caso em exame, o magistrado a quo determinou ao INSS que analisasse o requerimento administrativo da impetrante, contado o prazo de 15 (quinze) dias da intimação da sentença, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS, em valor que considero razoável em face das circunstâncias do caso.

Firmadas tais considerações, não há dúvidas de que a circunstância representa ameaça, por parte de autoridade pública, a direito “líquido e certo” da impetrante, e ainda que cumprida a obrigação no curso do processo (Evento 31), a sentença que concedeu a segurança deve ser mantida, por seus próprios fundamentos.

Voto no sentido de negar provimento à remessa oficial e à apelação, nos termos da fundamentação acima. Após o trânsito em julgado, proceda-se à devida baixa na distribuição, e encaminhem-se os autos à Vara de origem.

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Apelação Cível Nº 5000481-98.2022.4.02.5112/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. CONFIGURAÇÃO DE DEMORA EXCESSIVA NA APRECIAÇÃO DO PLEITO ADMINISTRATIVO. DIREITO AO EXAME DO PEDIDO EM TEMPO RAZOÁVEL. SUPERAÇÃO DOS PRAZOS LEGAIS APLICÁVEIS NO CASO CONCRETO. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. FIXAÇÃO DE ASTREINTES EM HIPÓTESE DE DESCUMPRIMENTO. PREVISÃO LEGAL. POSSIBILIDADE DE ADEQUAÇÃO DO VALOR CONFORME RAZOABILIDADE. DESPROVIMENTO  DA REMESSA NECESSÁRIA e da apelação. 

1 - O Mandado de Segurança se caracteriza por ser procedimento de natureza sumária, indicado à proteção de direito líquido e certo ameaçado ou violado por ato ilegal ou abusivo de autoridade, que deve ser comprovado de plano, não se permitindo dilação probatória.

2 -  A norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período. Não havendo escusa fática quanto ao excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo do impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988).

3 - Embora o acordo do qual participaram a União (AGU e Ministério da Cidadania), MPF, DPU e INSS, firmado nos autos do RE 1.171.152/SC, estabeleça uma moratória de 06 meses a contar de sua homologação para o início dos prazos ali estabelecidos, ele não impede a análise das ações onde se discute lesão a direito líquido e certo individual. Restou firmado o efeito vinculante somente no tocante às ações coletivas já ajuizadas e mandados de segurança coletivos com o mesmo objeto.

4 - No caso em exame, o magistrado a quo determinou ao INSS que analisasse o requerimento administrativo do impetrante em prazo  de 15 (quinze) dias contados da intimação da sentença, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS, em valor que considero razoável em face das circunstâncias do caso.

5 - Deste modo, não há dúvidas de que a circunstância representa ameaça, por parte de autoridade pública, a direito “líquido e certo” do impetrante, e ainda que cumprida a obrigação no curso do processo, a sentença que concedeu segurança deve ser mantida, por seus próprios fundamentos.

6 - Remessa necessária e apelação desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 2a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa oficial e à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 14 de novembro de 2022.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 14/11/2022

Apelação Cível Nº 5000481-98.2022.4.02.5112/RJ

RELATOR: Desembargador Federal WANDERLEY SANAN DANTAS

PRESIDENTE: Desembargador Federal FLAVIO OLIVEIRA LUCAS

PROCURADOR(A): LILIAN GUILHON DORE

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal WANDERLEY SANAN DANTAS

Votante: Desembargador Federal WANDERLEY SANAN DANTAS

Votante: Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO

Votante: Desembargador Federal FLAVIO OLIVEIRA LUCAS

FLÁVIA MUNIC MEDEIROS PEREIRA

Secretária