Apelação/Remessa Necessária Nº 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSS em face de sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara Federal de Volta Redonda/RJ (processo 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ, evento 30, SENT1), que, nos autos do mandado de segurança impetrado por R. M. E ROMILDO MOTTA, representados por sua curadora RAFAELE DA SILVA MOTTA, contra ato do CHEFE DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL EM BARRA MANSA/RJ, julgou procedente a pretensão autoral e concedeu a segurança, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para determinar à autoridade coatora concluir, mediante a realização das perícias médicas nos impetrantes R. M. E ROMILDO MOTTA em agência mais próxima possível da residência destes, os respectivos pedidos de pensão por morte, no prazo de 30 dias.

Sentença sujeita a remessa necessária, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009.

Irresignado, o INSS interpôs recurso de apelação (processo 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ, evento 39, APELAÇÃO1), em que arguiu sua ilegitimidade passiva ad causam, bem como da autoridade apontada, ao argumento de que não possuem qualquer ingerência na realização de perícia médica pendente no processo administrativo dos interessados, uma vez que, com o advento da Lei nº 13.846/2019 e dos Decretos nºs 9.745 e 9.746, ambos de 2019, a Diretoria de Saúde do Trabalhador não integra mais a estrutura organizacional do INSS, estando os peritos médicos federais vinculados à Subsecretaria de Perícia Médica Federal – SPMF, órgão do Ministério da Economia. Requereu, assim, a extinção do processo sem resolução do mérito, pois incabível a substituição do polo passivo da ação mandamental.

Em suas razões recursais, sustentou, ainda: (i) a inadequação da via eleita, alegando que o impetrante não comprovou qualquer irregularidade do trâmite do processo administrativo; (ii) a inexistência de ato abusivo ou ilegal, tendo em vista que eventual demora decorre de fatos justificáveis, como a complexidade do caso, além da deficiência de servidores da autarquia e a limitação de recursos, ressaltando que a Autarquia Previdenciária tem adotado medidas para solucionar eventuais atrasos nas análises de benefícios; (iii) a antecipação de atendimento requerida pela parte importa violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, por acarretar verdadeira burla da ordem cronológica de análise dos pleitos de benefícios; (iv) a impossibilidade de imposição judicial de medidas para avaliação de requerimento pela autarquia, sob pena de violação aos princípios da separação de poderes e da reserva do possível. Ao fim, requereu a atribuição de efeito suspensivo ao recurso interposto.

Contrarrazões apresentadas nos autos (processo 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ, evento 53, CONTRAZ1), em que a parte impetrante afirmou que aguarda há mais de 700 dias pela conclusão de seu processo administrativo. Requereu que seja determinada a imediata conclusão da perícia e os devidos créditos em conta dos impetrantes, retroativos à data do óbito de seu genitor, com as devidas atualizações, sob pena de multa em caso  de descumprimento.

Informação do INSS de que o processo administrativo foi concluído (processo 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ, evento 68, PADM1 e processo 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ, evento 71, INFBEN1).

O Ministério Público Federal manifestou-se no sentido de inexistir interesse que justifique sua intervenção no processo (evento 6, PARECER1).

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001087147v12 e do código CRC 0b964e32.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANDREA CUNHA ESMERALDO
Data e Hora: 2/9/2022, às 18:23:45

Apelação/Remessa Necessária Nº 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ

VOTO

Conforme relatado, trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSS em face de sentença proferida pelo Juízo da 3ª Vara Federal de Volta Redonda/RJ (processo 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ, evento 30, SENT1), que, nos autos do mandado de segurança impetrado por R. M. E ROMILDO MOTTA, representados por sua curadora RAFAELE DA SILVA MOTTA, contra ato do CHEFE DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL EM BARRA MANSA/RJ, julgou procedente a pretensão autoral e concedeu a segurança, com fulcro no artigo 487, inciso I, do Código de Processo Civil, para determinar à autoridade coatora concluir, mediante a realização das perícias médicas nos impetrantes R. M. E ROMILDO MOTTA em agência mais próxima possível da residência destes, os respectivos pedidos de pensão por morte, no prazo de 30 dias.

Inicialmente, conheço da remessa necessária e da apelação, uma vez presentes seus requisitos e pressupostos processuais.

Registre-se que, conquanto não tenha sido ainda apreciado o pedido de recebimento do recurso no efeito suspensivo, não se vislumbra a presença dos requisitos, a tanto, necessários, à luz do disposto no art. 1.012 do CPC, notadamente por falta de probabilidade de provimento do recurso, como se extrai das razões a seguir expostas.

Em preliminar, o apelante arguiu a inadequação da via eleita, por suposta ausência de prova pré-constituída, qual seja, não houve comprovação de qualquer irregularidade no trâmite administrativo ou, mesmo, a existência de ato abusivo ou ilegal. No entanto, tais alegações se confundem com o próprio mérito e, como tal, serão analisadas adiante.

O recorrente arguiu, ainda, a ilegitimidade passiva ad causam, ao argumento de que, com o advento da Lei nº 13.846/2019 e dos Decretos nºs 9.745 e 9.746, ambos de 2019, a Diretoria de Saúde do Trabalhador não integra mais a estrutura organizacional do INSS, estando os peritos médicos federais vinculados à Subsecretaria de Perícia Médica Federal – SPMF, órgão do Ministério da Economia. Requereu, assim, a extinção do processo sem resolução do mérito, pois incabível a substituição do polo passivo da ação mandamental.

É fato que o serviço de perícias médicas deixou de fazer parte da estrutura administrativa do INSS, passando a ser vinculado à Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia, conforme Decreto 9.745, de 8 de abril de 2019 e Decreto nº 10.761/2021.

Posteriormente, com a edição do Decreto nº 11.068/2022, que revogou o Decreto nº 10.761/2021, a Subsecretaria de Perícia Médica Federal passou a integrar a estrutura do Ministério do Trabalho e Previdência (art. 2º, II, b).

Na espécie, porém, verifica-se que os impetrantes protocolizaram requerimento administrativo de concessão de pensão por morte, perante o INSS. Diante da alegada demora administrativa, impetraram o presente writ, visando compelir à autoridade coatora a concluir a análise do pedido.

Após serem prestadas informações pela autoridade impetrada, se constatou que o processo administrativo encontrava-se paralisado, aguardando realização de exame médico pericial, suspenso em decorrência da pandemia da Covid-19.

Nesse ponto, ainda que a análise administrativa do requerimento da parte impetrante esteja na pendência de avaliação técnica a cargo de um Perito Médico Federal, fato é que a omissão eventualmente existente é imputável ao INSS.

Com efeito, a autarquia previdenciária é o órgão responsável pela concessão e manutenção dos benefícios previdenciários, de sorte que o INSS não pode se valer da descentralização ocorrida, no intuito de otimizar a gestão dos processos, para se furtar de cumprir seu dever constitucional, dentro dos prazos legais estabelecidos.

Frise-se, ainda, que a estrutura organizacional do INSS revela-se um tanto complexa, não sendo razoável impingir ao administrado o dever de indicar, com absoluta precisão, a autoridade administrativa responsável para a prática do ato impugnado, notadamente à vista de que todos os requerimentos são dirigidos e protocolizados diretamente pelos sistemas do INSS, sem qualquer distinção entre os órgãos, sem falar que as perícias médicas são realizadas inclusive nas agências da autarquia.

Com efeito, a orientação preponderante na jurisprudência é no sentido de se considerar escusável eventual erro na indicação da autoridade coatora, para se viabilizar o exercício amplo da garantia constitucional do mandado de segurança, que não poderia restar prejudicado pelo desconhecimento, por parte do impetrante, da complexa estrutura administrativa. Nesse sentido: "De acordo com a moderna processualística - teoria da encampação do ato -, a literalidade da lei deve ceder em razão da complexa estrutura administrativa que, confundindo o cidadão, pode levá-lo a erro de indicação, sem que isso importe necessariamente óbice ao julgamento do mandado de segurança". (Precedente: STJ, MS 8.749/DF, Rel. Ministra ALDERITA RAMOS DE OLIVEIRA - DESEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/PE, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 24/04/2013, DJe 10/05/2013)

Seguindo a mesma linha, vale conferir os seguintes julgados desta C. Primeira Turma Especializada:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. EXTINÇÃO DO FEITO SEM O JULGAMENTO DO MÉRITO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. ANULADA A SENTENÇA DE PRIMEIRO GRAU PARA QUE OUTRA SEJA PROFERIDA COM A ANÁLISE DO MÉRITO. I Insurge-se a Apelante SARAH RAMALHO DA SILVA CAMPOS em face da sentença proferida pelo MM. Juizo da 1ª Vara Federal de Niteroi - Rio de Janeiro, que, nos autos do mandado de segurança impetrado em face do Gerente Executivo do INSS em Niteroi, pretendendo o cancelamento do beneficio concedido à parte interessada CLÁUDIA DOS SANTOS BARROS (NB 1611340358.2.17.023.080), restaurando-se o valor integral de seu benefício anteriormente recebido (NB 158.503.456-5), houve por bem acolher a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pela Autarquia impetrada, determinando a extinção do feito sem o julgamento do mérito, com base no artigo 6º § 5º da Lei 12016/09 c/c artigo 267, VI do CPC. II Configurado que assiste razão em parte à Impetrante, ora apelante, na medida em que restou evidenciada a possibilidade do erro na indicação do polo passivo da ação mandamental poder ser corrigido pelo juiz, desde que não reste inviabilizada ou prejudicada a defesa promovida pela autoridade coatora, bem como envolva autoridades inseridas na estrutura de uma mesma pessoa jurídica, o que teria ocorrido na hipótese em exame. III Demonstrado que a correção da autoridade impetrada encontra respaldo na jurisprudência das Cortes Superiores, exatamente visando assegurar as garantias constitucionais de ampla defesa, contraditório, economia e celeridade processual, além da eficácia na prestação da jurisdição, especialmente em se tratando de mandado de segurança, que se configura num remédio constitucionalmente assegurado aos cidadãos que se vejam diante de abuso de poder ou autoridade e violação a direito liquido e certo. IV Provido em parte o recurso no sentido de anular a r. sentença de primeiro grau, para que nova decisão seja proferida, com o exame do mérito. (AC 0129452-03.2014.4.02.5102, Re. PAULO ESPIRITO SANTO, TRF2 - 1ª TURMA ESPECIALIZADA)

MANDADO DE SEGURANÇA. PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA (LOAS). OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. DEMORA DESARRAZOADA NA TRAMITAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. I - Mandado de Segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de benefício de prestação continuada. II - O mandado de segurança tem por finalidade assegurar a proteção a direito líquido e certo em face de ilegalidade ou abuso de poder praticado por autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. III - A injustificada demora na apreciação do pleito, além de ferir o princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), que norteia a conduta da Administração Pública, bem como o direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88), gerando insegurança jurídica ao administrado, viola uma série de regras objetivas que fixam os prazos máximos de duração dos processos administrativos em âmbito previdenciário. IV - Acordo firmado entre o INSS e o Ministério Público Federal no âmbito do RE 1.171.152/SC (Tema 1.066), que estabeleceu os prazos entre 30 e 90 dias, a depender da espécie de benefício, como limites máximos para a concessão na fase administrativa. V - A concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo. VI - A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas. VII - O órgão com o dever institucional para atender ao requerimento administrativo realizado pela parte autora é o INSS, a quem cabe administrar o Regime Geral de Previdência Social. Se uma parte de suas tarefas foi redistribuída, como estratégia administrativa de back office, visando otimizar a gestão dos processos, isso não tem o condão de alterar seu dever institucional e, portanto, sua legitimidade passiva em caso de descumprimento de seu dever legal. VIII - Negado provimento à remessa necessária e à apelação do INSS, nos termos do voto. (Apelação Cível nº 5002116-51.2021.4.02.5112/RJ, Dr. GUSTAVO ARRUDA MACEDO, Juiz Federal Convocado, 1ª Turma Especializada, TRF2, Data da publicação: 08/07/2022)" grifou-se

Por tais razões, afasta-se a preliminar de ilegitimidade suscitada.

Como se sabe, o manuseio do mandado de segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.

No caso, a parte impetrante insurge-se contra a demora excessiva na apreciação de seu pedido administrativo de concessão de benefício, portanto, ressalte-se, não se trata de hipótese de ausência de requerimento administrativo prévio.

De seu turno, a Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário, sob pena de ofensa ao princípio da eficiência (CF, art. 37) e ao direito à razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII).

A princípio, não havendo justificativa concreta em contrário, prevalece o direito subjetivo dos impetrantes em ter seu procedimento administrativo analisado em tempo razoável, conforme farta jurisprudência, a exemplo dos seguintes julgados:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. (...) O direito de petição aos Poderes Públicos, assegurado no art. 5º, XXXIV, 'a', da Constituição Federal, traduz-se em preceito fundamental a que se deve conferir a máxima eficácia, impondo-se à Administração, como contrapartida lógica e necessária ao pleno exercício desse direito pelo Administrado, o dever de apresentar tempestiva resposta. (...) A demora excessiva e injustificada da Administração para cumprir obrigação que a própria Constituição lhe impõe é omissão violadora do princípio da eficiência, na medida em que denuncia a incapacidade do Poder Público em desempenhar, num prazo razoável, as atribuições que lhe foram conferidas pelo ordenamento (nesse sentido, o comando do art. 5º, LXXVIII, da CF). Fere, também, a moralidade administrativa, por colocar em xeque a legítima confiança que o cidadão comum deposita, e deve depositar, na Administração. Por isso que semelhante conduta se revela ilegal e abusiva, podendo ser coibida pela via mandamental, consoante previsto no art. 1.º, caput, da Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009" (MS 19.132/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, DJe 27.3.2017).

PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO DE aposentadoria. OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. Demora desarrazoada na tramitação do processo administrativo.1. Mandado de segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição. 2. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88).3. Negado provimento à remessa necessária, nos termos do voto.(0031988-75.2018.4.02.5154 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Desembargadora Simone Schreiber, data de disponibilização 13-03-2019)

PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE. DEMORA NA APRECIAÇÃO. 1. Trata-se de apelação interposta pelo impetrante contra sentença que denegou a segurança, que objetivava fosse determinado ao INSS que analisasse imediatamente o seu requerimento administrativo de revisão do benefício de pensão por morte, protocolado em 10.12.2018.  2. O art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal assegura o direito de petição aos órgãos públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de direito, garantindo a todos, no inciso LXXVIII, a razoável duração do processo, no âmbito administrativo e judicial.  3. De acordo com o art. 49 da Lei nº 9.784/99, após concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. Ressalte-se que mencionada lei não revogou nem obstou a legislação própria a processos administrativos específicos, consoante teor do seu art. 69 ("os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei"). 4. A respeito do processo administrativo junto ao INSS, relativamente aos pleitos de concessão de benefícios previdenciários, a Lei nº. 8.213/91 determina, em seu art. 41-A, parágrafo 5º, incluído pela Lei nº. 11.665/2008, que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão". Portanto, considerada essa última norma, apresentada a documentação necessária ao exame dos requisitos ao deferimento do benefício previdenciário/assistencial, o INSS tem, via de regra, a partir desse marco, 45 dias para iniciar o pagamento, em caso de concessão.  5. O STF, ao julgar o RE nº 631.240/MG, sob o regime de repercussão geral, no qual se discutiu a exigência de prévio requerimento administrativo para a concessão de benefício previdenciário, considerando o que estabelece o art. 41-A, parágrafo 5º, da Lei nº. 8.213/91, previu regra de transição para as ações sobrestadas, nos seguintes termos: "[...] o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão [...]." 6. Analisando os autos, constata-se que a parte impetrante protocolizou o requerimento administrativo em 10.12.2018, tendo sido o writ impetrado em 12.09.2019, quando ainda não havia sido apreciado o pedido, nem sequer movimentado o processo. 7. Assim, o atraso do INSS, devidamente comprovado (ultrapassados mais de 90 dias desde a formulação do requerimento administrativo), ofendeu os princípios da razoável duração do processo e da eficiência administrativa, violando direito líquido e certo da parte impetrante. 8. Apelação provida, para conceder a segurança, determinando a apreciação, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, do requerimento de revisão do benefício de pensão por morte. (TRF-5 - AC: 08173886620194058300, Relator: Desembargador Federal Roberto Machado, Data de Julgamento: 11/02/2020, 1º Turma)

PREVIDENCIÁRIO. REMESSA EX-OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PARALISAÇÃO APÓS DILIGÊNCIA À APS DE ORIGEM. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE E DA CELERIDADE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. REMESSA OFICIAL DESPROVIDA. 1. A hipótese dos autos é de remessa necessária para reexame de sentença em que a autora obteve a segurança requerida em mandado de segurança, que versa sobre pedido de concessão da ordem para que o impetrado promova o regular prosseguimento do processo administrativo de titularidade do impetrante com requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição, paralisado em grau recursal na esfera administrativa. 2. A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual foi concedida a segurança deve ser mantida, eis que a informação de fl. 47 comprova que após encaminhamento dos autos à APS de Volta Redonda para diligência, em 06/11/2016, o processo permaneceu paralisado na agência previdenciária, sem qualquer movimentação, e só houve encaminhamento de volta à Junta Recursal após a autarquia tomar ciência da distribuição do writ, e o artigo 59, §1º, da Lei nº 9.784/99 prevê o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão em recurso administrativo, resultando o seu descumprimento em ofensa aos princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), da razoabilidade (art. 2º da 1 Lei nº 9.784/1999), bem como à celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 3. Remessa oficial desprovida. (0109787-87.2017.4.02.5104– 1ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Juiz Federal Convocado Gustavo Arruda Macedo, data de disponibilização 04-10-2019).

Ainda que a Lei nº 9.784/99, que regula os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, não fixe prazo para sua duração, refere alguns prazos para a realização de atos específicos, bem como para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, a ser proferida no prazo de trinta dias após o encerramento da instrução do processo administrativo (art. 49).

Especificamente no caso de processo administrativo previdenciário, há previsão legal similar, contida no § 5º, do art. 41-A da Lei 8.213/91: "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão". Igualmente, o art. 37 da Lei nº 8.742/93 estabelece que: "o benefício de prestação continuada será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, inclusive apresentação da documentação necessária, devendo o seu pagamento ser efetuado em até quarenta e cinco dias após cumpridas as exigências de que trata este artigo".  

Embora a legislação de regência não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, é imperativo concluir-se que não pode a Administração postergar, indefinidamente, a conclusão do processo administrativo.

Nesse sentido, o eg. Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do REsp 1.138.206/RS, representativo de controvérsia, consolidou o entendimento no sentido de que a conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade:

TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL FEDERAL. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE RESTITUIÇÃO. PRAZO PARA DECISÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99. IMPOSSIBILIDADE. NORMA GERAL. LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. DECRETO 70.235/72. ART. 24 DA LEI 11.457/07. NORMA DE NATUREZA PROCESSUAL. APLICAÇÃO IMEDIATA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. 1. A duração razoável dos processos foi erigida como cláusula pétrea e direito fundamental pela Emenda Constitucional 45, de 2004, que acresceu ao art. 5º, o inciso LXXVIII, in verbis: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação." 2. A conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) (...) (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010)

Outrossim, o eg. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240/MG, em 03-09-2014, ao decidir sobre a exigência de prévio requerimento administrativo, suspendeu as ações em curso para que o segurado ingressasse com pedido administrativo no prazo de 30 dias, sob pena de extinção, porém, reconheceu a existência de interesse processual no caso de excessiva demora da autarquia, fixando o prazo de 90 dias para o INSS colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão.

Recentemente, a Suprema Corte, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152/SC, em que se discutia o Tema 1066 da Repercussão Geral (acerca da possibilidade de o Poder Judiciário estabelecer prazo para o INSS realizar perícia médica para concessão de benefícios previdenciários, e determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo estabelecido; à luz dos artigos 2º, 5º, inciso II, 37, caput, e 201, caput, da Constituição Federal, bem como dos princípios da eficiência, razoabilidade e dignidade da pessoa humana), homologou o acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS, o qual prevê prazos para análise dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS, com a seguinte ementa:

CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR INCAPACIDADE. PRAZO DE REALIZAÇÃO DAS PERÍCIAS PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REALIZAÇÃO EM ATÉ 45 DIAS, SOB PENA DA IMPLEMENTAÇÃO AUTOMÁTICA DA PRESTAÇÃO REQUERIDA PELO SEGURADO. LIMITES DA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ACORDO CELEBRADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, PELA DEFENSORIA PÚBLICA GERAL DA UNIÃO, PELO PROCURADOR-GERAL FEDERAL E PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS. VIABILIDADE. REQUISITOS FORMAIS PRESENTES. HOMOLOGAÇÃO. PROCESSO EXTINTO. EXCLUSÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Homologação de Termo de Acordo que prevê a regularização do atendimento aos segurados do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. 2. Viabilidade do acordo firmado pelo INSS e por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval da Procuradoria-Geral da República. 3. Presença das formalidades extrínsecas e das cautelas necessárias para a chancela do acordo 4. Petição 99.535/2020 prejudicada. Acordo homologado. Processo extinto. Exclusão da sistemática da repercussão geral. (RE 1.171.152-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 17-2-2021)

Em face da necessidade de estabelecer fluxos operacionais para viabilizar o cumprimento dos prazos acordados, que não ultrapassam 90 dias, conforme a espécie e o grau de complexidade do benefício, restou estabelecido o prazo de 6 (seis) meses após a homologação do acordo judicial, ocorrida no julgamento virtual finalizado em 05/02/2021, tendo, portanto, já transcorrido em 05/08/2021.

Nesse diapasão, cumpre rechaçar suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça.

Tampouco pode prevalecer alegação de que, ao Poder Judiciário, seria vedado impor à Autarquia Previdenciária a observância de prazos para a conclusão dos processos administrativos de concessão e revisão de benefício por suposta ausência de previsão legal.

De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo dos impetrantes, mediante a realização de perícia médica, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados. Sequer haveria de se cogitar de eventual “elitismo” em razão da busca pela via judicial, uma vez que o Poder Judiciário pode ser alcançado por quaisquer segurados, independentemente da contratação de advogados particulares, através da Defensoria Pública.

Por outro lado, não se pode olvidar de que a realidade da Administração Previdenciária é delicada, com escassez de recursos humanos e materiais, que afeta, em geral, todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016. Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir de benefício previdenciário.

Com efeito, o segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise. Nesse sentido, o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para isentá-la de desempenhar suas atividades de maneira adequada, pois, do contrário, imperaria o descumprimento de seu dever legal, ainda mais se, na outra ponta, o requerimento versa sobre benefício previdenciário, verba de caráter alimentar.

Mesmo que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o benefício pleiteado.

Ao que se depreende dos autos, os impetrantes protocolizaram, em 11/07/2019, requerimento de concessão de pensão por morte, sob o nº 1100237476 (evento 17), contudo até a data da impetração do presente writ, o processo administrativo ainda não havia sido concluído, estando pendente de realização de perícia médica.

Após a prolação da sentença, foi informado nos autos que o INSS concluiu a análise do requerimento dos impetrantes, tendo sido concedido o benefício pleiteado, conforme documentos constantes do (processo 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ, evento 68, PADM1 e processo 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ, evento 71, INFBEN1).

 De todo modo, não se cogita de perda do objeto, mas do exaurimento da determinação contida na sentença.

Assim, a injustificada espera do segurado pela apreciação do pleito, evidenciada no caso concreto, fere o princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), que norteia a conduta da Administração Pública, bem como o direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88), além de gerar insegurança jurídica ao administrado.

Nesse contexto, cumpre reconhecer o direito líquido e certo dos impetrantes em ter o seu pedido analisado, a fim de preservar a estrita observância aos princípios constitucionais da legalidade e da eficiência, bem como ao direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, nos termos do art. 5º, LXXVII, da Constituição, não estando, pois, a merecer reparos a r. sentença recorrida.

Em face do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA e AO RECURSO DE APELAÇÃO DO INSS.

Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001087148v13 e do código CRC 8702c7d9.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANDREA CUNHA ESMERALDO
Data e Hora: 21/9/2022, às 13:26:50

Apelação/Remessa Necessária Nº 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA.  PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE AD CAUSAM AFASTADA. DEMORA DESARRAZOADA NA TRAMITAÇÃO E ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. NÃO VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE.

1. Remessa necessária e apelação interposta pelo INSS em face da sentença que concedeu a segurança para determinar à autoridade coatora concluir, mediante a realização perícia médica dos impetrantes, em agência mais próxima possível da residência destes, os respectivos pedidos de pensão por morte, no prazo de 30 dias.

2. A autarquia previdenciária é o órgão responsável pela concessão e manutenção dos benefícios previdenciários, de sorte que o INSS não pode se valer da descentralização ocorrida, no intuito de otimizar a gestão dos processos, para se furtar de cumprir seu dever constitucional, dentro dos prazos legais estabelecidos

3. Não se afigura razoável impingir ao administrado o dever de indicar, com absoluta precisão, a autoridade administrativa responsável para a prática do ato impugnado, notadamente à vista de que os recursos e demais requerimentos são dirigidos e protocolizados diretamente pelos sistemas do INSS, sem qualquer distinção entre os órgãos, sem falar que as perícias médicas são realizadas inclusive nas agências do INSS. 

4. A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário, sob pena de ofensa ao princípio da eficiência (CF, art. 37) e ao direito à razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII), conforme reconhecido pelo eg. Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do REsp 1.138.206/RS, representativo de controvérsia. 

5. Embora a legislação de regência não fixe um prazo para a tramitação do processo administrativo previdenciário, é imperativo concluir-se que não pode a Administração postergar, indefinidamente, sua conclusão, seja para deferir ou não o requerimento administrativo.

6. Recentemente, a Suprema Corte, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152/SC, em que se discutia o Tema 1066 da Repercussão Geral (acerca da possibilidade de o Poder Judiciário estabelecer prazo para o INSS realizar perícia médica para concessão de benefícios previdenciários, e determinar a implantação do benefício previdenciário postulado), homologou o acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS, o qual prevê prazos para análise dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS, que não ultrapassam 90 (noventa) dias.

7. Afasta-se suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça. De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo dos impetrantes relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados. 

8. O segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise. 

9. Apelação e remessa desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA e AO RECURSO DE APELAÇÃO DO INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 09 de setembro de 2022.

Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001087149v8 e do código CRC 12a32dfb.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANDREA CUNHA ESMERALDO
Data e Hora: 21/9/2022, às 13:26:50

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 09/09/2022

Apelação/Remessa Necessária Nº 5005024-42.2020.4.02.5104/RJ

RELATORA: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

PROCURADOR(A): JOSÉ AUGUSTO SIMÕES VAGOS

RELATORA DO ACÓRDÃO: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

Votante: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário