Apelação Cível Nº 5006792-72.2021.4.02.5102/RJ
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto por R. S. em face de sentença proferida pelo MM. Juízo da 3ª Vara Federal de Niterói/RJ, que denegou a segurança pleiteada, resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, I, do CPC.
Consta da inicial que a impetrante, na qualidade de perita médica federal, foi intimada pelo Chefe da Divisão Regional da Perícia Médica Federal (autoridade coatora) a apresentar, em 5 (cinco) dias, justificativa expressa e detalhada a respeito da motivação registrada em mais de 161 (cento e sessenta e um) requerimentos de benefícios por incapacidade temporária, analisados entre 12.05.2021 e 26.05.2021 (ato coator – doc. 04), sob o argumento de que teriam sido evidenciados supostos erros grosseiros, culpa ou dolo durante a execução da análise remota dos documentos médicos particulares. Neste norte, a impetrante sustenta que tal determinação é ilegal na medida em que, a pretexto de investigar supostas irregularidades, a autoridade coatora pretende coagir e penalizar servidores que encaminharam ao exame presencial um quantitativo de segurados considerado desproporcional.
A impetrante informa que a ordem emanada foi lastreada no comando do Ofício Circular SEI n. 1911/2021/ME (ato coator – doc. 06), editado pelo Subsecretário da Perícia Médica Federal do Ministério da Economia (autoridade coatora).
Ainda, assinala que, a partir da edição da Lei n. 14.131/2021 e da Portaria Conjunta SEPRT/ME/INSS n. 32/2021, em 31.03.2021, criou-se, no ordenamento pátrio, a possibilidade inédita de reconhecimento da incapacidade laborativa dos segurados para fins de concessão de benefícios previdenciários, mediante a análise precária da documentação particular fornecida pelo próprio cidadão, sem autenticidade verificável. Para tanto, foi dispensado o exame médico presencial, por parte dos Peritos Médicos Federais, essencial para a averiguação da real condição fisiológica do segurado.
Neste norte, alega que, se todas as normas previram a faculdade de submeter os requerentes ao exame presencial, e nunca houve advertência ou ressalva no bojo dos atos normativos de regência a respeito da limitação de segurados encaminhados à perícia médica, não pode a Administração, subitamente, determinar a sua notificação arbitrária para produzir provas sobre centenas de tarefas oportunamente cumpridas e justificadas, mostrando-se ausente, na espécie, a justa causa e o suporte fático que evidencie a prática da infração, para a instauração do procedimento investigativo, com a mera indicação de listagem de requerimentos analisados, sem a indicação expressa do motivo que indique existir erro grosseiro, culpa ou dolo em cada um deles.
Em razões de recurso, a apelante requer a reforma da sentença, ratificando os motivos expostos na inicial, bem como sustenta que, em situações idênticas à vertente, já foram deferidas medidas liminares nos autos dos mandados de segurança anexos, posicionamento que entende que deve ser igualmente adotado na presente hipótese. Ainda, sustenta que a demanda tem como objetivo resguardar sua autonomia técnica, enquanto profissional médica no exercício das atribuições do cargo público e, por consequência, impedir a instauração e a tramitação arbitrária de procedimento administrativo independentemente da prévia demonstração de qualquer irregularidade no desempenho de suas atividades (ausência mínima de justa causa).
Contrarrazões no Evento 55.
É o relatório.
VOTO
Conforme relatado, trata-se de recurso de apelação interposto por R. S. em face de sentença proferida pelo MM. Juízo da 3ª Vara Federal de Niterói/RJ, que denegou a segurança pleiteada, resolvendo o mérito do processo, na forma do art. 487, I, do CPC.
Não merece reparo a sentença.
Pretende a impetrante que seja concedida a segurança para anular o Ofício Circular SEI n. 1911/2021/ME e a notificação dela decorrente e, via de consequência, seja declarado nulo o procedimento investigativo instaurado, bem como seja vedada a aplicação de quaisquer medidas punitivas contra si – em especial, a exclusão da servidora do programa de metas e desempenho em vigor no âmbito da Carreira (PGAMP) –, com base em acusação abstrata e em apresentação de listagem genérica de tarefas executadas, sob o argumento da suposta ocorrência de erro grosseiro, culpa ou dolo no cumprimento das tarefas “CONFDOC” e “DOCMED – Parecer em Documentação Médica”, sem a demonstração prévia, expressa e pormenorizada dos indícios concretos que demonstrem essa situação em cada um dos requerimentos analisados pela servidora. Ainda, requer seja concedida a segurança para proibir, em definitivo, que a Administração estabeleça limites mínimos ou máximos de segurados que podem ter o benefício concedido ou ser encaminhados para o exame presencial, sob pena de violação da isenção e da autonomia técnica e de direcionamento indevido da atuação da servidora.
Os termos do Ofício Circular SEI n. 1911/2021/ME, no que interessa, são os seguintes:
"1. A Coordenação-Geral de Avaliação da Perícia Médica e a Coordenação-Geral de Perícia Médica Previdenciária irão proceder a apreciação dos casos em que foram identificados possíveis erros grosseiros, culpa ou dolo quanto à desconformidade na execução da tarefa "CONFDOC" e na elaboração do Parecer em Documentação Médica (DOCMED) no Sistema de Administração de Benefício por Incapacidade (SABI);
2. A Coordenação-Geral de Avaliação da Perícia Médica formalizará processo no Sistema Eletrônico de Informações (SEI), em caráter sigiloso, para cada um dos servidores em que foram identificados casos na forma do item anterior, e tramitará os processos para as chefias imediatas.
3. As chefias imediatas deverão notificar os peritos médicos, conforme modelo sugerido (Anexo IV), por meio do SEI, para que, no prazo de 5 (cinco) dias, apresentem manifestação expressa, devendo, igualmente, serem notificados pelo correio eletrônico ou por qualquer outro meio de comunicação (desde que possa ser comprovada sua ciência).
4. A chefia imediata deverá analisar a manifestação formal do perito médico, devidamente anexada ao processo SEI, emitir despacho com considerações quanto às justificativas apresentadas e tramitar o processo para a Coordenação-Geral de Perícia Médica Previdenciária.
5. A Coordenação-Geral de Perícia Médica Previdenciária deverá analisar as manifestações exaradas, adotar as medidas cabíveis sob sua competência e encaminhar o processo à Coordenação-Geral de Gerenciamento da Perícia Médica para manifestação quanto à manutenção do perito médico no Programa de Revisão de que trata a Portaria SPREV/SEPRT n.º 24, de 24 de junho de 2019, alterada pela Portaria SPREV/SEPRT n.º 33, de 2 de setembro de 2019, sem prejuízo da devida apuração de responsabilidades disciplinares, civis e penais cabíveis." (g.n)
Como se vê, as autoridades impetradas, que possuem poder de hierarquia em relação à impetrante, por força do disposto no art. 30 da Lei nº 11.907/09, com redação dada pela Lei nº 13.846/19, estabeleceram, dentro de suas competências administrativas, procedimento para apurar "possíveis erros grosseiros, culpa ou dolo" relacionados ao exercício funcional prestado por Peritos Médicos Federais.
A análise conjunta dos documentos coligidos à inicial e das informações prestadas pelo Subsecretário da Perícia Médica Federal evidenciam que a notificação da impetrante, por seu superior hierárquico, ocorreu em razão de que, "das 161 (cento e sessenta e uma) tarefas em referência realizadas pela impetrante, 161 (cento e sessenta e uma) foram encaminhadas para exigência, para realização de perícia presencial pelo requerente" (Evento 20, OFIC2 - fl. 7).
Dito isso, cumpre ressaltar, inicialmente, que a situação ora apreciada ocorreu em meio a um cenário de calamidade pública, originada pela pandemia decorrente da COVID 19, que inaugurou, no início do ano de 2020, uma situação de emergência na saúde pública global, a provocar um genuíno esforço das autoridades no combate à referida patologia.
Durante este período, o INSS, por sua vez, tratou de estabelecer regramentos destinados a conferir efetividade à Lei n.º14.131/2021, que autorizou a autarquia a conceder benefício de auxílio por incapacidade temporária (art. 59 da Lei nº 8.213/91), mediante apresentação, pelo requerente, de atestado médico e outros documentos complementares aptos a comprovar a doença informada no atestado de incapacidade.
Tais regramentos, ao que tudo indica, buscavam garantir um sistema de proteção ao contingente populacional dele dependente, no que diz respeito aos milhares de benefícios solicitados, cuja análise, em tempos de pandemia, restou de fato dificultada em razão da excepcionalidade causada pela situação emergencial ora mencionada.
Ressalte-se que a Lei 14.131/2021 e todas as normas que se seguiram tiveram por finalidade a proteção ao segurado em situação de vulnerabilidade em um cenário pandêmico, quando se preconiza o distanciamento social e a redução do contágio pelo COVID-19.
Conforme Nota Técnica SEI nº 10609/2021/ME (Evento 25, OFIC3, fl. 04), ao avaliar a possibilidade de dispensa da perícia médica para confirmação das antecipações concedidas com base na sistemática anterior, a Secretaria de Previdência Social manifestou-se nos seguintes termos:
“21. Tais limitações sugerem que existe um verdadeiro trade-off operando in casu: a) se todo o quadro de peritos médicos federais for alocado para a realização de perícias para confirmação das antecipações, haverá expressivo atraso na apreciação da concessão dos novos benefícios; b) se o quadro tiver como foco os novos benefícios, os segurados que receberam as antecipações terão que esperar indefinidamente pela perícia para a confirmação de seu benefício, sem receber as diferenças a que tenham direito. Ambas situações irão resultar em insatisfação de um grande número de segurados, o que certamente acabará por resultar no aumento da judicialização, consumindo recursos públicos. 22. A esse respeito, importante referir que, conforme tabela fornecida pela Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS - PFE-INSS, existem 43 ações civis públicas ajuizadas nas mais diversas regiões do país que têm por objeto a concessão de benefício por incapacidade sem a realização da perícia médica, quando esta não for agendada e realizada dentro de determinado prazo, das quais 22 encontram-se em execução. Desse modo, o alongamento do prazo de agendamento das perícias médicas na reabertura das Agências da Previdência Social, se agravado por eventual realização da perícia para confirmação das antecipações, acabaria tendo por efeito a "ativação" dessas ações civis públicas e a concessão do benefício (não apenas de uma antecipação) sem a realização da perícia, com possibilidade de maior ônus aos cofres da previdência social. 23. Desse modo, observado atentamente o dilema, resta evidente que a solução passa por editar uma norma que: a) não submeta os segurados que obtiveram a antecipação a uma longa espera para o recebimento das diferenças remanescentes, pois estão vivenciando circunstâncias excepcionais que agravam sua vulnerabilidade; e b) não submeta os novos requerimentos a uma espera de análise de pedidos de auxílio-doença que são urgentes, pelas mesmas razões. 24. Ora, diante das limitações acima referidas e da impossibilidade de obrigar os segurados a suportarem uma longa espera para o recebimento das diferenças devidas (no caso dos titulares da antecipação) ou para a realização da perícia para concessão do benefício (no caso dos novos requerimentos), sobretudo neste momento histórico de dificuldades socioeconômicas substanciais, deve-se buscar uma solução jurídica que não imponha ônus adicionais aos usuários de serviços públicos, com razoável adequação entre meios e fins, conforme referido no inciso IV do art. 5º da Lei nº 13.460, de 26 de junho de 2017, que dispõe sobre participação, proteção e defesa dos direitos do usuário dos serviços públicos da administração pública. 25. Por outras palavras, a melhor solução será aquela que permita tratar a situação com a excepcionalidade que o caso merece, sem impor aos segurados uma dificuldade quase intransponível, decorrente da impossibilidade de realização de perícias em todas as antecipações e em todos os pedidos que se avizinham.”
O ato normativo que se quer inquinar de ilegal é o Ofício Circular SEI, n.º 1911/2021/ME2, editado em 14/05/2021, com a finalidade de investigar a possível desconformidade do atuar da impetrante em relação à Portaria Conjunta SEPRT/ME/INSS n. 32, que, por sua vez, foi editada para conferir efetividade ao artigo 6º da Lei n.º 14.130, de 30 de março de 2021, que positivou, no ordenamento jurídico pátrio, medida alternativa à realização de perícia presencial, com o propósito de assegurar atuação direcionada a combater os entraves causados à normalidade operacional relativa às atividades médico-periciais no período de pandemia.
Vale dizer, a Administração Pública tentou resguardar a possibilidade de concessão de benefício previdenciário, autorizando, em caráter de extrema excepcionalidade, a realização da perícia telepresencial somente com base em documentos apresentados pelo requerente, sem tirar do médico-perito o direito de, em verificando inconsistências documentais, encaminhar o requerente à perícia presencial, desde que apresentasse motivação por escrito, para, posteriormente, apresentar sua decisão sobre a concessão ou não do benefício requerido.
Desta forma, tem-se que em ambas as situações destacadas acima, o normativo vergastado garante, de forma absoluta e totalmente inequívoca, autonomia funcional aos médicos-peritos, o que inclui a ora impetrante, desde que apresentem fundamentação acerca do modelo pericial escolhido em cada caso concreto, fato que pode ter passado à margem da atuação da impetrante nos casos em que foram detectadas possíveis inconsistências no seu atuar e que, em última vertente, justificaram a deflagração do processo administrativo revisional.
De outro giro, não se verifica nenhuma ilegalidade no Ofício Circular SEI n. 1911/2021/ME, nem tampouco afronta à Portaria Conjunta SEPRT/ME/INSS n.º 32/2021 ou à autonomia da atuação médico-pericial, tendo em vista a possibilidade de encaminhamento à perícia médica presencial, quando houver ausência de elementos aptos a demonstrar a verossimilhança da incapacidade laborativa do segurado, a conformidade documental ou a ausência de elementos técnicos para a sua análise.
Ocorre que esta é a exceção e não a regra, sob pena de se retirar do novo procedimento, de caráter excepcional, a celeridade e a eficiência necessárias ao atendimento das demandas represadas no INSS, mormente com a paralisação do atendimento ao público nas agências da Previdência Social e seu gradual retorno.
Vale ressaltar que o Eg. STF já se pronunciou no sentido de que o período de excepcionalidade relacionado à atual pandemia legitima a flexibilização de orientações do Conselho de Medicina a respeito da realização de perícias médica:
“AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. DELIBERAÇÃO CAUTELAR DO PLENÁRIO DO TCU QUE DETERMINOU AO INSS E AO MINISTÉRIO DA ECONOMIA A ELABORAÇÃO DE PROTOCOLO PARA A IMEDIATA REALIZAÇÃO DE PERÍCIAS MÉDICAS COM USO DA TELEMEDICINA, CONFORME AUTORIZADO PELA LEI Nº 13.989/2020. AUSÊNCIA DE COMANDO SUSCETÍVEL DE IMPACTAR, DE MODO DIRETO E IMEDIATO, A ESFERA DOS SUBSTITUÍDOS DA IMPETRANTE OU DA CATEGORIA OU GRUPO EM QUE INSERIDOS. ASSOCIAÇÃO DE AGENTES PÚBLICOS QUE NÃO TEM LEGITIMIDADE PARA A DEFESA DE PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS DE ÓRGÃO OU ENTE PÚBLICO. OBSERVÂNCIA DE CRITÉRIOS TÉCNICOS E CIENTÍFICOS. CONTROVÉRSIA OBJETIVA. DILAÇÃO PROBATÓRIA QUE NÃO SE HARMONIZA COM O RITO ESPECIAL DA IMPETRAÇÃO. PRECEDENTES. 1. A associação impetrante carece de legitimidade para figurar no polo ativo do mandado de segurança coletivo, uma vez que a deliberação impugnada, restrita a comando, endereçado ao Ministério da Economia e ao Instituto Nacional do Seguro Social, de elaboração de "protocolo para a imediata realização de perícias médicas com uso da telemedicina, conforme autoriza a Lei 13.989, de 15 de abril de 2020", não tem aptidão para impactar, de modo direto e imediato, a esfera jurídica dos substituídos, quer sob a perspectiva de direitos individuais homogêneos por eles titularizados, quer sob a de direitos coletivos, em sentido estrito, do grupo ou da categoria em que inseridos. 2. Associação de agentes públicos não tem legitimidade para defender, em mandado de segurança coletivo, prerrogativa institucional titularizada por órgão ou ente público. Precedentes. 3. O receio de que a realização de perícias com uso de telemedicina, a partir de protocolo cuja elaboração foi determinada pelo Tribunal de Contas da União, possa ensejar responsabilização dos filiados da impetrante perante conselho profissional, além de consistir em mera conjectura, incompatível com a via do mandado de segurança, que demanda liquidez e certeza dos pressupostos de fato embasadores da pretensão, configura, de todo modo, hipótese implausível, mormente quando se tem em conta que a vedação estatuída no art. 92 do Código de Ética Médica (Resolução/CFM nº 1.931/2009) está voltada a período de normalidade, em absoluto abarcando a excepcionalidade da crise ocasionada pela pandemia de coronavírus (SARS-CoV-2), cuja disciplina, específica, está na Lei nº 13.989/2020, cronologicamente posterior ao referido Código de Ética e à Lei nº 13.846/2019, esta última a incluir o § 12 no art. 30 da Lei nº 11.907/2009. 4. Inviável, em mandado de segurança, remédio cujo rito não se harmoniza com a necessidade de dilação probatória, dirimir controvérsia objetiva a respeito da observância de critérios técnicos e científicos pela autoridade impetrada. Precedentes. 5. Agravo interno conhecido e não provido”.(MS 37465 AgR, Relator(a): Min. Rosa Weber, Primeira Turma, julgado em 22-3-2021, Processo Eletrônico Dje-056 Divulg 23-3-2021 Public 24-3-2021) grifos nossos.
Cumpre asseverar que, nas informações prestadas no evento 20, OFIC 2, página 6, a Autoridade Impetrada esclarece que, com o Ofício Circular SEI n.º 1911/2021/ME, "buscou-se avaliar os casos em que foram identificados possíveis erros grosseiros, culpa ou dolo quanto à desconformidade na execução da tarefa "CONFDOC" e na elaboração do Parecer em Documentação Médica (DOCMED) no SABI, atividade a ser realizada nos termos do disposto no art. 6º da Lei n.º 14.131, de 30 de março de 2021".
De se observar, por oportuno, que não se está a dizer que a impetrante não possa discordar de normatização excepcional do órgão ao qual está vinculada, mas isso não lhe dá o direito de descumprir, reiteradamente, os regramentos ao desenvolvimento do seu mister, como, de fato, o fez ao não fundamentar o motivo pelo qual deixou de fazer a perícia telepresencial em todos os requerimentos de benefícios que lhe foram destinados, optando em todos os casos pela perícia presencial. Vale dizer, transmutou a hipótese de exceção em regra de conduta, sem qualquer justificativa.
Considerando o que restou registrado anteriormente, parece desarrazoada a atitude da impetrante que, sem qualquer fundamentação, ignorou a normatização editada pelo órgão a que está vinculada como servidora pública, que determinava a realização de perícia presencial de forma excepcional. A norma, repise-se, foi editada, inegavelmente, para conferir proteção ao contingente populacional que necessitava da concessão de benefício ao qual, eventualmente, tinham direito no cenário pandêmico.
Assim, o ato impugnado neste mandado de segurança está amparado em diversos atos normativos, pareceres, decisões de cortes judicias e administrativas, bem como está em sintonia com o interesse público, que permitiu que o INSS pudesse atender aos segurados neste delicado período de pandemia. Desta forma, mostra-se descabida a suspensão da investigação iniciada pela Administração, uma vez que não constatada, de plano, ilegalidade na atuação do administrador
Há que se destacar que a atuação do Judiciário em casos como os do presente mandado de segurança deve-se restringir essencialmente à análise da legalidade do ato administrativo e não ao seu mérito, sob pena de violação à separação dos poderes e ao princípio da autotutela da Administração Pública.
Por fim, observa-se que todos os atos estão ligados a uma mesma espécie de comportamento, qual seja, a submissão irrestrita de todos os casos à perícia médica presencial, o que, dessa forma, possibilita o regular exercício do direito de defesa no prazo concedido à impetrante.
Isto posto, voto no sentido de negar provimento ao recurso, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000949323v35 e do código CRC 7b227e3b.
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Signatário (a): ROY REIS FRIEDE
Data e Hora: 05/05/2022, às 20:35:13