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Apelação Cível Nº 0022628-09.2003.4.02.5101/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0022628-09.2003.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelações contra sentença, por meio da qual, em sede de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, decorrente da prática de maus-tratos a animais mantidos em cativeiro e omissão na fiscalização do zoológico Bwana Park, foi julgado (I) improcedente o pedido em relação a T. M. C. S. e F. D. A.; (II) procedente em parte o pedido para condenar E. V. D. S., G. G. P. e B. S. B. pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei 8.429/92; e (III) procedente o pedido para condenar E. V. D. S. e o IBAMA ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, de forma solidária, no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

Nas razões recursais de E. V. D. S., pede-se a reforma da sentença atacada, apontando error in judicando e sustentando, em síntese, que não há como o particular praticar um ato de improbidade se ele não age em concordância com o agente público que viola os seus deveres, razão pela qual não seria possível enquadrar como ímproba sua conduta; subsidiariamente, pede a redução do valor da condenação, de forma equitativa, por considerá-lo excessivo.

Por sua vez, nas razões recursais de B. S. B. e G. G. P., alega-se, preliminarmente, (I) a inépcia da inicial, pela ausência de indicação dos fatos e fundamentos jurídicos do pedido e dos documentos indispensáveis para propositura da ação; no mérito, alega-se (II) que não houve qualquer omissão quanto aos princípios da administração pública por parte dos apelantes, que teriam agido dentro de suas competências funcionais, realizando minuciosas vistorias, laudos técnicos, além de todos os atos necessários do procedimento administrativo; que (III) não foi comprovada conduta dolosa; que (IV) não há como dar procedência à ação se o MPF não teria especificado a condenação que pretendia ser imposta aos apelantes; e que (V) não é cabível a condenação a título de honorários advocatícios.

Já nas razões do IBAMA, pede-se a reforma da sentença, a fim de que sua condenação em danos morais coletivos seja rejeitada, sob a alegação de que a condenação dos demais requeridos ao pagamento de multa, junto com o dano moral arbitrado, caracterizaria bis in idem pela cumulação de indenizações a ser adimplida pelo mesmo fato, pela mesma relação de causalidade e pelo mesmo prejuízo extrapatrimonial. Ademais, alega que, com a manutenção de ambas as condenações, não poderá reaver o prejuízo dos servidores, por meio da ação regressiva; que inexiste comprovação do nexo de causalidade entre a suposta conduta omissiva do IBAMA e o resultado morte dos animais; que seria injusta a condenação dos servidores George e Beatriz e do próprio IBAMA, por todos os serviços prestados durante a intervenção do zoológico; e que não há nexo de causalidade adequada entre sua conduta e o resultado "maus-tratos" e "mortandade" dos animais.

Nas contrarrazões recursais, pede-se o não-provimento dos recursos.

Em parecer, o MPF, intervindo no presente grau de jurisdição na qualidade de fiscal da ordem jurídica, opina pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001111186v28 e do código CRC 7d3d8b1b.

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Apelação Cível Nº 0022628-09.2003.4.02.5101/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0022628-09.2003.4.02.5101/RJ

VOTO

No exercício do juízo de admissibilidade, conheço das apelações, eis que presentes os requisitos e pressupostos recursais.

Como relatado, trata-se de apelações contra sentença, por meio da qual, em sede de ação civil pública por ato de improbidade administrativa, decorrente da prática de maus-tratos a animais mantidos em cativeiro e omissão na fiscalização do zoológico Bwana Park, foi julgado (I) improcedente o pedido em relação a T. M. C. S. e F. D. A.; (II) procedente em parte o pedido para condenar E. V. D. S., G. G. P. e B. S. B. pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei 8.429/92; e (III) procedente o pedido para condenar E. V. D. S. e o IBAMA ao pagamento de indenização por danos morais coletivos, de forma solidária, no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais).

Nas razões recursais de E. V. D. S., pede-se a reforma da sentença atacada, apontando error in judicando e sustentando, em síntese, que não há como o particular praticar um ato de improbidade se ele não age em concordância com o agente público que viola os seus deveres, razão pela qual não seria possível enquadrar como ímproba sua conduta; subsidiariamente, pede a redução do valor da condenação, de forma equitativa, por considerá-lo excessivo.

Por sua vez, nas razões recursais de B. S. B. e G. G. P., alega-se, preliminarmente, (I) a inépcia da inicial, pela ausência de indicação dos fatos e fundamentos jurídicos do pedido e dos documentos indispensáveis para propositura da ação; no mérito, alega-se (II) que não houve qualquer omissão quanto aos princípios da administração pública por parte dos apelantes, que teriam agido dentro de suas competências funcionais, realizando minuciosas vistorias, laudos técnicos, além de todos os atos necessários do procedimento administrativo; que (III) não foi comprovada conduta dolosa; que (IV) não há como dar procedência à ação se o MPF não teria especificado a condenação que pretendia ser imposta aos apelantes; e que (V) não é cabível a condenação a título de honorários advocatícios.

Já nas razões do IBAMA, pede-se a reforma da sentença, a fim de que sua condenação em danos morais coletivos seja rejeitada, sob a alegação de que a condenação dos demais requeridos ao pagamento de multa, junto com o dano moral arbitrado, caracterizaria bis in idem pela cumulação de indenizações a ser adimplida pelo mesmo fato, pela mesma relação de causalidade e pelo mesmo prejuízo extrapatrimonial. Ademais, alega que, com a manutenção de ambas as condenações, não poderá reaver o prejuízo dos servidores, por meio da ação regressiva; que inexiste comprovação do nexo de causalidade entre a suposta conduta omissiva do IBAMA e o resultado morte dos animais; que seria injusta a condenação dos servidores George e Beatriz e do próprio IBAMA, por todos os serviços prestados durante a intervenção do zoológico; e que não há nexo de causalidade adequada entre sua conduta e o resultado "maus-tratos" e "mortandade" dos animais.

Merece reparo a sentença atacada.

Inicialmente, importante consignar que o STF, ao julgar o Tema 1199, suscitado no Leading Case ARE 843989, fixou as seguintes teses, as quais nortearão este julgamento:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Da análise destas teses, verifica-se ser necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se a presença do dolo que, nos termos do art. 1º, §2º, da Lei nº 8.429/92, em sua redação nova, deve ser considerado como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não bastando a voluntariedade do agente. 

Além disso, o STF consignou serem irretroativos (I) o novo regime prescricional previsto na Lei nº 14.230/2021, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei; e (II) a revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes.

Por fim, esclarece-se ter sido fixado o entendimento de que a nova Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

No tocante ao agravo retido interposto por B. S. B. e G. G. P. (644.104, págs. 54/58), verifica-se que foi apresentado durante a vigência do CPC/1973, tendo havido pedido expresso nas razões recursais dos apelantes para sua apreciação pelo Tribunal, nos termos exigidos pelo art. 523, §1º, CPC/1973, motivo pelo qual conheço do recurso e passo a examiná-lo.

Insurgem-se os agravantes contra a decisão (644.104, págs. 41/51) que indeferiu a preliminar de inépcia da inicial.

Sustentam que o MPF narrou os fatos e o suposto direito sem estabelecer, com precisão, quais atos de improbidade teriam os apelantes praticado ou deixado de praticar para serem incluídos no polo passivo da ação, além da ausência de documentos essenciais, requisitos fundamentais para a inicial de improbidade.

Ocorre que, sob pena de esvaziar de utilidade a instrução e impossibilitar a apuração judicial dos ilícitos, a petição inicial das ações de improbidade administrativa não precisa descer a minúcias das condutas praticadas pelos réus. 

Isso porque, ainda que somente haja indícios da prática de ato de improbidade administrativa, impõe-se a apreciação de fatos apontados como ímprobos, pois a improcedência das imputações de improbidade administrativa, em juízo de admissibilidade da acusação, como pretendido, não pode ser antecipada à instrução do processo, mostrando-se necessário o prosseguimento da demanda, de modo a viabilizar a produção probatória, necessária ao convencimento do julgador, sob pena, inclusive, de cercear o jus accusationis do Estado (nesse sentido: AgInt no AREsp n. 1.305.372/MS, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 94/2019, DJe 12/4/2019; AgRg no AgRg no AREsp n. 558.920/MG, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, julgado em 27/9/2016, DJe 13/10/2016; AgRg no REsp n. 1.204.965/MT, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 2/12/2010, DJe 14/12/2010).

Na hipótese dos autos, verifica-se que a inicial narra os fatos configuradores, em tese, da improbidade administrativa e que foram imputados aos apelantes, descrevendo a dinâmica dos fatos, razão pela qual não merece provimento o agravo retido nem acolhimento a preliminar suscitada.

Quanto à documentação apresentada e existência ou não de provas aptas a configurar ato de improbidade, trata-se de questão relacionada ao mérito e como tal deve ser analisada, não sendo motivo suficiente de rejeição da inicial.

Adentrando no mérito da apelações, verifica-se que E. V. D. S. pede a reforma da sentença sustentando que não há como o particular praticar um ato de improbidade se ele não age em concordância com o agente público que viola os seus deveres, razão pela qual não seria possível enquadrar como ímproba sua conduta.

Nesse sentido, a consolidada jurisprudência do STJ afirma ser inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo passivo da demanda (AgInt no REsp 1.608.855/PR, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJe 12.4.2018).

Assim, tendo a ação sido ajuizada em face de Eliete Vieira e de servidores públicos, não há, a princípio, óbice à eventual responsabilização, enquanto particular, por ato ímprobo.

Ocorre que as provas carreadas nos autos não demonstram a existência de ato ímprobo doloso por parte dos servidores B. S. B. e G. G. P..

Com efeito, a nova redação da Lei nº 8.429/82, dada pela Lei nº 14.230/2021, estabeleceu o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, ex vi do seu art. 1º, §§ 2º e 3º, sendo necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado.

Além disso, revogou o disposto no art. 11, II, da referida Lei ("retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício"), que foi justamente a conduta imputada aos agentes, cujo dolo verificado pelo magistrado de piso seria o genérico.

Vejamos, então, o disposto no art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, que elenca atos cuja prática resulta em improbidade administrativa:

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública a ação ou omissão dolosa que viole os deveres de honestidade, de imparcialidade e de legalidade, caracterizada por uma das seguintes condutas:

I - (revogado); 

II - (revogado);

III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo, propiciando beneficiamento por informação privilegiada ou colocando em risco a segurança da sociedade e do Estado;

IV - negar publicidade aos atos oficiais, exceto em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado ou de outras hipóteses instituídas em lei;

V - frustrar, em ofensa à imparcialidade, o caráter concorrencial de concurso público, de chamamento ou de procedimento licitatório, com vistas à obtenção de benefício próprio, direto ou indireto, ou de terceiros;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo, desde que disponha das condições para isso, com vistas a ocultar irregularidades; 

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.

VIII - descumprir as normas relativas à celebração, fiscalização e aprovação de contas de parcerias firmadas pela administração pública com entidades privadas.  

IX - (revogado);

X - (revogado);

XI - nomear cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas;

XII - praticar, no âmbito da administração pública e com recursos do erário, ato de publicidade que contrarie o disposto no § 1º do art. 37 da Constituição Federal, de forma a promover inequívoco enaltecimento do agente público e personalização de atos, de programas, de obras, de serviços ou de campanhas dos órgãos públicos.  

§ 1º Nos termos da Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, promulgada pelo Decreto nº 5.687, de 31 de janeiro de 2006, somente haverá improbidade administrativa, na aplicação deste artigo, quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade. - Grifei

Não bastasse a revogação do tipo imputado aos apelantes, é cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo e, consequentemente, a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica agride os princípios constitucionais da Administração Pública eivada de má-fé do administrador. Mais que um ato ilegal, que pode ser punido que em outra esfera, de modo que não fique necessariamente impune, a improbidade administrativa, deve traduzir, necessariamente, ausência de boa-fé e de honestidade, uma intenção de lesar, o que não restou comprovado nos autos.

Assim já decidiu este Egrégio Tribunal Regional Federal da 2ª Região:

APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. INEXISTÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. SENTENÇA MANTIDA.

1. Apelações interpostas pelo MPF e pelo ICMBIO, em face da sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados pelo Parquet Federal, por considerar inexistente o dolo específico na conduta da servidora ré para configurar a alegada improbidade administrativa.

2. Hipótese em que servidora pública federal desempenhou atividade comercial em paralelo ao desempenho de suas atribuições como servidora, na condição de fornecedora de artefatos têxteis (bichos de pelúcia) da Fundação Pró-Tamar, entidade privada.

3. Doutrinariamente, a improbidade é uma espécie de ilegalidade qualificada pela intenção de violar a legislação e pela gravidade da lesão à ordem jurídica. Em outras palavras: a tipificação da improbidade depende da demonstração da má-fé ou da desonestidade, não se limitando à mera ilegalidade, bem como da grave lesão aos bens tutelados pela Lei de Improbidade Administrativa.

4. Não é qualquer irregularidade/ilegalidade que goza de aptidão para caracterizar um ato de improbidade administrativa. É preciso mais, pois, do contrário, ter-se-ia hipótese de responsabilização objetiva, em que toda ofensa a dispositivo de lei configuraria também improbidade administrativa.

5. Inovação legislativa quanto à exigência de dolo específico para configuração da improbidade, na forma do parágrafo segundo do art. 1º, da LIA, introduzido pela Lei nº 14.230/2021. Nessa linha, considera-se dolo a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, não bastando a voluntariedade do agente. Assim, pode-se afirmar que a jurisprudência tradicional do STJ, firmada no sentido de que bastaria o dolo genérico para caracterização da improbidade, restou superada pela reforma legal, passando-se a exigir o dolo específico na prática.

(...)

12. Apelo do ICM-Bio conhecido e desprovido. Apelação do MPF conhecida e parcialmente provida.

(AC 0031460-83.2016.4.02.5001, TRF2, 7ª Turma Especializada, Relatora: MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, Julgado em 30/03/2022)

No caso, verifica-se que B. S. B. e G. G. P. assinaram, diante de visita em 25/10/2000, o Laudo Técnico nº 33/00 atestando várias irregularidades no Bwana Park (630.90, págs. 52/54).

Após nova vistoria, ocorrida em 14/03/2001, os mesmos servidores opinaram pela reabertura do zoológico (630.90, págs. 92/93), considerando terem ocorrido melhorias nas instalações do zoológico e contratação de novos funcionários, como técnicos, bióloga e médico veterinário.

Ora, mesmo que ainda em vigor o art. 11, II, da LIA, a análise dos autos revela que os servidores teriam agido nos limites de sua competência funcional, não estando evidenciado o dolo específico de lesar os cofres públicos ou de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade, bens tutelados pela Lei nº 8.429/1992, nem qualquer conduta descrita no art. 11 desta Lei.

Sendo assim, absolvidos os servidores, impõe-se a absolvição da particular, conforme jurisprudência já mencionada, e, por conseguinte, é indevida a condenação ao pagamento de indenização por danos morais coletivos.

Em face do exposto, voto no sentido de negar provimento ao agravo retido e de dar provimento às apelações, reformando a sentença e julgando improcedente o pedido, absolvendo os requeridos da prática de ato de improbidade capitulado no artigo 11, da Lei nº 8.429/92 e declarando indevida a condenação ao pagamento de indenização a título de danos morais coletivos.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001111187v52 e do código CRC 8e631eb1.

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Apelação Cível Nº 0022628-09.2003.4.02.5101/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 0022628-09.2003.4.02.5101/RJ

EMENTA

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO EM SEDE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGRAVO RETIDO. DESCRIÇÃO SUCINTA DAS CONDUTAS PRATICADAS. INÉPCIA DA INICIAL. NÃO OCORRÊNCIA. REVOGAÇÃO DO ART. 11, II, DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO. ABSOLVIÇÃO. NOVA REDAÇÃO DA LEI Nº 8.429/82, DADA PELA LEI Nº 14.230/2021. CONDENAÇÃO APENAS DO PARTICULAR. IMPOSSIBILIDADE.

- A petição inicial das ações de improbidade administrativa não precisa descer a minúcias das condutas praticadas pelos réus, sob pena de esvaziar de utilidade a instrução e impossibilitar a apuração judicial dos ilícitos.

- Se a inicial narra os fatos configuradores, em tese, da improbidade administrativa e que foram imputados aos agentes, descrevendo a dinâmica dos fatos, não há que se falar em inépcia da inicial.

- Revogado o disposto no art. 11, II, da Lei de Improbidade Administrativa ("retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício"), não há como condenar os requeridos, a título de improbidade, nesta conduta.

- A nova redação da Lei nº 8.429/82, dada pela Lei nº 14.230/2021, estabeleceu o dolo específico como requisito para a caracterização do ato de improbidade administrativa, sendo necessário aferir a especial intenção desonesta do agente de violar o bem jurídico tutelado.

- É inviável o manejo da ação civil de improbidade exclusivamente contra o particular, sem a caracterização de conduta ímproba de agente público.

- Agravo retido desprovido e apelações providas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao agravo retido e de dar provimento às apelações, reformando a sentença e julgando improcedente o pedido, absolvendo os requeridos da prática de ato de improbidade capitulado no artigo 11, da Lei nº 8.429/92 e declarando indevida a condenação ao pagamento de indenização a título de danos morais coletivos, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 26 de outubro de 2022.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001111188v4 e do código CRC f600344c.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 19/10/2022

Apelação Cível Nº 0022628-09.2003.4.02.5101/RJ

: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 26/10/2022

Apelação Cível Nº 0022628-09.2003.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PREFERÊNCIA: ALEXANDRE SERVINO ASSED por B. S. B.

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargadora Federal LETICIA DE SANTIS MELLO

Votante: Juiz Federal SILVIO WANDERLEY DO NASCIMENTO LIMA

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária