Apelação/Remessa Necessária Nº 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSS da sentença (processo 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ, evento 26, SENT1) que, nos autos do A. C. D. S. contra ato do GERENTE - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - DUQUE DE CAXIAS, concedeu a segurança "para garantir o direito líquido e certo do impetrante à análise de seus requerimentos administrativos pela autoridade coatora, caso a instrução do processo já tenha sido concluída", e deferiu a antecipação dos efeitos da tutela para "para determinar que a autoridade coatora profira decisão nos requerimentos administrativos objeto dos autos, no prazo de 10 dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 100,00, limitada a R$ 3.000,00."

Em suas razões recursais (processo 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ, evento 37, APELAÇÃO1), o INSS requer a reforma da sentença, com a extinção do processo sem resolução de mérito, sob os seguintes argumentos: (I) há de ser observada a ocorrência de fato superveniente (artigos 493 e 933 do CPC), qual seja, o acordo homologado pelo STF no RE nº 1171152, que previu moratória de 06 meses a contar da homologação; (II) a impossibilidade de fixação de prazo para avaliação de requerimento pela autarquia por ausência de fundamentação legal; (III) ofensa aos princípios da separação dos poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade; (IV) a inaplicabilidade dos prazos definidos em lei para os fins pretendidos pelos segurados; (V) ausência de inércia da administração e (VI) o não cabimento de fixação multa em seu desfavor. Requer, subsidiariamente que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG; o deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado e a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado.

Requer, ainda, o prequestionamento de dispositivos legais e constitucionais expressos, quais sejam: arts. 2º, 5º, caput, 37, caput, todos da Constituição Federal; art. 49, da Lei nº 9.784/99; art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/91; e arts. 20, 21 e 22 do Decreto-Lei nº 4.657/1942.

Contrarrazões à apelação apresentadas pela parte impetrante (processo 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ, evento 56, CONTRAZAP1). 

O Ministério Público Federal apresenta peça na qual opina pelo não provimento do recurso de apelação do INSS e da remessa oficial (evento 4, PROMOÇÃO1).

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001023932v4 e do código CRC 131e21e7.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ

VOTO

Conforme relatado, trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSS da sentença (processo 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ, evento 26, SENT1) que, nos autos do A. C. D. S. contra ato do GERENTE - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - DUQUE DE CAXIAS, concedeu a segurança "para garantir o direito líquido e certo do impetrante à análise de seus requerimentos administrativos pela autoridade coatora, caso a instrução do processo já tenha sido concluída", e deferiu a antecipação dos efeitos da tutela para "para determinar que a autoridade coatora profira decisão nos requerimentos administrativos objeto dos autos, no prazo de 10 dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 100,00, limitada a R$ 3.000,00."

Conheço da remessa necessária, bem como da apelação interposta, uma vez presentes os seus requisitos e pressupostos processuais.

No caso em tela, verifica-se que a parte impetrante protocolizou dois requerimentos administrativos: "Solicitar Pagamento de Benefício Não Recebido" em 19/07/2021 (processo 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ, evento 1, DOC9) e "Renovar Declaração de Cárcere/Reclusão" em 04/08/2021 (processo 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ, evento 1, DOC10). Porém, até a data de ajuizamento da ação, em 24/11/2021, não havia resposta da autarquia.

Assim, diante da inércia da autoridade coatora, impetrou mandado de segurança com o objetivo de obter a análise administrativa dos seus pedidos, com fulcro na Lei nº 9.784/1999.

A apreciação dos requerimentos da parte impetrante não pode ficar condicionada, por tempo indefinido, à manifestação da autoridade administrativa.

I - PRELIMINAR: DA EVENTUAL PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR EM VIRTUDE DO ACORDO HOMOLOGADO NOS AUTOS DO RE 1.171.152/SC

De início, com relação à alegação do INSS de fato superveniente, que importaria na extinção do processo por suposta falta de interesse de agir, na forma do art. 485, VI, do CPC, não assiste razão à autarquia. 

Embora o acordo do qual participaram a União (AGU e Ministério da Cidadania), MPF, DPU e INSS, firmado nos autos do RE 1.171.152/SC, estabeleça uma moratória de 06 meses a contar de sua homologação para o início dos prazos ali estabelecidos, ele não impede a análise das ações onde se discute lesão a direito líquido e certo individual. 

Da análise dos seus termos (processo 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ, evento 37, DOC2), constata-se que restou firmado o efeito vinculante somente no tocante às ações coletivas já ajuizadas e mandados de segurança coletivos com o mesmo objeto. Confira-se: 

"12.3. A homologação do presente acordo tem efeito vinculante sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto do termo ora acordado no RE no 1.171.152 SC, causa-piloto do Tema de Repercussão Geral n° 1.066 do Supremo Tribunal Federal, em estrita observância aos termos do art. 927, inciso III, do Código de Processo Civil.

12.4. Em relação às ações civis públicas ou mandados de segurança coletivo que já tenham transitado em julgado, que tratem da mesma matéria objeto do presente Acordo, a sua homologação judicial caracterizará superveniente modificação no estado de fato e de direito, para os fins do art. 505, inciso I, do Código de Processo Civil, limitando, assim, os efeitos dos respectivos títulos judiciais à data da homologação judicial do presente ajuste."

Nesse sentido, veja-se o julgado abaixo:

"MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO PREVIDENCIÁRIO.  DEMORA INJUSTIFICADA NA ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. BENEFÍCIO DE PRESTAÇÃO CONTINUADA À PESSOA COM DEFICIÊNCIA. AFASTAMENTO DA PRELILMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. INAPLICABILIDADE DO ACORDO HOMOLOGADO NO RE 1.171.152/SC. LESÃO AO DIREITO LÍQUIDO E CERTO INDIVIDUAL. INAFASTABILIDADE DA JURISDIÇÃO. SENTENÇA CONCESSIVA DA SEGURANÇA DETERMINANDO A ANÁLISE DO REQUERIMENTO PELO INSS. VIOLADO O DIREITO À DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. RECURSO IMPROVIDO.

Cuida-se de apelação cível interposta pelo INSS contra a sentença que concedeu a segurança e deferiu a segurança para que, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, analise e profira decisão quanto ao recurso administrativo da parte Impetrante.

Quanto à Preliminar, suscitada pelo relativamente ao reconhecimento da ocorrência de fato superveniente (artigos 493 e 933 do CPC1 ) que importaria na extinção do feito por suposta ausência de interesse de agir superveniente, na forma do art. 485, VI, do CPC2. em que pese as alegações se confundam com o mérito da demanda, há de se ressaltar que, conforme cláusula décima segunda do referido acordo, a homologação tem efeito vinculante somente sobre as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto, e não sobre quaisquer ações individuais que tratem de benefícios previdenciários pendentes de análise.

Logo, o acordo celebrado em sede de Direito Coletivo tem incidência sobre a atuação administrativa do INSS, e não sobre as demandas individuais em andamento, sob pena de violação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição

De acordo com a documentação acostada aos autos, que constitui prova documental pré-constituída, resta comprovado que, de fato, o requerimento administrativo para a concessão do benefício ora em apreço, foi protocolado em 10/06/2020 (EVENTO1,)  e que, decorridos mais de 170 dias, até a data desta impetração, não houve qualquer manifestação/resposta apresentada pela Autarquia-apelante foi correta a decisão terminativa ora impugnada.

Conforme consta da Lei 9.784/99, a Administração Pública deve decidir o processo no prazo de 30 (trinta) dias, excepcionando tal prazo apenas quando houver prorrogação por igual período, motivado expressamente.

O segurado da previdência não pode ter seu direito inviabilizado pelo fato de o Poder Público não dispor de recursos humanos suficientes para o efetivo processamento dos inúmeros pedidos protocolados perante a Administração. Com efeito, a demora no processamento e conclusão de pedido administrativo equipara-se a seu próprio indeferimento, tendo em vista os prejuízos causados ao segurado, decorrente do próprio decurso de tempo.

Recurso improvido."

(Processo nº 5083412-65.2020.4.02.5101/RJ, Relator: Juíza Federal Convocada Andrea Daquer Barsotti, data do julgamento: 30/6/2021) grifou-se

Assim, afasto a preliminar de perda superveniente do interesse de agir.

II - MÉRITO: DA DEMORA INJUSTIFICADA NA ANÁLISE DE PEDIDO ADMINISTRATIVO

O prazo para a decisão do processo no âmbito da Administração Pública Federal é regulado pelos artigos 48 e 49, da lei nº 9.784/99:

“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. ”

Especificamente sobre o regramento previdenciário, a norma contida no art. 174, do Decreto nº 3.048/1999 (Regulamento da Previdência Social), prevê o prazo de 45 dias para o pagamento dos benefícios do RGPS, a contar da apresentação, pelo segurado, da documentação exigida para a concessão da prestação.

Ainda, é assegurado ao requerente o direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, conforme preceitua a Constituição da República:

Art. 5, inc. LXXVIII da Constituição Federal /88 – “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

Outrossim, a atuação do gestor público deve estar em consonância com os demais princípios que norteiam a Administração, notadamente, o princípio da eficiência, previsto no artigo 37, caput, da CF/88 e no artigo 2º, caput, da lei nº 9.784/99, o qual também aponta o princípio da razoabilidade.

A demora excessiva na análise do pedido de concessão do benefício previdenciário, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

Logo, como o INSS não apresentou justificativas satisfatórias para a demora, tem a impetrante o direito líquido e certo de obter imediatamente uma decisão para o seu pedido administrativo, quando ainda não apreciado.

II.I - DOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DE PODERES E DA RESERVA DO POSSÍVEL E DA POSSIBILIDADE DE FIXAÇÃO DE PRAZO 

A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante.

Ademais, impende ressaltar que a sentença não violou os princípios da isonomia e da impessoalidade, pois apenas determinou que fossem analisados os requerimentos do impetrante, uma vez que o prazo previsto no art. 49 da Lei nº. 9.784/99 - que é de 30 (trinta) dias -, bem como o prazo disposto no art. 41-A, § 5º da Lei nº. 8.213/91 - de 45 (quarenta e cinco) dias para o cumprimento de obrigação - já foram extrapolados.

O INSS requer, subsidiariamente, no tocante ao prazo para cumprimento da decisão judicial, que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG.

O pedido não merece prosperar. A presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE nº 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a modulação dos efeitos estabelecida no supracitado julgado do STF.

III - DO CABIMENTO DA FIXAÇÃO DE ASTREINTES EM DESFAVOR DA FAZENDA PÚBLICA

Quanto à imposição de multa em caso de descumprimento da determinação pelo juízo a quo, o INSS argumenta no sentido do não cabimento de fixação multa em seu desfavor. Porém, não assiste razão à autarquia previdenciária. 

A aplicação de multa em caso de descumprimento de obrigação de fazer encontra previsão nos artigos 536, § 1º, e 537 do Código de Processo Civil. O valor a ser fixado deve levar em consideração a particularidade de cada caso, e não há nenhum impedimento em aplicá-la em desfavor da Fazenda Pública, conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

"ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO À SAÚDE. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE PROCEDIMENTO CIRÚRGICO. ATRASO NO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. MULTA. CABIMENTO. ACÓRDÃO DE 2º GRAU EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ.AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Agravo em Recurso Especial interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015.
II. Na origem, trata-se de Ação de Obrigação de Fazer, ajuizada pela parte ora agravada em desfavor da Fazenda do Estado de São Paulo, com o objetivo de obter o custeio de cirurgia, por meio do SUS, denominada Anel de Ferrara, para o tratamento de doença degenerativa da córnea. O Tribunal de origem manteve a sentença de procedência da ação, negando provimento ao reexame necessário e ao apelo do autor, que pugnava pela condenação da ré ao pagamento de multa cominatória por atraso no cumprimento da obrigação, concluindo que, "no caso vertente, ainda que com atraso, a obrigação foi cumprida e o procedimento cirúrgico realizado. Não com a presteza desejada, é verdade, mas sem elementos indicativos de dolo, culpa ou menoscabo à decisão judicial".
III. O STJ, ao examinar o Recurso Especial 1.474.665/RS, julgado sob o rito dos recursos repetitivos, firmou orientação no sentido do cabimento da imposição de multa diária a ente público, para compeli-lo a fornecer medicamento à pessoa desprovida de recursos financeiros, concluindo que "a recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do 'poder geral de efetivação', concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões". Nesse sentido:
STJ, AgInt no REsp 1.729.559/PE, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 02/08/2018; AgInt no REsp 1.562.596/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/02/2018; AgInt no REsp 1.621.945/AC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 09/08/2017.
IV. No caso, o Tribunal de origem, em dissonância com a atual jurisprudência desta Corte, concluiu pelo acerto da sentença ao "considerar cancelada a multa coercitiva que incidiu até o momento do cumprimento da obrigação",entendendo que, mesmo que a ordem somente tenha sido cumprida após o prazo fixado para tanto, sua incidência é limitada até o momento do cumprimento da obrigação.
V. Resta claro, da leitura do acórdão recorrido, que a Fazenda Pública Estadual, apesar de ter cumprido a ordem concedida em decisão liminar, o fez após o prazo fixado para tanto, mostrando-se cabível, portanto, a imposição da multa diária referente ao tempo da demora, razão pela qual deve ser mantida a decisão ora agravada, que deu provimentoao Recurso Especial da parte ora agravada, concluindo pelo cabimento das astreintes.
VI. Agravo interno improvido."

(STJ, AgInt no AREsp 1816451 / SP, Relators: Ministra Assusete Magalhães, Data do Julgamento: 28/03/2022) Grifou-se.

Ressalta-se que é possível a revisão da multa, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento ou fase processual, quando se verificar que o valor extrapolou os parâmetros da razoabilidade ou se tornou exorbitante o suficiente para causar enriquecimento indevido.

É importante frisar que o objetivo das astreintes não é obrigar a parte impetrada a pagar o valor da multa, mas a cumprir a obrigação na forma determinada. A multa é meramente inibitória, e não tem por finalidade o enriquecimento da impetrante. No caso concreto, o valor de multa diária fixado em R$ 100,00 e limitado a R$ 3.000,00 obedece aos parâmetros da razoabilidade, portanto, deve ser mantido.

Com vistas a possibilitar o acesso das partes às Instâncias Superiores, considero prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto, conforme requerido em apelação.

Em face do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO INTERPOSTA PELO INSS.

Documento eletrônico assinado por LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001023933v9 e do código CRC f0834852.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL.   REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. AFASTAMENTO DA PRELIMINAR DE PERDA SUPERVENIENTE DO INTERESSE DE AGIR. ACORDO HOMOLOGADO NO RE 1.171.152/SC. NÃO CABIMENTO. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO RE Nº 631.240/MG. INADEQUAÇÃO AO CASO. FIXAÇÃO DE MULTA. POSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. ORDEM CONCEDIDA. APELAÇÃO E REMESSA DESPROVIDAS.

1. Apelação do INSS e remessa necessária em sede de mandado de segurança, impetrado contra omissão atribuída à autoridade coatora, no prosseguimento de processo administrativo relativo a benefício previdenciário.

2. A ausência de manifestação da autoridade competente quanto ao pleito do demandante viola imposição legal dos artigos 48 e 49 da lei 9.784/99, que estipulam prazo máximo de 30 dias para a decisão em procedimentos administrativos.

3. O acordo firmado nos autos do RE 1.171.152/SC só possui efeito vinculante no tocante às ações coletivas já ajuizadas e mandados de segurança coletivos com o mesmo objeto.

4. Demora injustificada da autarquia em analisar o pedido. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (artigos 37, caput da CF/88 e 2º, caput, da lei nº 9.784/99).

5. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante.

6. A presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE nº 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a modulação dos efeitos estabelecida no supracitado julgado do STF.

7. Possível a fixação de multa, em sede de mandado de segurança, em desfavor de autoridade impetrada. Impende salientar que o objetivo das astreintes não é obrigar o réu a pagar o valor da multa, mas o obrigar a cumprir a obrigação na forma específica. A multa é meramente inibitória, e não tem por finalidade o enriquecimento do impetrante. No caso concreto, o valor de multa diária fixado em R$ 100,00 e limitado a R$ 3.000,00 obedece aos parâmetros da razoabilidade, portanto, deve ser mantido.

8. Com vistas a possibilitar o acesso das partes às instâncias superiores, consideram-se prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto, conforme requerido em apelação.

9. Remessa necessária e apelação do INSS conhecidas e desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO INTERPOSTA PELO INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de agosto de 2022.

Documento eletrônico assinado por LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001023934v4 e do código CRC 13f6d334.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 08/08/2022

Apelação/Remessa Necessária Nº 5019037-67.2021.4.02.5118/RJ

RELATOR: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

PROCURADOR(A): CARLOS ALBERTO BERMOND NATAL

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário