Apelação Cível Nº 5000676-83.2022.4.02.5112/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS em face de sentença proferida pela MM. Juíza da 01ª Vara Federal de Itaperuna/RJ (Evento 23), que julgou procedente o pedido autoral, com fulcro no art. 487, I, do CPC, para conceder a segurança vindicada e determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias contados da data da ciência da decisão, promovesse o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao requerimento de concessão de Benefício Assistencial BPC/LOAS, conforme disposto no art. 49, da lei n. 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00.

No caso, R. S. M., representada por sua genitora, MARISTELA SILVA, ajuizou ação mandamental com pedido liminar, contra ato omissivo atribuído ao CHEFE DA AGÊNCIA DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - ITAPERUNA/RJ, objetivando que a autoridade coatora fosse compelida à imediata análise do requerimento administrativo de concessão do Benefício Assistencial ao Deficiente (BPC/LOAS), formulado em 16/08/2021 (Evento5, ANEXO2), sobre o qual não havia qualquer manifestação até a data da impetração do writ (24/02/2022).

Em razões recursais (Evento 31), o INSS requer o provimento da apelação, para reformar a sentença de modo a impedir que o requerimento administrativo da parte impetrante seja analisado em detrimento de outros.

Pugna pelo afastamento da incidência de multa diária, destacando que a medida deve consistir em provimento excepcional, dependente da configuração de recalcitrância ou resistência ao cumprimento da determinação judicial, não sendo adequada sua fixação desde logo.

Aduz, em síntese, a ausência de ilegalidade no caso dos autos; a incidência do princípio da reserva do possível; os princípios da isonomia e da impessoalidade; a inaplicabilidade dos prazos definidos nos artigos 49, da Lei nº 9.784/99 e 41-A, da Lei nº 8.213/91, para os fins pretendidos pelos segurados. Ressalta a adoção de providências administrativas para tornar mais célere a apreciação dos requerimentos formulados pelos segurados.

Subsidiariamente, postula pelo deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos. E, ainda, pela fixação de prazo para cumprimento da decisão não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Prequestiona dispositivos legais e constitucionais atinentes à matéria.

Sem contrarrazões ao recurso (Evento 38 – Ciência/Renúncia).

A autoridade coatora comunicou nos autos a conclusão do processo administrativo objeto do writ, em cumprimento à determinação judicial (Evento 43).

Os autos foram remetidos ao Parquet Federal que opinou pelo não provimento do recurso (Evento 4, TRF2).

É o relatório.

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Apelação Cível Nº 5000676-83.2022.4.02.5112/RJ

VOTO

Como relatado, cuida-se de remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra sentença que, nos autos da ação mandamental ajuizada por R. S. M., representada por sua genitora, MARISTELA SILVA, concedeu a segurança vindicada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias contados da data da ciência da decisão, promovesse o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao requerimento de concessão de Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência, conforme disposto no art. 49, da lei n. 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00, providência já cumprida.

Não obstante os argumentos apresentados pela apelante, a apelação resta prejudicada. Nesse sentido, salienta-se que foi noticiado nos autos (Evento 43) o cumprimento da decisão judicial que determinou a conclusão da análise do requerimento administrativo formulado pela parte impetrante, satisfazendo plenamente a pretensão inicial, de maneira irreversível. Dessa forma, o recurso da autarquia previdenciária não deve ser conhecido, consoante dispõe o art. 932, III, do Código de Processo Civil.

No que concerne ao reexame necessário, porquanto oriundo de sentença concessória de segurança, deve ser conhecido em conformidade com o disposto no artigo 14, §1º, da Lei nº 12.016/2009.

Na hipótese, é indiscutível que a ordem concessiva da segurança deve ser mantida, porquanto comprovada a inércia do ente previdenciário no exercício das suas atribuições, caracterizando omissão administrativa, e demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo, estabelecidos nas leis que regem a matéria, porquanto, segundo os elementos trazidos aos autos, o requerimento administrativo de concessão do benefício previdenciário foi protocolado em 16/08/2021 (Evento 5, ANEXO2), não havendo notícia de resposta da Autarquia Federal até o momento da decisão judicial (26/04/2022), configurando afronta aos princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88).

Com efeito, a mora excessiva no processamento e na conclusão dos requerimentos administrativos constitui ofensa a direito líquido e certo daqueles que buscam obter a resposta administrativa, dentro de um prazo razoável. O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio, consistindo em comando constitucional que pretende assegurar o direito do indivíduo a um processo sem dilações indevidas, impondo à Administração Pública o dever de decidir em tempo razoável sobre os requerimentos feitos por seus administrados, com incidência tanto na esfera administrativa quanto na judicial.

A obrigação da Administração em emitir uma decisão em tempo razoável não macula qualquer outro princípio prescrito no ordenamento jurídico, considerando que o objetivo é tão somente que o processo dure o tempo suficiente, de modo a garantir a tutela efetiva do interesse dos administrados, alcançando o equilíbrio entre celeridade e prestação efetiva de justiça, devendo o Poder Público atuar de modo eficiente.

Nessa toada, a Lei nº 9.784/99 estabelece expressamente prazos processuais para a prática de atos necessários a sua conclusão, como, por exemplo, o prazo previsto em seu artigo 49, que deve ser observado pela autoridade competente para proferir sua decisão:

“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.

Na mesma perspectiva, o §5º, art. 41-A, da Lei nº 8.213/91, prevê expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. (TRF4, Turma Regional Suplementar, Remessa Necessária nº 5036441-28.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Fed. Luiz Fernando Wowk Penteado).

Oportuno mencionar também que o Supremo Tribunal Federal reputa que a violação ao prazo legal deve ser considerada “lesão a direito”, sendo, portanto, passível de reparação por meio da ação mandamental, consoante explicitado no voto vencedor, da lavra do Ministro Roberto Barroso, proferido no julgamento do RE 631.240. 

Ademais, no julgamento do REsp 1138206/RS, submetido ao rito dos recursos repetitivos, o Colendo Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento acerca da matéria sub judice, reconhecendo que a conclusão do processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3.(...) Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008. (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010)

Quanto à cominação de multa diária imposta na sentença, cumpre registrar o entendimento firmado pelo Superior Tribunal de Justiça sobre a questão, no sentido de admitir a possibilidade de fixação da pena de multa, ainda que em desfavor da Fazenda Pública, para garantir o cumprimento da decisão judicial, não estabelecendo distinção entre fixação prévia ou posterior à resistência à ordem judicial, sendo um ato discricionário do julgador, que deve observar os critérios de razoabilidade e da proporcionalidade, bem como atender às finalidades preventiva e repressiva da pena (Precedentes: Tema Repetitivo nº 98/STJ; REsp nº 1.474.665/RS. Primeira Seção, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 22/06/2017; AgInt no REsp 1703807/SP, Segunda Turma, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 20/08/2018; REsp nº 1.811.098/SP, Segunda Turma, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 01/08/2019; EDcl no AgInt no AREsp 945925/AC, Primeira Turma, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 21/02/2019).

A fixação da multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. Insta ressaltar que a sua aplicação não configura uma medida reparatória ou compensatória, mas sim coercitiva, com o intuito único, frise-se, de fomentar o cumprimento da ordem. Nesse compasso, conforme leciona Renato Montans de Sá, evidencia-se que “a multa prevista no art. 537 do CPC/2015 não é sancionatória, pois não visa apenar o devedor que não cumpriu a obrigação. Muito pelo contrário, para que se obtenha a tutela in natura, é fundamental que a multa não tenha função retrospectiva, mas prospectiva, pois o interesse é no cumprimento da obrigação e a multa tem a função de exercer essa coerção indireta sobre o obrigado, estimulando-o ao cumprimento”. (SÁ, Renato Montans de. Manual de Direito Processual Civil. 4. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2019).

Não havendo, portanto, que se falar em presunção de descumprimento ou de recalcitrância ou, ainda, em banalização do instrumento de coerção, valendo lembrar que “a exigibilidade da multa aplicada é a exceção, que somente se torna impositiva na hipótese de recalcitrância da parte, de modo que para nela não incidir basta que se dê fiel cumprimento à ordem judicial”. (REsp 1736832/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 26/02/2019, DJe 06/03/2019).

No caso em tela, reputo não haver razões para afastar do comando sentencial a imposição de multa, para a hipótese de descumprimento pela autarquia da obrigação de fazer, reconhecendo que o valor foi fixado com observância aos limites de razoabilidade e proporcionalidade.

No que tange ao prequestionamento requerido, salienta-se que a Constituição Federal exige somente que a decisão esteja suficientemente fundamentada, como ocorre na presente hipótese. Em consonância com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: “o que a Constituição exige, no art. 93, IX, é que a decisão judicial seja fundamentada; não, que a fundamentação seja correta, na solução das questões de fato ou de direito da lide: declinadas no julgado as premissas, corretamente assentadas ou não, mas coerentes com o dispositivo do acórdão, está satisfeita a exigência constitucional” (RE n. 140.370, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence, RTJ 150/269). Entendimento que foi reafirmado no julgamento da Questão de Ordem no AI-QO-RG nº 791.292/PE, da Relatoria do Exmo. Ministro Gilmar Mendes (DJe 13.8.2010).

O E. STJ já esclareceu não haver necessidade de citação do dispositivo legal para que se considere prequestionada a matéria. O prequestionamento existe se, no julgamento, tiver havido formação de juízo acerca da matéria sobre a qual se pretende recorrer. (AGA 376850-SP, STJ, 2a Turma, Rel. Min. FRANCIULLI NETO, DJ 25.03.2002).

Conclui-se, assim, que a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser mantida nos termos em que foi proferida, não havendo respaldo para o acolhimento das teses suscitadas pela autarquia previdenciária em seu Apelo.

Sem condenação às custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios, com base no disposto no artigo 25, da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nº 512, do STF e nº 105, do STJ.

Diante do exposto, VOTO NO SENTIDO DE NEGAR provimento à Remessa Necessária e NÃO CONHECER da apelação do INSS, por prejudicada, mantendo a sentença por seus próprios fundamentos.

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Apelação Cível Nº 5000676-83.2022.4.02.5112/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. REEXAME. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA CONCLUSÃO. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO DETERMINADA NA SENTENÇA. ART. 932, III, DO CPC. RECURSO NÃO CONHECIDO. REMESSA IMPROVIDA.

- Remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSS contra sentença que concedeu a segurança vindicada para determinar à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias contados da data da ciência da decisão, promovesse o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao requerimento de concessão de Benefício Assistencial à Pessoa com Deficiência, conforme disposto no art. 49, da lei n. 9.784/99, sob pena de multa diária e pessoal ao chefe da APS de R$ 100,00, providência já cumprida.

- Comprovada a inércia do ente previdenciário no exercício das suas atribuições, caracterizando omissão administrativa, e demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante em obter uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo, estabelecidos nas leis que regem a matéria, porquanto, segundo os elementos trazidos aos autos, o requerimento administrativo de concessão do benefício previdenciário foi protocolado em 16/08/2021 (Evento 5, ANEXO2), não havendo notícia de resposta da Autarquia Federal até o momento da decisão judicial (26/04/2022), configurando afronta aos princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88).

- O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio.

- Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada (artigo 49, Lei nº 9.784/99).

- Há notícia nos autos de que o recurso administrativo foi encaminhado à unidade julgadora competente, tendo a autoridade impetrada cumprido o que lhe competia. De modo que, não obstante os argumentos apresentados pela apelante, a apelação resta prejudicada. Dessa forma, o recurso da autarquia previdenciária não deve ser conhecido, consoante dispõe o art. 932, III, do Código de Processo Civil.

- Apelação do INSS não conhecida.

- Remessa Necessária Improvida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR provimento à Remessa Necessária e NÃO CONHECER da apelação do INSS, por prejudicada, mantendo a sentença por seus próprios fundamentos, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 09 de setembro de 2022.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 09/09/2022

Apelação Cível Nº 5000676-83.2022.4.02.5112/RJ

RELATOR: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

PROCURADOR(A): JOSÉ AUGUSTO SIMÕES VAGOS

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

Votante: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário