Apelação Cível Nº 5080747-76.2020.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação da sentença que, em mandado de segurança com objetivo de compelir a autoridade coatora a proceder à “conclusão do requerimento administrativo pela Autoridade Administrativa, em prazo não superior a 10 dias.” deferiu a ordem, nos termos a seguir (Ev.28):
“[...] confirmo a liminar concedida e concedo a segurança, extinguindo o processo, com resolução do mérito, nos termos do disposto no art. 487, I, do Código de Processo Civil, para condenar a autoridade coatora, o Gerente Executivo – Centro —do INSS, nos termos da fundamentação, a restabelecer o benefício do impetrante (NB: 41/ 102.395.314-2), no prazo de 15 dias, a partir da intimação, sob pena de aplicação de multa diária, que fixo em R$ 1.000,00, devendo o impetrado comprovar nos autos o cumprimento da presente sentença, dentro do prazo assinado.
Intime-se também a AADJ, para imediato cumprimento.
Sem custas a recolher. Sem honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Cientifique-se o MPF.”
Em suas razões de apelação (Ev.36), a autarquia previdenciária requer:
“[...] que seja conhecido e provido o presente recurso de apelação, extinguindo-se o feito, sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485-VI do CPC (à vista do acordo homologado pelo STF no RE n. 1171152, que previu moratória de 06 (seis) meses a contar da homologação (cláusula 6.1 do acordo homologado), comprometendo, por evidente, o afirmado direito líquido e certo, objeto da decisão).
Subsidiariamente, requer-se que, ao final, seja rejeitada a pretensão posta em juízo pela parte apelada, em especial:
a) pelo deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado (não atentando-se a eventuais exigências e necessidade de diligências/averiguações na instrução processual administrativa, mandando reativar em 15 dias com multa exorbitante sem tempo para análise administrativa) e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos;
Subsidiariamente, requer a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado, sendo que tal medida se mostra salutar, vez que ao mesmo tempo garante a regular continuidade dos serviços prestados pela autarquia, bem como põe a salvo o direito do segurado/jurisdicionado a ter o seu requerimento analisado.
b) que seja provido o presente para reformar a sentença aqui atacada, de sorte a impedir que o impetrante tenha seu requerimento administrativo analisado em detrimento de outros ("fura-fila"), retirando a multa imposta, pois o prazo da AADJ nem começou, não foi aberto.
Ademais, requer seja fixado limite para a multa, não pode ser multa de R$ 1.000,00 diários caso não cumpra em 15 dias, sem limitação de valor máximo, sob pena de enriquecimento sem causa do autor.”.
A autora, ora apelada, conquanto intimada, não apresentou contrarrazões (Ev.37, 44 e 47).
Neste grau de jurisdição, o Ministério Público manifestou-se pelo desprovimento da apelação e da remessa necessária (Ev.4).
Eis o breve relato.
Sem revisão, nos termos regimentais.
VOTO
I- Inicialmente, impõe-se o duplo grau de jurisdição obrigatório da sentença hostilizada, por força do artigo 496, I, do Código de Processo Civil, razão por que conheço da remessa necessária.
II- Trata-se de Mandado de Segurança contra ato omissivo do gerente executivo da Agência da Previdência Social Rio de Janeiro - Centro, no Rio de Janeiro, com objetivo de compelir a autoridade coatora a “concluir processo administrativo, instaurado para restabelecer o pagamento de benefício de aposentadoria por idade”. O requerimento administrativo foi protocolizado em 27-3-2020. Verifica-se que até a impetração do presente mandamus, em 19-11-2020, não há informação acerca de proferimento de decisão naqueles autos.
III- No procedimento administrativo, o princípio constitucional da eficiência consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
IV- O reconhecimento da homologação do acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS no acórdão proferido pelo Plenário do Egrégio Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.171.152 não deve servir de razão plausível para se perpetuar a demora da autarquia, tendo em vista o lapso decorrido do requerimento até o ajuizamento da ação.
V- Correta a sentença quanto à fixação do prazo para o cumprimento da decisão e da multa por descumprimento tendo em vista a desídia da autarquia, especialmente por se tratar de pessoa muito idosa.
Inicialmente, impõe-se o duplo grau de jurisdição obrigatório da sentença hostilizada, por força do artigo 496, I, do Código de Processo Civil, razão por que conheço da remessa necessária.
Conforme relatado na sentença a quo, trata-se de Mandado de Segurança contra ato omissivo do gerente executivo da Agência da Previdência Social - Centro, no Rio de Janeiro, com objetivo de compelir a autoridade coatora a “concluir processo administrativo, instaurado para restabelecer o pagamento de seu benefício de aposentadoria por idade (NB. 41/ 102.395.314-2), concedido desde 1997 e suspenso em 30/06/2019, por motivo de ausência de prova de vida, a despeito de já haver comparecido à agência bancária e à da Previdência, inutilmente, formulando também requerimentos administrativos e protocolos sem sucesso.”.
O requerimento administrativo foi protocolizado em 27-3-2020 (Ev.1; ANEXO8). Verifica-se que até a impetração do presente mandamus, em 19-11-2020, não há informação acerca de proferimento de decisão naqueles autos.
A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de manifestar qualquer decisão. No presente caso, até a data da autuação da presente ação, não fora proferida decisão pela autoridade administrativa, em violação aos ditames do art. 5º, inciso LXXVIII da Constituição da República, o qual assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, nos seguintes termos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…) LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação;
Outrossim, em procedimento administrativo, o princípio da eficiência, que abrange o princípio da tutela tempestiva, consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar realmente o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
A par dessas considerações, o presente caso apresenta características singulares. Trata-se de segurada aposentada, nascida em 19-3-1929 (Ev.1; RG3), portanto com 93 anos de idade, cujos proventos foram suspensos em junho de 2019, por não comprovação de vida. Apesar de todas as tentativas de regularização: apresentou-se à agência bancária em 14-1-2020 para cumprir a exigência de “prova de vida”; protocolizou requerimento administrativo para reativação do seu benefício, além de “diversos contatos com a autarquia (protocolos SSA202052320981; SSA202053326907, SSA202064130255 e SSA202064130883). Inclusive, foi feita uma reclamação direta por CCLT ao Serviço de Manutenção”. Contudo, até a data da impetração da presente ação, após 8 meses após a data da entrada do requerimento (DER), não logrou uma decisão da autarquia (Ev.1; ANEXO7.
No curso do processo, a autarquia informa prolação de decisão administrativa em 1-12-2020 (posterior à decisão liminar do juízo) de indeferimento em razão de “o pleito de reativação foi formulado de maneira equivocada, pois o correto era o agendamento de “prova de vida”, na medida em que a aposentadoria foi cessada “pelo motivo de FALTA DE FÉ VIDA/PROVA DE VIDA”. Assim, a segurada deveria “efetuar agendamento de PROVA DE VIDA (SITUAÇÕES EXCEPCIONAIS) para atendimento presencial na agência do INSS de manutenção do benefício (Ev.17).
Em 16-12-2020, a autora protocolizou novo requerimento, desta feita de “prova de vida”, consoante determinado pela autoridade administrativa. Em 8-2-2021, a autarquia encerrou com a seguinte conclusão: “tarefa de fé vida não realizada, identidade ilegível”.
Conforme o parecer ministerial bastante elucidativo:
“Portanto, ainda que todos os requerimentos formulados pela impetrante sejam bastante simples e tenham sido devidamente instruídos com a documentação pertinente, nenhum deles avançou a contento, permanecendo a requerente, sem qualquer motivação plausível, privada de receber seu benefício de aposentadoria por longo período, mesmo se submetendo a diversos procedimentos burocráticos (um requerimento de reativação e dois de “prova de vida”) e estando comprovadamente viva.
Desse modo, não há indicação nos presentes autos de que o pleito administrativo de reativação de benefício da impetrante foi analisado, de maneira minimamente razoável pelo INSS, antes da data de protocolização da presente ação mandamental. Na verdade, a autarquia, ao decidir no requerimento de reativação, criou obstáculo burocrático (“prova de vida”) que a impetrante, mais uma vez, não conseguiu superar.”
Assim, correta a sentença a quo, ao deferir a ordem com o seguinte fundamento:
“Sob outro aspecto, é evidente que um processo de reativação de benefício não demanda complexidade alguma, bastando o segurado ou beneficiário fazer prova de vida, pelo menos é o que sempre alega o INSS ao contestar ações comuns que envolvem situações desta natureza.
E no portal do Governo (https://www.gov.br/pt-br/servicos/solicitar-reativacao-de-beneficio) há a informação de que, neste caso, o benefício será reativado em “Até 30 dias corridos” após o requerimento.
Mas não foi isso o que aconteceu com a impetrante que, conforme relatado, permanece por mais de 2 anos sem receber seus proventos de aposentadoria.
Trata-se de uma demora excessiva e injustificada da autoridade coatora que viola, por certo, além de outros postulados, os princípios da razoabilidade e da eficiência, expressamente previstos na Lei n.º 9.784/1999.
[...]
E dificuldades de estrutura e de pessoal não podem ser invocadas invariavelmente, como está acontecendo, em detrimento do princípio constitucional e legal da eficiência e da celeridade na prestação do serviço público.
Realmente, demorar tanto tempo para concluir um processo simples como o da impetrante, que se encontra comprovadamente viva, além de ofender o princípio da eficiência da Administração Pública, o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação, atenta contra a concretização de direitos relativos à seguridade social, principalmente por se tratar de benefício previdenciário de caráter alimentar, auferido por pessoa nonagenária, em que a morosidade em foco atinge a subsistência e, consequentemente, sua dignidade como ser humano, impondo-se rigor no respeito aos prazos de resposta pela Administração Pública.
Assim, não havendo escusa fática para o excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo da impetrante em ter seu requerimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988). Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO DE aposentadoria. OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. Demora desarrazoada na tramitação do processo administrativo.
1. Mandado de segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição. 2. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88).
3. Negado provimento à remessa necessária, nos termos do voto.
(0031988-75.2018.4.02.5154 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Desembargadora Simone Schreiber, data de disponibilização 13-03-2019)
Não se desconhece o acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS, homologado em acórdão proferido pelo Plenário do Egrégio Supremo Tribunal Federal, em 17-2-2021, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152, o qual prevê prazos para análise dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS, com a seguinte ementa:
“CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR INCAPACIDADE. PRAZO DE REALIZAÇÃO DAS PERÍCIAS PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REALIZAÇÃO EM ATÉ 45 DIAS, SOB PENA DA IMPLEMENTAÇÃO AUTOMÁTICA DA PRESTAÇÃO REQUERIDA PELO SEGURADO. LIMITES DA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ACORDO CELEBRADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, PELA DEFENSORIA PÚBLICA GERAL DA UNIÃO, PELO PROCURADOR-GERAL FEDERAL E PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS. VIABILIDADE. REQUISITOS FORMAIS PRESENTES. HOMOLOGAÇÃO. PROCESSO EXTINTO. EXCLUSÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL.
1. Homologação de Termo de Acordo que prevê a regularização do atendimento aos segurados do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.
2. Viabilidade do acordo firmado pelo INSS e por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval da Procuradoria-Geral da República.
3. Presença das formalidades extrínsecas e das cautelas necessárias para a chancela do acordo
4. Petição 99.535/2020 prejudicada. Acordo homologado. Processo extinto. Exclusão da sistemática da repercussão geral.”
(RE 1.171.152-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 17-2-2021)
Contudo, o reconhecimento da homologação do referido acordo não deve servir de razão plausível para se perpetuar a demora da autarquia, tendo em vista o lapso decorrido do requerimento até o ajuizamento da ação, especialmente em se tratando de requerimento após comprovação de vida. Além disso, consoante ressalta o Ministério Público:
“[...] embora o acordo em questão, a partir da análise de seus termos, apresente potencial para a melhora da situação de reiterada mora administrativa na análise de requerimentos formulados no âmbito do RGPS, a avença celebrada não previu, entre seus efeitos, a extinção ou inibição do ajuizamento de ações individuais, até porque sequer poderia fazê-lo, sob pena de violação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição.”
Correta ainda a sentença quanto à fixação do prazo para o cumprimento da decisão e da multa por descumprimento tendo em vista a desídia da autarquia, especialmente por se tratar de pessoa muito idosa. Segundo a manifestação do Parquet:
“[...] não se trata, no caso, de injusta presunção de recalcitrância por parte do INSS, mas, sim, de correta atuação por parte do magistrado para tomar providências a assegurar que a ilegal atuação administrativa irá verdadeiramente cessar.
Neste sentido, o inciso IV, art. 139, do Código de Processo Civil, prevê o chamado “poder geral de efetivação das decisões” do magistrado, sendo este complementado pelos ditames dos arts. 497 e 537, também do CPC/15 [...].
O prazo fixado de 15 (quinze) dias para que a autoridade coatora reative o benefício da impetrante é deveras suficiente, uma vez que está sendo concedida nova extensão temporal para a correta atuação administrativa, que se encontra, comprovadamente, prestando serviço público de maneira ineficiente e descuidada (para dizer o menos) há mais de 07 (sete) meses, desde a formulação do requerimento de reativação pela impetrante.
Ainda mais por se tratar de mandado de segurança impetrado por pessoa idosa, atualmente com 92 (noventa e dois) anos de idade (Evento 1, RG3), a desídia do INSS justifica a fixação da astreinte por ocasião da sentença, na medida em que maior demora importará em ainda maior ofensa ao direito defendido. Dessa forma, a fixação de astreinte pecuniária para assegurar a eficácia da tutela judicial concedida é razoável ao máximo grau.
Assim, diante do já constatado desrespeito aos parâmetros legais ocorrido no caso em tela, caracterizando a excessiva mora administrativa, não cabe a alegação de ausência de recalcitrância como forma de obstar a fixação de astreinte. Foi precisamente a reiterada atuação contra legem por parte do INSS, privando a impetrante de receber valores indispensáveis à sua digna subsistência, por considerável lapso temporal, que fundamentou a propositura do presente mandado de segurança.”
Por todo exposto, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e à apelação.
Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000952502v2 e do código CRC db9e2f42.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ANDRÉ FONTES
Data e Hora: 27/6/2022, às 20:36:53