Apelação/Remessa Necessária Nº 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSS em face da sentença (processo 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ, evento 19, SENT1) proferida pelo Juízo da 9ª Vara Federal do Rio de Janeiro, ratificada por ocasião do julgamento de embargos de declaração (processo 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ, evento 49, SENT1), que, nos autos do mandado de segurança impetrado por L. S. contra ato do GERENTE EXECUTIVO CENTRO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO, julgou extinto o processo com resolução do mérito e concedeu, parcialmente, a segurança, para determinar que a autoridade impetrada adote as providências necessárias para o julgamento do recurso administrativo protocolizado sob o nº 1157291923, com a juntada aos autos do respectivo ato decisório.

Em suas razões recursais (processo 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ, evento 63, APELAÇÃO1), o INSS argui a ilegitimidade passiva ad causam, requerendo a extinção do processo sem julgamento do mérito, ao argumento de que compete ao Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS apreciar e julgar os recursos interpostos das decisões da autarquia previdenciária, órgão integrante da estrutura do Ministério da Economia.

No mérito, pleiteia a reforma da sentença, sob as seguintes alegações: (I) a impossibilidade de fixação de prazo para avaliação de requerimento pela autarquia por ausência de fundamentação legal; (II) ofensa aos princípios da separação dos poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade; (III) a inaplicabilidade dos prazos definidos em lei para os fins pretendidos pelos segurados; (IV) ausência de inércia da administração e (V) ausência de razoabilidade na imposição de prazo para cumprimento de decisão judicial inferior a 45 dias, bem como na fixação de multa em valor superior a R$100,00.

Requer, ainda, o prequestionamento de dispositivos legais e constitucionais expressos, quais sejam, arts. 2º, 5º, caput, 37, caput, todos da Constituição Federal; art. 49, da Lei nº 9.784/99; art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91; e arts. 20, 21 e 22 do Decreto-Lei nº 4.657/1942.

O apelado não ofereceu contrarrazões.

​Promoção do MPF (evento 4, PARECER1), no sentido de não vislumbrar hipótese que justifique a intervenção ministerial.     

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001076389v16 e do código CRC 68319de7.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANDREA CUNHA ESMERALDO
Data e Hora: 8/9/2022, às 18:11:40

Apelação/Remessa Necessária Nº 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ

VOTO

Inicialmente, conheço da remessa necessária e da apelação, uma vez presentes seus requisitos e pressupostos processuais.

Conforme relatado, trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSS em face da sentença (processo 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ, evento 19, SENT1) proferida pelo Juízo da 9ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que concedeu, parcialmente, a segurança, para determinar que a autoridade impetrada adote as providências necessárias para o julgamento do recurso administrativo protocolizado sob o nº 1157291923, com a juntada aos autos do respectivo ato decisório.

No seu recurso, o INSS arguiu, preliminarmente, sua ilegitimidade passiva ad causam, sob o argumento de que compete ao órgão colegiado do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, apreciar e julgar os recursos administrativos contra as decisões do INSS, que não integra a sua estrutura, mas a do Ministério da Economia – Secretaria de Previdência e Trabalho, vinculado à Administração Direta (União).

Nos termos do art. 126 da Lei nº 8.213/91, compete ao Conselho de Recursos da Previdência Social - CRPS julgar os recursos das decisões do INSS nos processos de interesse dos beneficiários, dentre outras demandas, in verbis:

Art. 126. Compete ao Conselho de Recursos da Previdência Social julgar, entre outras demandas, na forma do regulamento: (Redação dada pela Lei nº 13.876, de 2019)

I - recursos das decisões do INSS nos processos de interesse dos beneficiários, exceto os recursos a que se refere o art. 126-A;   (Redação dada pela Medida Provisória nº 1.113, de 2022)

II - contestações e recursos relativos à atribuição, pelo Ministério da Economia, do Fator Acidentário de Prevenção aos estabelecimentos das empresas;             (Incluído pela Lei nº 13.846, de 2019)

III - recursos das decisões do INSS relacionados à comprovação de atividade rural de segurado especial de que tratam os arts. 38-A e 38-B, ou demais informações relacionadas ao CNIS de que trata o art. 29-A desta Lei.   (Incluído pela Lei nº 13.846, de 2019)

IV - recursos de processos relacionados à compensação financeira de que trata a Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999, e à supervisão e à fiscalização dos regimes próprios de previdência social de que trata a Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998.   (Incluído pela Lei nº 13.876, de 2019)

Conforme disposto no art. 303 do Decreto nº 3.048/99, com redação dada pelo Decreto nº 10.410/2020, o Conselho de Recursos da Previdência Social - CRPS é órgão colegiado de julgamento, integrante da estrutura do Ministério da Economia.

Posteriormente, com a edição da Lei nº 14.261/2021, que revogou o inciso V do artigo 32 e incluiu o art. 48-B da Lei nº 13.844/2019, o Conselho de Recursos da Previdência Social passou a integrar a estrutura do Ministério do Trabalho e Previdência.

Por outro lado, o recurso administrativo é apresentado através dos canais de atendimento do próprio INSS, que, por sua vez, pode reformar suas decisões e deixar de encaminhar, no caso de reforma favorável ao interessado, a contestação ou o recurso à instância competente ou de rever o ato para o não prosseguimento da contestação ou do recurso, nos termos do Decreto nº 10.410/2020.

Além disso, o INSS é o órgão responsável, em última análise, pela concessão e manutenção dos benefícios previdenciários, cabendo-lhe também a atribuição de cumprir as decisões oriundas do CRPS, dentro dos prazos legais estabelecidos.

Percebe-se que a estrutura organizacional acima revela-se um tanto complexa, de modo que não seria razoável impingir ao administrado o dever e indicar, com absoluta precisão, a autoridade administrativa responsável para a prática do ato impugnado, notadamente à vista de que os recursos e demais requerimentos são dirigidos e protocolizados diretamente pelos sistemas do INSS, sem qualquer distinção entre os órgãos.

Com efeito, a orientação preponderante na jurisprudência é no sentido de se considerar escusável eventual erro na indicação da autoridade coatora, para se viabilizar o exercício amplo da garantia constitucional do mandado de segurança, que não poderia restar prejudicado pelo desconhecimento, por parte do impetrante, da complexa estrutura administrativa. Nesse sentido: "De acordo com a moderna processualística - teoria da encampação do ato -, a literalidade da lei deve ceder em razão da complexa estrutura administrativa que, confundindo o cidadão, pode levá-lo a erro de indicação, sem que isso importe necessariamente óbice ao julgamento do mandado de segurança". (Precedente: STJ, MS 8.749/DF, Rel. Ministra ALDERITA RAMOS DE OLIVEIRA - DESEMBARGADORA CONVOCADA DO TJ/PE, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 24/04/2013, DJe 10/05/2013)

Seguindo a mesma linha, vale conferir o seguinte julgado desta C. Primeira Turma Especializada:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM. EXTINÇÃO DO FEITO SEM O JULGAMENTO DO MÉRITO. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. ANULADA A SENTENÇA DE PRIMEIRO GRAU PARA QUE OUTRA SEJA PROFERIDA COM A ANÁLISE DO MÉRITO. I Insurge-se a Apelante SARAH RAMALHO DA SILVA CAMPOS em face da sentença proferida pelo MM. Juizo da 1ª Vara Federal de Niteroi - Rio de Janeiro, que, nos autos do mandado de segurança impetrado em face do Gerente Executivo do INSS em Niteroi, pretendendo o cancelamento do beneficio concedido à parte interessada CLÁUDIA DOS SANTOS BARROS (NB 1611340358.2.17.023.080), restaurando-se o valor integral de seu benefício anteriormente recebido (NB 158.503.456-5), houve por bem acolher a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pela Autarquia impetrada, determinando a extinção do feito sem o julgamento do mérito, com base no artigo 6º § 5º da Lei 12016/09 c/c artigo 267, VI do CPC. II Configurado que assiste razão em parte à Impetrante, ora apelante, na medida em que restou evidenciada a possibilidade do erro na indicação do polo passivo da ação mandamental poder ser corrigido pelo juiz, desde que não reste inviabilizada ou prejudicada a defesa promovida pela autoridade coatora, bem como envolva autoridades inseridas na estrutura de uma mesma pessoa jurídica, o que teria ocorrido na hipótese em exame. III Demonstrado que a correção da autoridade impetrada encontra respaldo na jurisprudência das Cortes Superiores, exatamente visando assegurar as garantias constitucionais de ampla defesa, contraditório, economia e celeridade processual, além da eficácia na prestação da jurisdição, especialmente em se tratando de mandado de segurança, que se configura num remédio constitucionalmente assegurado aos cidadãos que se vejam diante de abuso de poder ou autoridade e violação a direito liquido e certo. IV Provido em parte o recurso no sentido de anular a r. sentença de primeiro grau, para que nova decisão seja proferida, com o exame do mérito. (AC 0129452-03.2014.4.02.5102, Re. PAULO ESPIRITO SANTO, TRF2 - 1ª TURMA ESPECIALIZADA)

A propósito, vale citar a decisão do Exmo. Ministro Humberto Martins proferida nos autos do AREsp nº 1.976.765, DJe de 25/11/2021, que não conheceu do recurso especial interposto pelo INSS, mantendo-se o acórdão do eg. Tribunal Regional Federal da 5ª, que, em situação idêntica a dos autos, afastou a preliminar de ilegitimidade, nos seguintes termos: "(...) Quanto à primeira controvérsia, na espécie, o acórdão recorrido assim decidiu:Com efeito, a alegação, formulada em apelação, de que ilegitimidade passiva, por se encontrar o processo administrativo em grau de recurso em órgão que estaria vinculado ao Ministério da Economia, restou rechaçada no acórdão, Senão vejamos: De início, afasto a preliminar de ilegitimidade passiva do INSS, pois a vinculação do Conselho de Recursos do Seguro Social ao Ministério da Economia decorre da supervisão ministerial prevista no art. 4º, parágrafo único, do Decreto-lei 200/67 , não implicando [1] controle hierárquico do referido ministério. Na realidade, o próprio INSS encontra-se atualmente vinculado ao Ministério da Economia (Decreto 9.660/19), sem que tal situação afete a autonomia inerente ao ente autárquico (...)" - g.n.

No mesmo sentido:

PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA DA ADMINISTRAÇÃO. DEVER DE DECIDIR. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. VIA ELEITA ADEQUADA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E CELERIDADE DA TRAMITAÇÃO. CONCESSÃO DA ORDEM. SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA QUANTO AO VALOR ESTABELECIDO PARA A MULTA-DIÁRIA E ADOÇÃO DE UM LIMITE MÁXIMO PARA O MONTANTE. RECURSO E REMESSA OFICIAL PARCIALMENTE PROVIDOS. 1. A hipótese dos autos é de remessa oficial e de apelação em mandado de segurança contra sentença pela qual foi concedida a ordem para que seja analisado e decidido o requerimento administrativo da parte autora visando a concessão de aposentadoria, e o INSS recorre, argumentando ser parte ilegítima para o polo passivo no feito, além de se insurgir contra a imposição de multa-diária na sentença, fixada em R$ 500,00, por mera suposição de descumprimento de obrigação de fazer, o que deve ser retirado da condenação. 2. Primeiramente, com relação à alegação de ilegitimidade passiva do INSS, já foi devidamente afastada na sentença, pois o art. 32, inciso V, da Lei nº 13.844/2019, que inseriu a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho na estrutura do Ministério da Economia, não alterou a estrutura organizacional da autarquia previdenciária. 3. A análise do caso concreto conduz à conclusão de que a sentença, em sua parte principal, merece ser mantida por seus jurídicos fundamentos, não havendo qualquer motivo que justifique a modificação, pois está de acordo com a jurisprudência consolidada sobre a matéria, uma vez que é líquido e certo o direito da parte autora de obter a segurança para apreciação de pedido de concessão de benefício formulado na esfera administrativa, e dos recursos naquela esfera, diante da demora da autarquia em decidir, existindo lei aplicável aos processos administrativos de toda a Administração Pública Federal - Lei nº 9.784/99, que em seus artigos 48 e 49 dispõe sobre o “dever de decidir”, devendo o ente administrativo fazê-lo no prazo de trinta dias, salvo prorrogação por igual período, que deve ser motivada. 4. Ademais, a atitude do ente previdenciário fere os princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), bem como da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88), e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88), não se tratando de inadequação da via eleita, pois a ausência de apreciação do pedido configura ato omissivo combatido por mandado de segurança, nem cabe alegar ofensa ao princípio da isonomia, pois não se trata de dar tratamento diferenciado, mas de fazer cumprir um dever inerente à atividade da Administração, e estamos diante de um requerimento de recurso administrativo ordinário de aposentadoria, que na  data do ajuizamento deste mandado de segurança, em 02/03/2020,  ainda se encontrava paralisado na agência, apesar de se tratar de requerimento protocolado há mais de 5 (cinco) meses, em 24/09/2019. 5. No tocante à imposição de multa pelo MM. Juiz a quo, vale ressaltar que sua aplicação em caso de descumprimento de obrigação de fazer encontra previsão nos artigos 536 e 537, § 1º, do CPC/2015, sendo o valor fixado com base em critério predominantemente subjetivo, que deve levar em consideração a particularidade de cada caso, e não há nenhum impedimento em aplicá-la em face da Fazenda Pública, podendo, todavia, ser revista, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento, até mesmo após o trânsito em julgado da decisão, em sede de execução, quando se verificar que foi estabelecida fora dos parâmetros da razoabilidade ou quando se tornar exorbitante, podendo gerar enriquecimento indevido. 6. Verifica-se que o i. magistrado estabeleceu um prazo máximo de 30 (trinta) dias, a partir da intimação da sentença, para que o impetrado cumprisse a obrigação de fazer, sob pena de aplicação de multa diária fixada em R$ 500,00 (quinhentos reais) a partir do trigésimo primeiro dia, em caso de descumprimento, e o fato é que, apesar de ter sido a sentença proferida em 09/2020, o processo só foi encaminhado para julgamento do recurso via CRPS em 17/11/2020 (Evento 51 – OUT1). A princípio, a multa foi fixada em valor acima do que normalmente é adotado por esta Turma e, além disso, não foi estabelecido limite máximo de valor, devendo, pois, ser norteada por padrões mais razoáveis, para que não se alcance valor exorbitante, razão pela qual fica estabelecido que o valor da multa-diária será de R$ 200,00 até alcançar o limite de R$ 6.000,00 (seis mil reais), sem prejuízo de outras medidas coercitivas que poderão ser adotadas, e configuração de crime de desobediência. 7. Voto no sentido de dar parcial provimento à apelação e à remessa oficial, apenas para estabelecer que o valor da multa-diária será de R$ 200,00 (duzentos reais), aplicável até o limite de R$ 6.000,00 (seis mil reais).(Apelação Cível nº 5001119-44.2020.4.02.5002, Dr. GUSTAVO ARRUDA MACEDO, Juiz Federal Convocado, Data da publicação: 17/03/2021) - g.n.

Por tais razões, afasta-se a preliminar de ilegitimidade suscitada.

Superado esse aspecto, tem-se que o manuseio do mandado de segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, nos termos do art. 1º da Lei nº 12.016/09, assim compreendido quando demonstrável de plano mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.

No caso, o impetrante insurge-se contra a demora excessiva na apreciação de seu pedido administrativo de concessão de benefício, portanto, ressalte-se, não se trata de hipótese de ausência de requerimento administrativo prévio.

De seu turno, a Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário, sob pena de ofensa ao princípio da eficiência (CF, art. 37) e ao direito à razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII).

A princípio, não havendo justificativa concreta em contrário, prevalece o direito subjetivo da impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado em tempo razoável, conforme farta jurisprudência, a exemplo dos seguintes julgados:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. (...) O direito de petição aos Poderes Públicos, assegurado no art. 5º, XXXIV, 'a', da Constituição Federal, traduz-se em preceito fundamental a que se deve conferir a máxima eficácia, impondo-se à Administração, como contrapartida lógica e necessária ao pleno exercício desse direito pelo Administrado, o dever de apresentar tempestiva resposta. (...) A demora excessiva e injustificada da Administração para cumprir obrigação que a própria Constituição lhe impõe é omissão violadora do princípio da eficiência, na medida em que denuncia a incapacidade do Poder Público em desempenhar, num prazo razoável, as atribuições que lhe foram conferidas pelo ordenamento (nesse sentido, o comando do art. 5º, LXXVIII, da CF). Fere, também, a moralidade administrativa, por colocar em xeque a legítima confiança que o cidadão comum deposita, e deve depositar, na Administração. Por isso que semelhante conduta se revela ilegal e abusiva, podendo ser coibida pela via mandamental, consoante previsto no art. 1.º, caput, da Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009" (MS 19.132/DF, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Seção, DJe 27.3.2017).

PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO DE aposentadoria. OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. Demora desarrazoada na tramitação do processo administrativo.1. Mandado de segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição. 2. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88).3. Negado provimento à remessa necessária, nos termos do voto.(0031988-75.2018.4.02.5154 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Desembargadora Simone Schreiber, data de disponibilização 13-03-2019)

PROCESSUAL CIVIL, CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. REVISÃO DE BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE. DEMORA NA APRECIAÇÃO. 1. Trata-se de apelação interposta pelo impetrante contra sentença que denegou a segurança, que objetivava fosse determinado ao INSS que analisasse imediatamente o seu requerimento administrativo de revisão do benefício de pensão por morte, protocolado em 10.12.2018.  2. O art. 5º, XXXIV, da Constituição Federal assegura o direito de petição aos órgãos públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de direito, garantindo a todos, no inciso LXXVIII, a razoável duração do processo, no âmbito administrativo e judicial.  3. De acordo com o art. 49 da Lei nº 9.784/99, após concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. Ressalte-se que mencionada lei não revogou nem obstou a legislação própria a processos administrativos específicos, consoante teor do seu art. 69 ("os processos administrativos específicos continuarão a reger-se por lei própria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei"). 4. A respeito do processo administrativo junto ao INSS, relativamente aos pleitos de concessão de benefícios previdenciários, a Lei nº. 8.213/91 determina, em seu art. 41-A, parágrafo 5º, incluído pela Lei nº. 11.665/2008, que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão". Portanto, considerada essa última norma, apresentada a documentação necessária ao exame dos requisitos ao deferimento do benefício previdenciário/assistencial, o INSS tem, via de regra, a partir desse marco, 45 dias para iniciar o pagamento, em caso de concessão.  5. O STF, ao julgar o RE nº 631.240/MG, sob o regime de repercussão geral, no qual se discutiu a exigência de prévio requerimento administrativo para a concessão de benefício previdenciário, considerando o que estabelece o art. 41-A, parágrafo 5º, da Lei nº. 8.213/91, previu regra de transição para as ações sobrestadas, nos seguintes termos: "[...] o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão [...]." 6. Analisando os autos, constata-se que a parte impetrante protocolizou o requerimento administrativo em 10.12.2018, tendo sido o writ impetrado em 12.09.2019, quando ainda não havia sido apreciado o pedido, nem sequer movimentado o processo. 7. Assim, o atraso do INSS, devidamente comprovado (ultrapassados mais de 90 dias desde a formulação do requerimento administrativo), ofendeu os princípios da razoável duração do processo e da eficiência administrativa, violando direito líquido e certo da parte impetrante. 8. Apelação provida, para conceder a segurança, determinando a apreciação, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, do requerimento de revisão do benefício de pensão por morte. (TRF-5 - AC: 08173886620194058300, Relator: Desembargador Federal Roberto Machado, Data de Julgamento: 11/02/2020, 1º Turma)

PREVIDENCIÁRIO. REMESSA EX-OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. PARALISAÇÃO APÓS DILIGÊNCIA À APS DE ORIGEM. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA, DA RAZOABILIDADE E DA CELERIDADE. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. REMESSA OFICIAL DESPROVIDA. 1. A hipótese dos autos é de remessa necessária para reexame de sentença em que a autora obteve a segurança requerida em mandado de segurança, que versa sobre pedido de concessão da ordem para que o impetrado promova o regular prosseguimento do processo administrativo de titularidade do impetrante com requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição, paralisado em grau recursal na esfera administrativa. 2. A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual foi concedida a segurança deve ser mantida, eis que a informação de fl. 47 comprova que após encaminhamento dos autos à APS de Volta Redonda para diligência, em 06/11/2016, o processo permaneceu paralisado na agência previdenciária, sem qualquer movimentação, e só houve encaminhamento de volta à Junta Recursal após a autarquia tomar ciência da distribuição do writ, e o artigo 59, §1º, da Lei nº 9.784/99 prevê o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão em recurso administrativo, resultando o seu descumprimento em ofensa aos princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), da razoabilidade (art. 2º da 1 Lei nº 9.784/1999), bem como à celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). 3. Remessa oficial desprovida. (0109787-87.2017.4.02.5104– 1ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Juiz Federal Convocado Gustavo Arruda Macedo, data de disponibilização 04-10-2019).

Ainda que a Lei nº 9.784/99, que regula os processos administrativos no âmbito da Administração Pública Federal, não fixe prazo para sua duração, refere alguns prazos para a realização de atos específicos, bem como para a decisão dos requerimentos veiculados pelos administrados, a ser proferida no prazo de trinta dias após o encerramento da instrução do processo administrativo (art. 49).

Especificamente no caso de processo administrativo previdenciário, há previsão legal similar, contida no § 5º, do art. 41-A da Lei 8.213/91: "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão". Igualmente, o art. 37 da Lei nº 8.742/93 estabelece que: "o benefício de prestação continuada será devido após o cumprimento, pelo requerente, de todos os requisitos legais e regulamentares exigidos para a sua concessão, inclusive apresentação da documentação necessária, devendo o seu pagamento ser efetuado em até quarenta e cinco dias após cumpridas as exigências de que trata este artigo".  

Embora a legislação de regência não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, é imperativo concluir-se que não pode a Administração postergar, indefinidamente, a conclusão do processo administrativo.

Nesse sentido, o eg. Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do REsp 1.138.206/RS, representativo de controvérsia, consolidou o entendimento no sentido de que a conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade:

TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL FEDERAL. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE RESTITUIÇÃO. PRAZO PARA DECISÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99. IMPOSSIBILIDADE. NORMA GERAL. LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. DECRETO 70.235/72. ART. 24 DA LEI 11.457/07. NORMA DE NATUREZA PROCESSUAL. APLICAÇÃO IMEDIATA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. 1. A duração razoável dos processos foi erigida como cláusula pétrea e direito fundamental pela Emenda Constitucional 45, de 2004, que acresceu ao art. 5º, o inciso LXXVIII, in verbis: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação." 2. A conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) (...) (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010)

Outrossim, o eg. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 631.240/MG, em 03-09-2014, ao decidir sobre a exigência de prévio requerimento administrativo, suspendeu as ações em curso para que o segurado ingressasse com pedido administrativo no prazo de 30 dias, sob pena de extinção, porém, reconheceu a existência de interesse processual no caso de excessiva demora da autarquia, fixando o prazo de 90 dias para o INSS colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão.

Recentemente, a Suprema Corte, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152/SC, em que se discutia o Tema 1066 da Repercussão Geral (acerca da possibilidade de o Poder Judiciário estabelecer prazo para o INSS realizar perícia médica para concessão de benefícios previdenciários, e determinar a implantação do benefício previdenciário postulado, caso o exame não ocorra no prazo estabelecido; à luz dos artigos 2º, 5º, inciso II, 37, capu, e 201, caput, da Constituição Federal, bem como dos princípios da eficiência, razoabilidade e dignidade da pessoa humana), homologou o acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS, o qual prevê prazos para análise dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS, com a seguinte ementa:

CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR INCAPACIDADE. PRAZO DE REALIZAÇÃO DAS PERÍCIAS PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REALIZAÇÃO EM ATÉ 45 DIAS, SOB PENA DA IMPLEMENTAÇÃO AUTOMÁTICA DA PRESTAÇÃO REQUERIDA PELO SEGURADO. LIMITES DA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ACORDO CELEBRADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, PELA DEFENSORIA PÚBLICA GERAL DA UNIÃO, PELO PROCURADOR-GERAL FEDERAL E PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS. VIABILIDADE. REQUISITOS FORMAIS PRESENTES. HOMOLOGAÇÃO. PROCESSO EXTINTO. EXCLUSÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL. 1. Homologação de Termo de Acordo que prevê a regularização do atendimento aos segurados do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS. 2. Viabilidade do acordo firmado pelo INSS e por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval da Procuradoria-Geral da República. 3. Presença das formalidades extrínsecas e das cautelas necessárias para a chancela do acordo 4. Petição 99.535/2020 prejudicada. Acordo homologado. Processo extinto. Exclusão da sistemática da repercussão geral. (RE 1.171.152-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 17-2-2021)

Em face da necessidade de estabelecer fluxos operacionais para viabilizar o cumprimento dos prazos acordados, que não ultrapassam 90 dias, conforme a espécie e o grau de complexidade do benefício, restou estabelecido o prazo de 6 (seis) meses após a homologação do acordo judicial, ocorrida no julgamento virtual finalizado em 05/02/2021, tendo, portanto, já transcorrido em 05/08/2021.

Nesse diapasão, cumpre rechaçar suposta violação ao princípio da separação dos poderes, porquanto não se vislumbra interferência indevida na atividade executiva da entidade previdenciária, havendo de se dar cumprimento ao princípio da ubiquidade da Justiça.

Tampouco pode prevalecer alegação de que, ao Poder Judiciário, seria vedado impor à Autarquia Previdenciária a observância de prazos para a conclusão dos processos administrativos de concessão e revisão de benefício por suposta ausência de previsão legal.

De igual modo, não se vislumbra ofensa ao princípio da isonomia e da impessoalidade, na medida em que a sentença limitou-se a determinar que a autoridade coatora promova o andamento do processo administrativo da impetrante relativo ao seu requerimento de benefício previdenciário, uma vez extrapolado o prazo razoável para tanto, que deveria ser observado, indistintamente, pela entidade previdenciária para todos os segurados. Sequer haveria de se cogitar de eventual “elitismo” em razão da busca pela via judicial, uma vez que o Poder Judiciário pode ser alcançado por quaisquer segurados, independentemente da contratação de advogados particulares, através da Defensoria Pública.

Por outro lado, não se pode olvidar de que a realidade da Administração Previdenciária é delicada, com escassez de recursos humanos e materiais, que afeta, em geral, todo o serviço público desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 95, de 2016. Entretanto, tal limitação não pode servir de escusa para a inviabilização do potencial direito subjetivo do cidadão de fruir de benefício previdenciário.

Com efeito, o segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise. Nesse sentido, o princípio do reserva do possível não pode ser invocado para isentá-la de desempenhar suas atividades de maneira adequada, pois, do contrário, imperaria o descumprimento de seu dever legal, ainda mais se, na outra ponta, o requerimento versa sobre benefício previdenciário, verba de caráter alimentar.

Mesmo que não seja intencional, a inércia da autoridade coatora na solução integral do processo administrativo da parte impetrante atenta contra o princípio da razoabilidade, porquanto trata-se de um dever da Administração Pública de dar uma resposta ao segurado, dentro do prazo legal, seja para deferir ou não o benefício pleiteado.

De todo modo, tendo em vista as reais dificuldades do gestor previdenciário, provocadas pela já mencionada escassez de recursos, ainda que se pudesse considerar razoável o prazo de 90 dias - ou mesmo de 180 dias para a análise do requerimento administrativo, fato é que, no caso concreto, tal lapso temporal já restou, há muito, ultrapassado.

Ao que se depreende dos autos, consta que a impetrante protocolizou, em 23/08/2019, recurso administrativo sob o nº 44233.635329/2020-80, com vistas à reforma da decisão de indeferimento do pedido de concessão do benefício de aposentadoria por idade, sem apreciação, pelo menos, até a data da impetração.

Conforme documento juntado com a inicial (processo 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ, evento 1, OUT8 ), o processo se encontrava, em 23/08/2019, na CEAB Reconhecimento de Direito SRII. Verifica-se também, de acordo com documento juntado pelo INSS (processo 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ, evento 39, INF2 ), que, somente em 24/03/2021, o processo foi encaminhado para a CRPS, ou seja, após a notificação da autarquia acerca do ajuizamento desta ação.

Assim, a injustificada espera do segurado pela apreciação do pleito, evidenciada no caso concreto, fere o princípio da eficiência (art. 37, caput, da CF/88), que norteia a conduta da Administração Pública, bem como o direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88), além de gerar insegurança jurídica ao administrado.

Nesse contexto, conclui-se que o prazo fixado na sentença, de 30 (trinta) dia, para a conclusão do recurso administrativo do impetrante, não se mostra em desacordo com o princípio da razoabilidade, ao contrário do alegado pelo apelante. 

Por fim, não assume relevância a impugnação do recurso quanto à fixação de multa em caso de descumprimento da ordem, tendo em vista que não constou nenhuma determinação a esse respeito na sentença, que não está a merecer reparos.

Com vistas a possibilitar o acesso das partes às Instâncias Superiores, considero prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto, conforme requerido em apelação.

Em face do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA e AO RECURSO DE APELAÇÃO DO INSS.

Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001076390v27 e do código CRC cff923ff.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANDREA CUNHA ESMERALDO
Data e Hora: 21/9/2022, às 15:12:4

Apelação/Remessa Necessária Nº 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO.   MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSO ADMINISTRATIVO PENDENTE DE JULGALMENTO. DEMORA EXCESSIVA. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE AD CAUSAM AFASTADA. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. NÃO VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA IMPESSOALIDADE.

1. Apelação e remessa necessária em face da sentença que concedeu a segurança para determinar que a autoridade coatora proceda à análise do recurso administrativo da impetrante, no prazo máximo de 30 (trinta) dias.

2. Rejeita-se a preliminar de ilegitimidade passiva. Não se afigura razoável impingir ao administrado o dever de indicar, com absoluta precisão, a autoridade administrativa responsável para a prática do ato impugnado, notadamente à vista de que os recursos e demais requerimentos são dirigidos e protocolizados diretamente pelos sistemas do INSS, sem qualquer distinção entre os órgãos.   

3. A propósito, vale citar a decisão do Exmo. Ministro Humberto Martins proferida nos autos do AREsp nº 1.976.765, DJe de 25/11/2021, que não conheceu do recurso especial interposto pelo INSS, mantendo-se o acórdão do eg. Tribunal Regional Federal da 5ª, que, em situação idêntica a dos autos, afastou a preliminar de ilegitimidade.

4. A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os pedidos de concessão e revisão de benefício previdenciário, sob pena de ofensa ao princípio da eficiência (CF, art. 37) e ao direito à razoável duração do processo (CF, art. 5º, LXXVIII), conforme reconhecido pelo eg. Superior Tribunal de Justiça, quando do julgamento do REsp 1.138.206/RS, representativo de controvérsia. 

5. O segurado não pode esperar indefinidamente que a autoridade administrativa proceda à conclusão de seu pedido administrativo, a despeito da precariedade da estrutura decorrente de falta de servidores e o excesso de pedidos pendentes de análise. 

6. Remessa necessária e apelação desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA e AO RECURSO DE APELAÇÃO DO INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 09 de setembro de 2022.

Documento eletrônico assinado por ANDREA CUNHA ESMERALDO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001076391v12 e do código CRC 2ebdcf16.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANDREA CUNHA ESMERALDO
Data e Hora: 21/9/2022, às 15:12:4

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 09/09/2022

Apelação/Remessa Necessária Nº 5068123-92.2020.4.02.5101/RJ

RELATORA: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

PROCURADOR(A): JOSÉ AUGUSTO SIMÕES VAGOS

RELATORA DO ACÓRDÃO: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

Votante: Desembargadora Federal ANDREA CUNHA ESMERALDO

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário