Apelação Cível Nº 5041073-91.2020.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALCIDES MARTINS
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por DUO2 TV LTDA. objetivando a reforma da sentença (evento 33 do 1º grau) que, nos autos do mandado de segurança impetrado contra ato imputado ao Diretor Presidente da Agência Nacional do Cinema – ANCINE pleiteando a “concessão da medida liminar inaudita altera parte, para determinar à Autoridade Coatora que finalize a análise do Projeto (compreendendo as etapas de triagem e análise de documentos, e de análise complementar), encaminhando-o, em caso de aprovação, ao BRDE para contratação, no prazo de 15 (quinze) dias, sob pena de multa diária de R$ 10.000,00 (dez mil reais), limitado ao valor do Projeto”, denegou a ordem pleiteada, extinguindo o feito, nos termos do art. 487, I, do CPC/2015, sem condenação em honorários advocatícios ( art. 25 da Lei n ] 12.016/2009).
Em suas razões (evento 51 do 1º grau), aduz, em síntese, que: i) em 26.11.2018, apresentou o projeto “PALAVRA EXPRESSA”, no bojo da Chamada Pública BRDE/FSA – FLUXO CONTÍNUO PRODUÇÃO PARA TELEVISÃO 2018, na Modalidade C de projetos (Cláusula 1.2, Subcláusula 1.2.1.3. do Edital), que se destina ao financiamento de projetos propostos por produtora brasileira independente; que o Projeto recebeu o número de protocolo 031572 e tramita na ANCINE no bojo do processo administrativo nº. 01416.0020034/2018-39; ii) o objetivo do cadastro era a obtenção de R$600.000,00 (seiscentos mil reais) do FSA para a viabilização da produção do Projeto; iii) em 28.02.2019 a ANCINE divulgou a ordem de inscrição dos projetos para a Modalidade C da Chamada Pública, incluindo, na 22ª posição, o Projeto da ora apelante, o que indica que se encontra dentro da faixa de recursos disponíveis para as produções fomentadas pelo FSA; que, apesar de anunciar que a análise dos projetos inscritos na Modalidade C (caso do Projeto da Impetrante) seria brevemente realizada, dependendo apenas da conclusão da análise dos projetos submetidos na modalidade A, a ANCINE tem injustificadamente se omitido em concluir as análises que lhe cabiam sob o Edital; iv) o resultado da avaliação dos projetos enquadrados na Modalidade A foi divulgado apenas em 10.07.2019, cerca de quatro meses após o anúncio mencionado nos parágrafos precedentes, e a conclusão da avaliação dos projetos inscritos sob as Modalidades B e C (caso do Projeto da Impetrante) ainda não ocorreu, encontrando-se o processo paralisado perante a Agência, que não concluiu sequer a fase de triagem e análise documental; v) o Regulamento para Contratação de Projetos, publicado pela ANCINE em 28.03.2018, estabelece as regras e procedimentos para a contratação de projetos no âmbito do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA); vi) o art. 3.1 do mencionado regulamento estabelece que o processo de contratação possui três fases distintas: (a) triagem documental, que consiste na “conferência da documentação apresentada e da totalidade dos documentos de contratação discriminados nos anexos deste Regulamento, conforme a Chamada Pública em questão”; (b) análise documental, que consiste da “análise dos documentos enviados e sua adequação às normas e regulamentos aplicáveis e às regras da Chamada Pública especifica”; e (c) análise complementar, que consiste de uma análise orçamentária e de direitos, disciplinada pela Instrução Normativa nº 125/2015 da ANCINE; que a fase de triagem e análise de documentos deve ser realizada pela ANCINE no máximo em 30 (trinta) dias, e a etapa subsequente, que também lhe cabe, de análise complementar do projeto, deve ser concluída em no máximo 45 (quarenta e cinco) dias; v) na hipótese dos autos, a ANCINE sequer concluiu a primeira fase, a cargo da Superintendência de Desenvolvimento Econômico, consistente na triagem e análise de documentos.
Contrarrazões (evento 58 do 1º grau) pela manutenção da sentença.
Parecer do Ministério Público Federal (evento 6 do 2º grau) pelo desprovimento da apelação interposta.
É o relatório.
VOTO
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço da apelação.
A devolução consiste na análise da legitimidade da determinação da conclusão da análise pela ANCINE do Projeto “PALAVRA EXPRESSA”, no bojo da Chamada Pública BRDE/FSA – FLUXO CONTÍNUO PRODUÇÃO PARA TELEVISÃO 2018, na Modalidade C de projetos (Cláusula 1.2, Subcláusula 1.2.1.3. do Edital), que se destina ao financiamento de projetos propostos por produtora brasileira independente (protocolo 031572/processo administrativo nº. 01416.0020034/2018-39) encaminhando-o, em caso de aprovação, ao BRDE para contratação, no prazo de 15 (quinze) dias.
O direito à razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, da Constituição da República, é extensível aos processos administrativos, constituindo, ainda, corolário dos princípios da eficiência e da moralidade.
O processo, em seu desenvolvimento, requer um tempo determinável para sua conclusão final, uma vez que há, no seu decorrer, uma série de solenidades a serem cumpridas, prazos específicos para a prática de atos processuais e, principalmente, o direito ao exercício do contraditório e da ampla defesa, que são reflexos do due process of law.
Embora o processo não tenha a vocação de dar uma resposta imediata ao administrado nas suas pretensões perante o poder público, não se pode permitir que a administração pública postergue, indefinidamente, a sua conclusão, sobretudo quando o próprio órgão estipula o prazo no qual o processo deve ser analisado.
No mesmo sentido, o art. 49 da Lei nº 9.784/99 - que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal -, estabelece que "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Consoante o disposto no art. 41 da IN nº 125/2015 da ANCINE, que regulamenta esse e outros processos administrativos da Agência, “o prazo para aprovação da análise complementar será de 45 (quarenta e cinco) dias, contados a partir da data do protocolo na ANCINE da integralidade dos documentos necessários à análise”.
A análise pendente de apreciação pela ANCINE, é uma condição para a contratação de projetos de produção e comercialização de obras, de modo que existe para a impetrante apenas uma expectativa em ter seu projeto contratado.
Conforme informações prestadas pela ANCINE (Evento 5do 1º grau), pode-se constatar as circunstâncias excepcionais advindas da deliberação do Tribunal de Contas, nos termos do Acórdão n° 4.835/2018 - TCU - 2ª Câmara, complementado pelo Acórdão n° 12.502/2019 - TCU - 2ª Câmara, no âmbito do processo TC n° 011.908/2018-1, que determinou a análise pela ANCINE das prestações de contas dos recursos do Fundo Setorial do Audiovisual – FSA, e do Relatório de Ações de Fomento elaborado pelas áreas técnicas da Agência Reguladora, que apresentou um cenário de potencial colapso do financiamento público das atividades audiovisuais, caso não fossem adotadas medidas em caráter emergencial.
Além disso, a ANCINE tem adotado um conjunto de medidas administrativas para otimizar a aplicação dos recursos públicos, em atendimento ao Controle Interno e às determinações do Tribunal de Contas da União, objetivando a preservação e a continuidade da política pública de fomento ao setor audiovisual. Nesse contexto, não há que se falar em paralisação imotivada da ANCINE no tocante às análises complementares dos projetos audiovisuais.
A concessão da segurança pretendida acabaria por interferir na isonomia entre as produtoras audiovisuais, sendo certo que eventual liberação de recursos públicos em prejuízo da ordem regular de apreciação dos projetos apresentados pode gerar situação de privilégio ou favorecimento em desfavor de outros proponentes, cujos projetos também aguardam a análise complementar.
Nesse sentido, aponto julgado desta Corte Regional:
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. ANCINE. DEMORA EM ANÁLISE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. RAZOÁVEL JUSTIFICATIVA APRESENTADA PELA AGÊNCIA. REMESSA E APELO PROVIDOS.
I. Remessa Necessária e apelação interposta pela ANCINE contra a sentença proferida pelo Juízo da 21ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que, em sede de Mandado de Segurança, confirmando a liminar anteriormente outorgada concedeu a segurança “para determinar à Autoridade Impetrada que decida de forma terminativa o mérito relativo à análise complementar promovendo a regular tramitação subsequente do projeto da impetrante "Barões Detrás do Morro".
II. O Tribunal de Contas da União, através dos Acórdãos n° 721/2019, n° 992/2019 e n° 1417/2019, contemporâneos à análise do projeto audiovisual da Parte Agravada, determinou a análise pela ANCINE de prestações de contas pendentes, além da adoção de medidas para a efetiva fiscalização do uso de recursos públicos no financiamento de atividades audiovisuais. A determinação compreende a apresentação de um plano de ação para a regularização da situação das prestações de contas pendentes de análise, além da adoção de medidas para a manutenção, ou, se for o caso, o restabelecimento, da capacidade operacional da ANCINE, principalmente no tocante à fiscalização dos recursos públicos envolvidos.
III. Em atenção à determinação do TCU, a ANCINE passou a priorizar, em caráter emergencial, as seguintes providências: (i) a adoção de novas regras para execução de despesas e de nova metodologia para análise das prestações de contas, incluindo a revisão de normativos internos; (ii) a efetiva análise das prestações de contas; e (iii) a avaliação de possíveis riscos nas contratações resultantes do PAI 2018 e demais investimentos autorizados pelo CGFSA para o ano de 2018.
IV. Tendo em vista a urgência na regularização dos procedimentos internos da ANCINE, determinada pelo TCU, visando à economicidade de recursos públicos, verifica-se razoável justificativa para atraso na conclusão do processo administrativo deflagrado para análise do projeto audiovisual da impetrante.
V. A Presidência deste TRF2, ao apreciar o requerimento de suspensão de sentença autuado sob o número 5011654-03.2020.4.02.0000, decidiu que: A manutenção dos efeitos da Sentença prolatada pelo Juízo a quo, nitidamente, tem o condão de causar grave lesão a toda a sociedade, tendo em vista que se estará modificando a ordem regular de apreciação dos projetos apresentados, sendo certo que a aprovação e o acompanhamento da execução de projetos audiovisuais a serem realizados com a utilização dos incentivos criados pelas leis de regência da matéria e, em caráter subsidiário, com recursos orçamentários da ANCINE e do Fundo Setorial do Audiovisual é uma questão de ordem estritamente técnica que, por sua importância para o balizamento das políticas engendradas pela Administração Pública no setor, não deveria ser tratada por decisão judicial. Dessa forma, não tendo sido comprovada qualquer ilegalidade na conduta da Administração Pública, descabe ao Poder Judiciário se imiscuir em considerações de ordem administrativa, competência constitucionalmente atribuída ao Poder Executivo, sob pena de violação à Constituição da República e à harmoniosa relação que deve existir entre os poderes.
VI. Apelação e Remessa Necessária providas. Denegação da segurança. Revogação da liminar.
(TRF/2, AC nº 5033226-38.2020.4.02.5101, 8ª Turma Especializada, Relator Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, julgado em 09/12/2020)
Apesar da necessária observação de um prazo razoável de duração do processo administrativo, infere-se que, in casu, a demora na análise do projeto decorre de uma situação excepcional a qual fez com que os prazos normativos e editalícios não fossem observados em sua rigidez.
Ademais, apesar da apelante esclarecer que não objetiva o deferimento da contratação em si, mas tão somente a conclusão dos procedimentos que precedem a ordem de contratação do projeto, fato é que o término da análise complementar passa a autorizar a captação de recursos e, por consequência, prescinde do acompanhamento da prestação de contas que está sob o crivo do Tribunal de Contas e, em atenção ao contexto em que a agência está inserida, não é viável a concessão da ordem para impor à autoridade impetrada a obrigação de decidir de forma imediata ou mais célere a concessão ou deferimento da execução de projetos quando a autarquia ainda não tem condições para acompanhar.
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação, nos termos da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por ALCIDES MARTINS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000948427v2 e do código CRC d803ca62.
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Signatário (a): ALCIDES MARTINS RIBEIRO FILHO
Data e Hora: 18/05/2022, às 17:08:40