Apelação Cível Nº 0025342-31.2016.4.02.5118/RJ
RELATOR: Desembargadora Federal VERA LUCIA LIMA DA SILVA
VOTO-VISTA
Trata-se de julgar apelações interpostas pela Caixa Econômica Federal e pelo Município de Duque de Caxias contra sentença proferida pelo MM. Juízo da 2ª Vara Federal de Duque de Caxias/RJ, nos autos da Ação Ordinária n.º 0025342-31.2016.4.02.5118, que julgou extinto o feito em relação a Massa Falida da Engepassos – por impossibilidade jurídica do pedido; e improcedentes os pedidos em face do Estado do Rio de Janeiro; ao mesmo tempo em que julgou parcialmente procedente o pedido para “a) CONDENAR solidariamente e pro rata, os Réus CAIXA ECONÔMICA FEDERAL e MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS a indenizarem a parte autora pelos danos morais sofridos, na quantia de R$ 30.000,00 (trinta mil reais)”; “b) CONDENAR a CAIXA ECONÔMICA FEDERAL a PROMOVER, às suas expensas, as obras necessárias para o adequado funcionamento da estação de tratamento de esgoto do condomínio, REVISAR o sistema de macrodrenagem do condomínio, desfazendo a conexão entre as redes de esgoto e águas pluviais, conforme apontado no laudo pericial.”; condenando ainda “as rés, CAIXA ECONOMICA FEDERAL e MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS, pro rata, ao pagamento das custas e honorários sucumbenciais, que ora arbitro em 10% sobre o valor da condenação, a teor do que dispõe o art. 85 §2º do CPC/2015”.
Compulsando os autos constata-se que a presente demanda foi proposta em face da CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - CEF, ESTADO DO RIO DE JANEIRO, MUNICÍPIO DE DUQUE DE CAXIAS, ENGEPASSOS CONSTRUTORA e UNIÃO FEDERAL – esta excluída do pólo passivo da demanda por decisão saneadora (JFRJ, Evento 71) –, sob alegação de que, em 18/03/2013, as casas adquiridas através do programa “Minha Casa Minha Vida” teriam sido inundadas e praticamente todos os bens que estavam em seu interior perdidos, tendo a CEF concedido às vítimas a suspensão da obrigação do pagamento das parcelas contratuais por 90 dias e se comprometido a, neste período, promover obras de recuperação no local, que, todavia, não teriam começado; que a estrutura das casas estaria comprometida, o que inviabilizaria sua recuperação; que o evento seria previsível, uma vez que a região já teria sofrido outras inundações, em épocas de chuvas excessivas, antes da construção do Condomínio; que a responsabilidade dos réus seria solidária, na medida em que teria havido omissão da administração pública e que todos teriam contribuído para o evento danoso, o que geraria o dever de indenizar; que caberia aos órgão públicos a execução e fiscalização de obras para evitar acidentes desta natureza; que a responsabilidade dos réus seria objetiva; que a hipótese não seria de caso fortuito, uma vez que os réus não teriam mantido vigilância no local, onde seria previsível ocorrer evento daquela natureza.
Pleiteou a parte autora a condenação de todos os réus para: a) Reconhecimento da responsabilidade objetiva da administração pública; b) Condenação das rés a realizarem as intervenções urbanísticas apontadas em vistoria técnica ou perícia judicial, como estabilização do solo, contenção de encostas e drenagem de águas, de forma a garantir a segurança dos moradores; c) Reconhecimento do direito ao seguro residencial, a fim de que seja atribuída sua quitação total e pagamento do valor correspondente ao imóvel; d) ao pagamento de indenização pelos danos morais, sendo este não inferior a 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais); e e) danos materiais para, reforma/reconstrução do imóvel.
Na sessão de julgamentos de 09.12.2020, a Eminente Relatora, Desembargadora Federal Vera Lúcia Lima, adotando como razões de decidir o parecer do Ilustre Representante do Parquet Federal, no sentido de que “o Município de Duque de Caxias não detém legitimidade para figurar no polo passivo do presente feito, uma vez que não deu causa aos vícios de construção apontados na inicial, tampouco lhe é imputável qualquer responsabilidade no tocante ao afastamento ou minimização dos efeitos das chuvas ou à fiscalização das obras”; que “a Construtora ENGEPASSOS foi extinta, mediante o encerramento do processo falimentar (processo 0031124-75.2012.8.26.0100), o que impossibilita a solidariedade na obrigação de fazer, razão pela qual é de ser mantida a sua exclusão do presente feito”; e que “quanto à indenização impugnada, os elementos constantes dos autos autorizam a conclusão pela existência de danos morais”, proveu a remessa e o recurso, para julgar extinto o feito, sem resolução de mérito, quanto ao Município de Duque de Caxias, nos termos do art. 485, VI, do CPC/2015, ante o reconhecimento da ilegitimidade passiva ad causam e proveu em parte o apelo da CEF apenas para reduzir o valor dos danos morais para R$15.000,00 (quinze mil reais).
Na mesma oportunidade, o Desembargador Federal Guilherme Diefenthaeler proferiu voto parcialmente divergente, por entender que, apesar de estar “de acordo com o entendimento manifestado pela ilustre Relatora no que tange à exclusão do Município de Duque de Caxias do polo passivo da demanda, pois evidente sua ilegitimidade ad causam”, “o recurso da CEF merece ser parcialmente provido, a fim de afastar a condenação da Empresa Pública Federal ao pagamento de indenização por danos morais, pois não se vislumbra, no caso, dano moral indenizável, por não estar indubitavelmente comprovado o abalo à personalidade da Autora”, tendo votado pelo provimento da remessa necessária e da apelação do Município de Duque de Caxias, “a fim de reformar a sentença e julgar extinto o feito, sem resolução de mérito, quanto ao ente público, nos termos do art. 485, VI, do CPC/2015, ante o reconhecimento da ilegitimidade passiva ad causam”, bem como pelo parcial provimento da apelação da CEF, “a fim de afastar a condenação imposta a título de indenização por danos morais”.
Antes de mais nada, cumpre verificar que, em casos como o dos autos, que versam sobre vícios de construção de imóvel, o que se discute, como visto, é a responsabilidade da CEF, conforme tenha esta atuado na qualidade de agente financeiro em sentido estrito ou na qualidade de agente operacional. Ora, não pairam dúvidas sobre a legitimidade da construtora para figurar no pólo passivo de ações como a presente, sendo certo que a configuração ou não dos elementos necessários à responsabilização civil são matérias já ligadas ao mérito. Por seu turno, não há que se falar em legitimidade passiva quer do Estado do Rio de Janeiro, quer do Município de Duque de Caxias, eis que os mesmos não integram a relação jurídica que culminou com a construção do empreendimento, tampouco participaram da etapa de aquisição da unidade habitacional pela Autora – sendo certo, porém, que não tendo sido interposto recurso de apelação pela parte autora, descabe qualquer alteração em relação ao Estado do Rio de Janeiro.
Os documentos colacionados aos autos permitem constatar que o empreendimento em questão foi produzido no âmbito do PMCMV com recursos provenientes do FAR.
Embora o Programa Federal MINHA CASA MINHA VIDA se dirija primordialmente à promoção de moradia para famílias de baixa renda, também se insere no seu contexto uma política da União destinada a fomentar o mercado financeiro nos setores imobiliário e da construção civil. Tais políticas são regulamentadas pelos Ministérios da Fazenda e das Cidades, ficando a cargo da CEF a atividade de disponibilizar os recursos através da concessão de subvenções que, por sua vez, são oriundos da própria União e do FGTS. Para o cumprimento de tal atribuição, a CEF é devidamente remunerada (conforme inciso II do §1º do art. 6º-B e parágrafo único do art. 9º, todos da Lei nº 11.977/2009).
Para custear o Programa, os artigos 18 e 20 da Lei nº 11.977/2009 autorizaram a União Federal a transferir para o Fundo de Arrendamento Residencial-FAR até o limite de R$ 16.500.000.000,00 (dezesseis bilhões e quinhentos milhões de reais), para o Fundo de Desenvolvimento Social-FDS até o limite de R$ 500.000.000,00 (quinhentos milhões) e para o Fundo Garantidor da Habitação Popular-FGHab R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais).
Note-se que a referida legislação de regência não possui qualquer previsão acerca da responsabilidade da CEF além da de mero gestor operacional dos recursos destinados à concessão dos financiamentos aos mutuários ou às construtoras/incorporadoras.
Todavia, a jurisprudência evoluiu no sentido de atribuir à CEF responsabilidade de assumir empreendimentos inacabados e de suportar os prejuízos decorrentes de falhas de construção nos casos de imóveis financiados no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida destinados à baixa e baixíssima renda.
Com efeito, segundo essa vertente de entendimento, a CEF nem sempre atuaria apenas como agente financeiro, assumindo em determinados contratos a condição de verdadeiro agente executor de políticas públicas, o que atrairia a responsabilidade por efetivar o Programa, comprometendo-se a entregar ao mutuário o imóvel destinado à sua moradia em perfeitas condições de habitabilidade. Conferiu-se à expressão "gestor operacional dos recursos", mencionada pela legislação, interpretação ampla, transmutando a atuação da CEF de mero agente financeiro para verdadeiro "gestor operacional do Programa Minha Casa, Minha Vida".
Não se desconhece que o cenário econômico do momento é propício para o desenvolvimento de entendimentos como o acima mencionado. A crise no setor da construção civil foi terreno fértil para o alargamento da responsabilidade da CEF. Impossibilitados de acionar diretamente os responsáveis pela obra, geralmente falidos, os mutuários se valem da proximidade da CEF nas relações envolvendo o Programa Minha Casa, Minha Vida para imputar-lhe os riscos do negócio, transformando-a em "seguradora" das verdadeiras inadimplentes, que são as Construtoras.
O resultado disso não favorece o pretendido implemento da política habitacional. Se a CEF é obrigada a suportar tais prejuízos parece óbvio que a referida Empresa Pública exigirá um incremento na sua remuneração ou, eventualmente, buscará se ressarcir de tais gastos junto à União Federal, instituidora do Programa, gerando um impacto financeiro no orçamento do Minha Casa, Minha Vida. A higidez do Programa depende da preservação da posição contratual de cada um dos envolvidos: a da CEF de agente financeiro e a da Construtora/Seguradora de responsáveis pela entrega do imóvel e por eventuais vícios de construção.
Conforme já dito, a Política Habitacional do Minha Casa, Minha Vida é totalmente regulamentada pelos Ministérios da Cidade e da Fazenda, não havendo espaço para eventual responsabilização da CEF por culpa in eligendo.
Embora em algumas contratações, relativas aos mutuários de baixa e de baixíssima renda, como no caso dos autos, realmente não haja liberdade do mutuário na escolha da construtora e do terreno, a eleição da Construtora não é feita totalmente ao arbítrio da CEF. Na verdade, há subordinação do agente financeiro às diretrizes, aos requisitos e às especificações fixadas pelo Ministério das Cidades para a escolha da Construtora.
Não só isso. Somente podem participar do Programa Minha Casa Minha Vida Construtoras que possuem certificação PBQP-h (Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat) criado em 1990 pelo Governo Federal com base nas normas da ISO 9000 e também regulado pelo Ministério das Cidades.
Isso se dá porque nestas faixas o Programa Minha Casa, Minha Vida tem contornos de assistencialismo. Nelas há um incremento da política pública habitacional em relação a outras faixas e uma consequente redução da importância do agente financeiro. A CEF em tais faixas não examina dados cadastrais e nem faz análise da capacidade de pagamento do mutuário, já que, por ser essa a população com maior deficiência habitacional, um exame muito criterioso impediria o sucesso do Programa.
Confirma essas considerações o fato de tais empreendimentos serem de propriedade exclusiva do FAR e integrarem o seu patrimônio até o momento da alienação (http://www.caixa.gov.br/poderpublico/programas-uniao/habitacao/minha-casa-minha-vida/Paginas/default.aspx).
Não obstante as considerações supra, a verdade é que a legitimidade da CEF para figurar no pólo passivo em demandas versando sobre o PMCMV já foi consagrada pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, forte no entendimento de que, em se tratando de empreendimentos destinados à baixa e baixíssima renda, a CEF assumiria nos contratos firmados a condição de verdadeiro agente executor de políticas públicas federais.
Vejam-se, neste sentido:
“RECURSO ESPECIAL. SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO. PEDIDO DE COBERTURA SECURITÁRIA. VÍCIOS NA CONSTRUÇÃO. AGENTE FINANCEIRO. ILEGITIMIDADE. 1. Ação em que se postula complementação de cobertura securitária, em decorrência danos físicos ao imóvel (vício de construção), ajuizada contra a seguradora e a instituição financeira estipulante do seguro. Comunhão de interesses entre a instituição financeira estipulante (titular da garantia hipotecária) e o mutuário (segurado), no contrato de seguro, em face da seguradora, esta a devedora da cobertura securitária. Ilegitimidade passiva da instituição financeira estipulante para responder pela pretendida complementação de cobertura securitária. 2. A questão da legitimidade passiva da CEF, na condição de agente financeiro, em ação de indenização por vício de construção, merece distinção, a depender do tipo de financiamento e das obrigações a seu cargo, podendo ser distinguidos, a grosso modo, dois gêneros de atuação no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação, isso a par de sua ação como agente financeiro em mútuos concedidos fora do SFH (1) meramente como agente financeiro em sentido estrito, assim como as demais instituições financeiras públicas e privadas (2) ou como agente executor de políticas federais para a promoção de moradia para pessoas de baixa ou baixíssima renda. 3. Nas hipóteses em que atua na condição de agente financeiro em sentido estrito, não ostenta a CEF legitimidade para responder por pedido decorrente de vícios de construção na obra financiada. Sua responsabilidade contratual diz respeito apenas ao cumprimento do contrato de financiamento, ou seja, à liberação do empréstimo, nas épocas acordadas, e à cobrança dos encargos estipulados no contrato. A previsão contratual e regulamentar da fiscalização da obra pelo agente financeiro justifica-se em função de seu interesse em que o empréstimo seja utilizado para os fins descritos no contrato de mútuo, sendo de se ressaltar que o imóvel lhe é dado em garantia hipotecária. 4. Hipótese em que não se afirma, na inicial, que a CEF tenha assumido qualquer outra obrigação contratual, exceto a liberação de recursos para a construção. Não integra a causa de pedir a alegação de que a CEF tenha atuado como agente promotor da obra, escolhido a construtora ou tido qualquer responsabilidade relativa à elaboração ao projeto. 5. Recurso especial provido para reconhecer a ilegitimidade passiva ad causam do agente financeiro recorrente. (REsp 1102539/PE, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, Rel. p/ Acórdão Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI, QUARTA TURMA, julgado em 09/08/2011, DJe 06/02/2012).
“APELAÇÃO CÍVEL. PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA. VÍCIOS NA CONSTRUÇÃO DO IMÓVEL. RESPONSABILIDADE DA CONSTRUTORA.
(...)
2. De acordo com a jurisprudência consolidada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ), “o exame da legitimidade passiva da CEF está relacionado com o tipo de atuação da empresa pública no âmbito do Sistema Financeiro Habitacional, ora como agente meramente financeiro, em que não responde por pedidos decorrentes de danos na obra financiada, ora como agente executor de políticas federais para a promoção de moradia para pessoas de baixa ou baixíssima renda, em que responde por mencionados danos"; dessa forma, a CEF, no âmbito do PMCMV, pode atuar tanto como agente meramente financeiro, quanto agente executor de políticas públicas. Em algumas operações no âmbito do PMCMV, a CEF é a responsável pela seleção e contratação da empresa construtora, pela concepção e execução a obra, pela entrega dos imóveis concluídos e legalizados, além de liberar os recursos conforme o cronograma da obra, atuando verdadeiramente como um executor de políticas públicas. Em outras, a instituição financeira tão somente faz o repasse de recursos, seja para o adquirente do imóvel, seja para a construtora/incorporadora, exercendo estritamente a função de agente financeiro (STJ, 3ª Turma, REsp 1.534.952, Rel. Min. RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, DJe 14.2.2017).
Embora não se possa atribuir à CEF a responsabilidade pelas falhas da implantação do empreendimento, erros técnicos de projeto e erros de execução da obra, unicamente imputáveis à ENGEPASSOS CONSTRUTORA, não há dúvida de que a relação jurídica mantida entre a CEF e o mutuário justificam a sua presença na lide, e justificam a sua legitimidade in statu assertionis, mormente quando se verifica que os pedidos formulados nesta demanda, ao menos em sede de antecipação de tutela, incluem obrigações de fazer cujo cumprimento lhe incumbiria diretamente, a exemplo da suspensão contratual e suspensão dos pagamentos mensais do financiamento contratado.
Ademais, ao contrário do que ocorre nos contratos firmados entre a CEF e mutuários selecionados por faixas mais altas de renda, a CEF atua nos contratos direcionados à baixa e baixíssima renda como verdadeira incorporadora, inclusive promovendo eventos para a comercialização das unidades habitacionais, a exemplo do evento conhecido por “Feirão da Caixa”, que se realiza anualmente nas principais cidades brasileiras, voltado exclusivamente para a população de mais baixa renda. A consulta ao endereço eletrônico http://www.caixa.gov.br/voce/habitacao/minha-casa-minha-vida/Paginas/default.aspx permite constatar que, atualmente, para se enquadrar no programa do MCMV oferecido no Feirão, a renda mensal da família do interessado não pode ultrapassar R$1.800,00 (hum mil e oitocentos reais), conforme anúncio ali publicado com o seguinte teor:
“Vai ter imóvel do programa Minha Casa, Minha Vida à venda no Feirão?
Sim. Lembre-se que para se enquadrar no programa, a renda mensal da sua família deve ser menor que R$ 1.800,00. É preciso se inscrever na prefeitura da sua cidade ou numa entidade organizadora para iniciar o processo de seleção. Confira todas as informações sobre o programa aqui.“
E isso se justifica porque a CEF tem interesse direto na comercialização dos imóveis, haja vista a remuneração que recebe do governo federal para atuar na gestão dos empreendimentos voltados para a moradia popular, sem mencionar os recursos do FGTS e do SBPE que financiam o mercado imobiliário e são amplamente utilizados pela CEF em suas linhas de crédito imobiliário. A teoria da aparência, portanto, também cabe ser invocada para defender a responsabilidade da CEF por eventual insucesso do empreendimento por ela patrocinado, na medida em que o seu nome e prestígio emprestariam um selo de respeitabilidade ao negócio oferecido à população, garantindo-lhe a nota de credibilidade da qual não desfrutaria por si só a empresa privada idealizadora do empreendimento e responsável pela edificação dos referidos imóveis.
Superada, assim, a questão da legitimidade da CEF e, em consequência, assentada a competência da Justiça Federal para apreciar e julgar a lide, cumpre analisar o cabimento dos pedidos formulados em relação a cada um dos Réus no que tange aos supostos danos suportados pela parte autora da presente demanda, conforme narrados na inicial.
Quanto aos prejuízos que a parte autora alega haver suportado, entende este Magistrado que a CEF, embora legítima para figurar no pólo passivo da demanda, não possui responsabilidade pelo desastre ocorrido, eis que a inundação do empreendimento, comprometendo suas condições de uso, decorreu única e exclusivamente de uma implantação equivocada das edificações, que não mantiveram a devida e prudente distância dos rios próximos, e cujas obras estruturais não observaram as melhores técnicas construtivas, tampouco se utilizando de medidas capazes de conter o avanço das águas que causaram a inundação das unidades e puseram em risco a vida dos moradores, conforme identifica as conclusões do laudo do perito judicial.
E nem se diga que o acompanhamento da execução das obras, a cargo da Engenharia da CEF, unicamente para fins de liberação de parcelas das verbas sob sua gestão, significaria ter sido para ela transferida a responsabilidade técnica pela edificação, pois as previsões contratuais que condicionam o desembolso financeiro à prévia fiscalização da CEF não significam que a referida Empresa Pública tenha assumido a tarefa de zelar pelo regular andamento das obras em benefício dos mutuários.
Dessa forma, incumbiria à empresa Construtora, e não à CEF, a realização das intervenções necessárias para sanar os vícios de construção da unidade habitacional da parte autora, na forma identificada no laudo pericial, assim como o ressarcimento pelos danos materiais e morais supostamente suportados pela parte autora.
Registre-se que o fato de a Construtora em questão ter tido sua falência decretada no curso do feito, bem como já ter sido encerrado o processo (processo nº 0031124-75.2012.8.26.0100 - 2ª Vara 1 de Falências e Recuperações Judiciais - Foro Central Cível de São Paulo), por ausência de bens para satisfação dos débitos, não modifica essa conclusão no que tange à CEF.
Nesse sentido, o reconhecimento da improcedência dos pedidos de intervenção técnica no empreendimento e de ressarcimento por danos materiais e morais em face da CEF é de rigor– sendo importante destacar que, não tendo havido recurso de apelação da parte autora contra a sentença, descabe promover qualquer alteração a respeito do julgamento em relação à Massa Falida da Engepassos, sob pena de reformatio in pejus.
Do exposto, DIVIRJO EM PARTE DA RELATORA e voto no sentido de DAR PROVIMENTO à remessa necessária e à apelação do Município de Duque de Caxias, a fim de reformar a sentença e julgar extinto o feito, sem resolução de mérito, quanto ao Município de Duque de Caxias, nos termos do art. 485, VI, do CPC/2015, ante o reconhecimento da ilegitimidade passiva ad causam, bem como DAR PROVIMENTO ao apelo da CEF, a fim de julgar improcedentes os pedidos deduzidos em face dela, condenando a parte autora em honorários advocatícios de 10% sobre o valor da causa, observado o disposto no art. 98, §3º, do CPC.
Documento eletrônico assinado por MARCELO PEREIRA DA SILVA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000520701v6 e do código CRC 68c829b9.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): MARCELO PEREIRA DA SILVA
Data e Hora: 22/07/2021, às 22:03:42