Apelação/Remessa Necessária Nº 0171750-12.2016.4.02.5111/RJ
RELATOR: Desembargadora Federal VERA LUCIA LIMA DA SILVA
RELATÓRIO
A Desembargadora Federal Vera Lúcia Lima da Silva (Relatora): Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS em face da sentença que concedeu a segurança, para declarar a nulidade do ato administrativo de revisão da aposentadoria do Impetrante, que resultara em descontos, determinando o restabelecimento do benefício, tal como vinha anteriormente sendo pago, "isto é, com proventos à base de 33/35 (trinta e três, trinta e cinco) avos", e fixando efeitos financeiros a contar do ajuizamento da petição inicial, na forma do art. 14, §4º, da Lei 12.016/2009 (JFRJ, Evento 18, SENT1).
Em suas razões recursais (JFRJ, Evento 27, REC1), o INSS requer a reforma da sentença, sustentando, em síntese, que "trata-se de mandado de segurança impetrado por A. L. contra ato praticado pelo Gerente Executivo do INSS em Volta Redonda, com o objetivo de ser determinado que a autoridade coatora se abstenha de efetivar qualquer desconto nos proventos de aposentaria do autor, a título de reposição ao erário"; que "os valores recebidos indevidamente pelos servidores públicos devem ser ressarcidos ao erário, nos termos dos artigos 46 e 114 da Lei 8.112/1990, bem como da recente Orientação Normativa nº 5, de 21 de fevereiro de 2013, expedida pela Secretaria de Gestão Pública do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, estabelecendo os procedimentos a serem adotados pelos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal - SIPEC, para a reposição de valores ao erário"; que, segundo o Parecer GQ 161/98 da Advocacia Geral da União (AGU), é necessária a presença dos seguintes requisitos, indispensáveis e cumulativos, para a dispensa de reposição ao erário: a) efetiva prestação do serviço; b) boa-fé no recebimento da vantagem ou vencimento; c) errônea interpretação da lei e d) mudança de orientação jurídica; que, de acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal, a obrigação do servidor de ressarcimento ao erário é afastada mediante presença concomitante dos seguintes requisitos: 1) presença de boa-fé do servidor; 2) ausência, por parte do servidor, de influência ou interferência para a concessão da vantagem impugnada; 3) existência de dúvida plausível sobre a interpretação, validade ou incidência da norma infringida, no momento da edição do ato que autorizou o pagamento da vantagem impugnada; 4) interpretação razoável, embora errônea, da lei pela Administração; que o caso dos autos não apresenta todos os requisitos necessários para dispensar o ressarcimento ao erário, de modo que, "o reconhecimento do direito de cobrança desses valores é medida que se impõe, sob pena de violação frontal dos seguintes dispositivos legais: artigo 37, caput, da Constituição Federal/1988; art. 37, § 5º, da CF (se for o caso); artigos 46 e 114 da Lei 8.112/1990; artigo 53 da Lei 9.784/1999; artigos 876 e 884 do Código Civil; e ON MPOG nº 5/2013".
Embora devidamente intimado, o impetrante não apresentou contrarrazões.
O MPF opinou pelo desprovimento do recurso (TRF2, Evento 04, PARECER1).
É o relatório.
VOTO
A Desembargadora Federal Vera Lúcia Lima da Silva (Relatora): Conforme já relatado, cinge-se a controvérsia sobre a manutenção ou não da sentença que concedeu a segurança para declarar a nulidade do ato administrativo de revisão da aposentadoria do Impetrante, que resultara em descontos, determinando o restabelecimento do benefício, tal como vinha anteriormente sendo pago, "isto é, com proventos à base de 33/35 (trinta e três, trinta e cinco) avos", e fixando efeitos financeiros a contar do ajuizamento da petição inicial, na forma do art. 14, §4º, da Lei 12.016/2009.
Conheço do recurso interposto, uma vez que se encontram presentes os pressupostos legais de admissibilidade previstos nos artigos 996, 1003, § 5º, 1007 e 1010 do CPC/15.
Da análise dos autos, verifica-se que a sentença não merece reforma.
Conforme restou decidido pelo Pretório Excelso, possui legitimidade jurídico-constitucional a técnica de fundamentação que consiste na incorporação, ao acórdão, das razões expostas pelo Ministério Público Federal ou em decisão judicial anterior (motivação per relationem). Precedentes: HC 160088 AgR, Relator(a): Min. Celso de Mello, Segunda Turma, julgado em 29/03/2019, Processo Eletrônico DJe-072 DIVULG 08-04-2019 PUBLIC 09-04-2019; RHC 151402 Agr, Relator(a): Min. Rosa Weber, Primeira Turma, julgado em 22/03/2019, Processo Eletrônico DJe-066 DIVULG 02-04-2019 PUBLIC 03-04-2019; RHC 138648 AgR, Relator(a): Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, julgado em 22/10/2018, Processo Eletrônico DJe-238 DIVULG 08-11-2018 PUBLIC 09-11-2018; RE 1052094 AgR, Relator(a): Min. Alexandre de Moraes, Primeira Turma, julgado em 22/06/2018, Processo Eletrônico DJe-153 DIVULG 31-07-2018 PUBLIC 01-08-2018.
Destarte, adoto, como razões de decidir, a bem lançada sentença que, detalhadamente, apreciou a matéria objeto da remessa e do recurso sob análise decorrente do material coligido, verbis (JFRJ, evento 18 – SENT1):
"(...)
DECIDO. Do exame dos autos, verifica-se que o Impetrante teve a sua aposentadoria voluntária concedida em 1996, por meio da Portaria INSS/DARH n.º 605, de 3 de junho de 1996 (fls. 92).
Posteriormente, em 2009, o Impetrante solicitou análise quanto ao cabimento de inclusão de insalubridade no cálculo do benefício (fls. 40), ao que se sucedeu decisão favorável (fls. 52), para alterar a sobredita portaria, em ordem a que sua aposentadoria passasse a ter proventos de 33/35 (trinta e três, trinta e cinco) avos, ao invés de 30/35 (trinta, trinta e cinco) avos, como inicialmente lhe havia sido deferida.
Ocorre que, em 28/04/2015, o INSS deu início a uma nova revisão do ato que havia majorado o benefício do Impetrante (fls. 116). A intenção consistia em apurar se o período laborado de 01/01/1984 a 1989 no extinto IAPAS poderia ser considerado como atividade especial.
Ao fim deste processo de “revisão da revisão”, o INSS deliberou por reduzir o benefício do Impetrante, retornando-o ao patamar inicial, de 30/35 (trinta, trinta e cinco) avos, o que rendeu ensejo à propositura deste writ.
Pois bem.
Da leitura dos documentos carreados aos autos, é possível aferir que o ato de revisão da aposentadoria do Impetrante, ora combatido, foi precedido de regular processo administrativo, no bojo do qual foram asseguradas as garantias constitucionais do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal.
Citem-se, neste sentido, os documentos de fls. 120 e seguintes, dando conta de que o Impetrante foi notificado para tomar ciência do processo, bem assim para trazer suas razões e interpor recurso.
Não há que se falar, portanto, em violação aos princípios da ampla defesa, do contraditório e do devido processo legal.
Tampouco procede a tese da ocorrência de decadência, conforme já havia sido exposto por ocasião da decisão que indeferiu o pedido de liminar, nos seguintes termos:
'(...)a jurisprudência dos Tribunais Superiores tem se posicionado no sentido de que o prazo decadencial para que a Administração reveja o ato concessório da aposentadoria do servidor público inicia-se após a publicação do respectivo registro perante o Tribunal de Contas.
Vejam-se os recentes excertos de jurisprudência do STF e do STJ:
"Agravo regimental em mandado de segurança. Decisão do Tribunal de Contas da União. Aposentadoria. Ato complexo. Registro no TCU. Decadência. Inaplicabilidade. Conclusão pela ilegalidade do ato de concessão de aposentadoria. Possibilidade. Não há direito adquirido a regime jurídico. Ausência de violação dos princípios da separação dos poderes, da coisa julgada e da segurança jurídica. Agravo regimental não provido. 1. Consoante Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, não há direito adquirido a regime jurídico referente à composição dos vencimentos de servidor público, podendo, destarte, a Corte de Contas da União concluir pela ilegalidade do ato de concessão de aposentadoria se a conclusão obtida, embora respeitando decisão judicial transitada em julgado, se fundamenta na alteração do substrato fático-jurídico em que proferido o decisum (tais como alteração do regime jurídico do vínculo ou reestruturação da carreira). 2. É pacífica a jurisprudência da Corte no sentido de que o ato concessivo de aposentadoria, pensão ou reforma configura ato complexo, cujo aperfeiçoamento somente ocorre com o registro perante a Corte de Contas, após submissão a juízo delegalidade. Assim, a aplicação do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99 somente se opera a partir da publicação do referido registro. 3. Agravo regimental não provido." (MS 26004 AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 18/10/2016, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe- 246 DIVULG 18-11-2016 PUBLIC 21-11-2016)
"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 535, I E II, DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. ART. 1º DA LEI 20.910/32. IMPERTINÊNCIA TEMÁTICA. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 282 E 284/STF, POR ANALOGIA, E 211/STJ. APOSENTADORIA. MODIFICAÇÃO DO CÁLCULO DE HORASEXTRAS, POR FORÇA DE REVISÃO DETERMINADA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA NÃO CONFIGURADA. LEI 9.784/99. INAPLICABILIDADE AOS ATOS EMANADOS DO TCU. PRECEDENTES DO STF E DO STJ. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. I. Não há falar em violação ao art. 535, I e II, do CPC, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, de vez que o voto condutor do acórdão recorrido apreciou fundamentadamente, de modo completo e exauriente, todas as questões necessárias à solução da controvérsia, dando-lhes, contudo, solução jurídica diversa da pretendida pela parte ora agravante. II. Caso concreto em que a questão sub judice versa acerca da possibilidade, ou não, de decadência do direito de a Administração rever - por força de determinação do Tribunal de Contas da União -os atos de aposentadoria dos agravantes, no que se refere à transformação, em Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI, da parcela de horas extras já incorporada aos vencimentos, decorrente de decisão judicial transitada em julgado, quando ainda regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho. III. Conforme entendimento desta Corte, "versando a espécie acerca de eventual existência de decadência da Administração em rever ato de aposentadoria de servidor público [...], mostra-se impertinente a tese de ofensa ao art. 1º do Decreto 20.910/32, que, ademais, não se encontra prequestionada. Súmulas 282 e 284/STF" (STJ, AgRg no AREsp 105.553/DF, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 14/02/2013). IV. É pacífico o entendimento do STF, no que é acompanhado pela jurisprudência majoritária desta Corte, no sentido de que "o ato de concessão de aposentadoria é complexo, de modo que só se aperfeiçoa com o exame de sua legalidade e subsequente registro pelo Tribunal de Contas da União. Assim, enquanto não aperfeiçoado o ato concessivo de aposentadoria, com o respectivo registro perante a Corte de Contas da União, não há falar na fluência do prazo do art. 54 da 9.784/99, referente ao lapso de tempo de que dispõe a administração pública para promover a anulação de atos de que resultem efeitos favoráveis aos destinatários. Precedentes: MS 25561, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, DJe de 21.11.2014; MS 27296, de minha relatoria, Primeira Turma, DJe de 18.6.2014; e MS 28576, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, DJe de 11.6.2014" (STF, MS 27.628-AgR, Rel. Ministra ROSA WEBER, PRIMEIRA TURMA, DJe de 05/11/2015). Em igual sentido: STF, MS 31.472, Rel. Ministro TEORI ZAVASCKI, SEGUNDA TURMA, DJe de 11/11/2015; STF, MS 27.082-AgR, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, DJe de 04/09/2015; STJ, AgRg no AgRg no AREsp 734.482/SC, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/10/2015; STJ, EDcl no AgRg no REsp 1.506.932/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/05/2015; STJ, AgRg no AREsp 665.723/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRATURMA, DJe de 20/04/2015; STJ, EDcl nos EDcl no REsp 1.187.203/DF, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 25/05/2011. V. Agravo Regimental improvido." (ADRESP 201001790214, ASSUSETE MAGALHÃES, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:17/03/2016 ..DTPB:.)
Sem embargo de toda a fundamentação acima expendida, existe outro fundamental aspecto a ser considerado, no que concerne ao exame da legalidade do ato ora impugnado, qual seja, o fato de que a segunda revisão procedida pelo INSS, e que resultou na redução dos proventos de aposentadoria do Impetrante, teve apoio em novos critérios a serem observados para fins de enquadramento de períodos supostamente laborados em condições especiais.
Trata-se, mais precisamente, da Orientação Normativa nº 15 SEGEP/MP, de 23/12/2013, cujo objeto consistiu no seguinte:
“Estabelece orientações aos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal – SIPEC quanto aos procedimentos a serem adotados para comprovação e conversão em tempo comum do tempo de serviço público especial prestado por servidores submetidos ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) de que trata o Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943, em período anterior à vigência do regime jurídico, instituído pela Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990.”
Uma vez estabelecida a premissa de que se está a tratar de orientações e novos critérios adotados pela Administração Pública, convenho pela impossibilidade de que estas novas orientações sejam aplicadas a atos administrativos pretéritos, notadamente para fins de prejudicar direitos de administrados, tal como se deu no caso do ora Impetrante.
Tal proceder encontra expressa vedação no teor do art. 2º, parágrafo
'Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: (...) XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.'
Do exposto, embora não se desconheça o poder de autotutela da Administração Pública, entendo que não poderia o INSS, com base em novos critérios interpretativos, modificar o ato concessivo da aposentadoria do Impetrante, para fins de prejudicar sua esfera jurídica de direitos. Conduta desta natureza malfere, por óbvio, os princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da proteção à confiança legítima.
Adicione-se que, aos que se extrai dos autos, o reconhecimento da insalubridade relativamente ao período laborado pelo Impetrante de 01/01/1984 a 30/04/1989, observou as regras e parâmetros então vigentes.
No ponto, confira-se o que foi dito pela Seção de Saúde do Trabalhador – SST, órgão do INSS, em doc. de fls. 117, ao ser questionada sobre a possibilidade de produzir LTCAT – Laudo Técnico das Condições do Ambiente de Trabalho, extemporâneo:
'Considerando a extemporaneidade, as modificações das condições ambientais, de layout e dos postos de trabalho dos servidores do INSS, fica impossibilitada a elaboração de um LTCAT que contemple o período 01/01/1984 a 30/04/1989.Considerando que o agente nocivo possível de enquadramento nas atividades executadas pelos servidores do INSS é o agente biológico e em conformidade com a IN Nº45 INSS/PRES de 06/08/2010, a avaliação do agente nocivo biológico é qualitativa (presunção de exposição) e não necessita de LTCAT até a data de 13.10.1996.' (grifos acrescentados)
Daí se depreende que, na espécie, de fato, a revisão da aposentadoria do Impetrante, aqui combatida, teve por base novos critérios e orientações expedidas pela Administração Pública, as quais, todavia, não poderiam retroagir para prejudicá-lo, mercê de se configurar violação ao teor do art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/99, como acima expendido.
Do exposto, CONCEDO A SEGURANÇA para declarar a nulidade do ato administrativo de revisão da aposentadoria do Impetrante (Despacho Decisório n.º 133/SOGP/GEXVRD, de 30/06/2016 (fls. 128), devendo ser restabelecido o benefício, tal como vinha anteriormente sendo pago, isto é, com proventos à base de 33/35 (trinta e três, trinta e cinco) avos"
Depreende-se, portanto, que a ilegalidade do ato impetrado, consistente na revisão da aposentadoria do impetrante, com início em 1996, teve por base novas regras e parâmetros referentes a períodos trabalhados em condições especiais, os quais não poderiam retroagir para prejudicar servidor aposentado, forte no art. 2º, parágrafo único, XIII, da Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo.
Assim, mantém-se inalterada a sentença que concedeu a ordem, declarando a nulidade do ato de revisão da aposentadoria, devendo ser restabelecido o benefício, tal como vinha sendo pago anteriormente.
Posto isso, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária e ao recurso de apelação do INSS.
Documento eletrônico assinado por VERA LUCIA LIMA DA SILVA, Desembargadora Federal Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001029169v15 e do código CRC 0fd5663b.
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Signatário (a): VERA LUCIA LIMA DA SILVA
Data e Hora: 6/7/2022, às 16:32:2