Apelação/Remessa Necessária Nº 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSS da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Macaé/RJ (processo 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ, evento 17, SENT1) que, nos autos do mandado de segurança impetrado por A. M. contra ato do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Macaé, concedeu a segurança para determinar que a autoridade impetrada analise o requerimento do impetrante no prazo de 30 dias. Providência cumprida (processo 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ, evento 24, DOC1).

Em suas razões recursais (processo 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ, evento 25, APELAÇÃO1), o INSS argui, preliminarmente, a ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora, sob o fundamento de que a demora no julgamento do recurso pela Junta de Recursos é de responsabilidade da própria Junta de Recursos, e o Conselho de Recursos do Seguro Social não é órgão do INSS, mas da União, vinculado atualmente ao Ministério do Trabalho e Previdência Social. No mérito, sustenta a ofensa aos princípios da separação dos poderes, da reserva do possível, da isonomia e da impessoalidade, a inaplicabilidade dos prazos definidos em lei para os fins pretendidos pelos segurados e pugna pela reforma da sentença. De maneira subsidiária, pugna pela aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no RE nº 631.240/MG.

O autor não apresentou contrarrazões ao recurso, embora devidamente intimado para tanto.

O Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento da remessa necessária e pelo  não conhecimento da apelação, sob o fundamento de que o cumprimento da ordem judicial satisfez plenamente a pretensão do impetrante, de maneira irreversível, tornando prejudicado o recurso do apelante (evento 4, PARECER1).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000942653v6 e do código CRC e3f5b5b5.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ

VOTO

Conforme relatado, trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pelo INSS da sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Macaé/RJ (processo 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ, evento 17, SENT1) que, nos autos do mandado de segurança impetrado por A. M. contra ato do GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Macaé, concedeu a segurança para determinar que a autoridade impetrada analise o requerimento do impetrante no prazo de 30 dias. 

Conheço da remessa necessária, bem como da apelação interposta, uma vez presentes os seus requisitos e pressupostos processuais.

            I  - DA PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA

O INSS arguiu, preliminarmente, a ilegitimidade passiva ad causam da autoridade coatora e requereu a extinção do processo, sem resolução do mérito, sob o fundamento de que a demora no julgamento do recurso pela Junta de Recursos é de responsabilidade da própria Junta de Recursos, e o Conselho de Recursos do Seguro Social não é órgão do INSS, mas da União, vinculado atualmente ao Ministério do Trabalho e Previdência Social.

Na petição inicial do processo de origem,  a impetrada busca ordem para que seja determinado à autoridade coatora, Gerente-Executivo da APS em Macaé, que cumpra as diligências determinadas pela 24ª Junta de Recursos, no Recurso Ordinário com protocolo de requerimento nº 1861238660 (processo 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ, evento 1, INIC1), uma vez que até a data de ajuizamento da ação, em 21/10/2021, não havia tido manifestação da autarquia previdenciária acerca da determinação de diligência feita em 30/07/2021 pela relatora do processo (processo 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ, evento 1, DOC8).

Assim, como a mora apontada pelo impetrante se refere a diligências a cargo do Gerente-Executivo da APS, deve ser afastada a preliminar de ilegitimidade passiva.

                        II - DO MÉRITO

O impetrante aduz que, ao demorar para cumprir diligências no âmbito do aludido processo administrativo, o impetrado viola seu direito líquido e certo.

Assim, diante da inércia da autoridade coatora, impetrou o presente mandado de segurança com o objetivo de que seja realizada a análise administrativa do seu pedido, com fulcro na Lei nº 9.784/1999.

A apreciação do requerimento da parte impetrante não pode ficar condicionada, por tempo indefinido, à manifestação da autoridade administrativa.

O prazo para a decisão do processo no âmbito da Administração Pública Federal é regulado pelos artigos 48 e 49, da lei nº 9.784/99:

 “Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.

Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. ”

 Especificamente sobre o regramento previdenciário, a norma contida no art. 174, do Decreto nº 3.048/1999 (Regulamento da Previdência Social), prevê o prazo de 45 dias para o pagamento dos benefícios do RGPS, a contar da apresentação, pelo segurado, da documentação exigida para a concessão da prestação.

Ainda, é assegurado ao requerente o direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, conforme preceitua a Constituição da República:

Art. 5, inc. LXXVIII da Constituição Federal /88 – “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.

 Outrossim, a atuação do gestor público deve estar em consonância com os demais princípios que norteiam a Administração, notadamente, o princípio da eficiência, previsto no artigo 37, caput, da CF/88 e no artigo 2º, caput, da lei nº 9.784/99, o qual também aponta o princípio da razoabilidade.

A demora excessiva no prosseguimento do processo administrativo, para a qual não se verifica nenhuma justificativa plausível para a conclusão do procedimento, não se mostra em consonância com a duração razoável do processo, tampouco está de acordo com as disposições administrativas acerca do prazo para atendimento dos segurados.

Como o INSS não apresentou justificativas satisfatórias para a demora, tem a impetrante o direito líquido e certo de obter imediatamente uma decisão para o seu pedido administrativo, quando ainda não apreciado.

A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante.

Ademais, impende ressaltar que a sentença não violou os princípios da isonomia e da impessoalidade, pois apenas determinou que fosse analisado o requerimento do impetrante, uma vez que o prazo previsto no art. 49 da Lei nº. 9.784/99 - que é de 30 (trinta) dias -, bem como o prazo disposto no art. 41-A, § 5º da Lei nº. 8.213/91 - de 45 (quarenta e cinco) dias para o cumprimento de obrigação - já foram extrapolados.

O INSS requer, subsidiariamente, no tocante ao prazo para cumprimento da decisão judicial, que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG.

O pedido não merece prosperar. A presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE nº 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a modulação dos efeitos estabelecida no supracitado julgado do STF, e além disso, a obrigação já foi cumprida.

Quanto à imposição de multa em caso de descumprimento da determinação pelo juízo a quo, o INSS argumenta no sentido do não cabimento de fixação multa em seu desfavor. Porém, não cabe razão à autarquia previdenciária. 

A aplicação de multa em caso de descumprimento de obrigação de fazer encontra previsão nos artigos 536, § 1º, e 537 do Código de Processo Civil. O valor a ser fixado deve levar em consideração a particularidade de cada caso, e não há nenhum impedimento em aplicá-la em desfavor da Fazenda Pública, conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO À SAÚDE. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER. FORNECIMENTO DE PROCEDIMENTO CIRÚRGICO. ATRASO NO CUMPRIMENTO DA OBRIGAÇÃO. MULTA. CABIMENTO. ACÓRDÃO DE 2º GRAU EM DISSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ.AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara Agravo em Recurso Especial interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015.
II. Na origem, trata-se de Ação de Obrigação de Fazer, ajuizada pela parte ora agravada em desfavor da Fazenda do Estado de São Paulo, com o objetivo de obter o custeio de cirurgia, por meio do SUS, denominada Anel de Ferrara, para o tratamento de doença degenerativa da córnea. O Tribunal de origem manteve a sentença de procedência da ação, negando provimento ao reexame necessário e ao apelo do autor, que pugnava pela condenação da ré ao pagamento de multa cominatória por atraso no cumprimento da obrigação, concluindo que, "no caso vertente, ainda que com atraso, a obrigação foi cumprida e o procedimento cirúrgico realizado. Não com a presteza desejada, é verdade, mas sem elementos indicativos de dolo, culpa ou menoscabo à decisão judicial".
III. O STJ, ao examinar o Recurso Especial 1.474.665/RS, julgado sob o rito dos recursos repetitivos, firmou orientação no sentido do cabimento da imposição de multa diária a ente público, para compeli-lo a fornecer medicamento à pessoa desprovida de recursos financeiros, concluindo que "a recalcitrância do devedor permite ao juiz que, diante do caso concreto, adote qualquer medida que se revele necessária à satisfação do bem da vida almejado pelo jurisdicionado. Trata-se do 'poder geral de efetivação', concedido ao juiz para dotar de efetividade as suas decisões". Nesse sentido:
STJ, AgInt no REsp 1.729.559/PE, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 02/08/2018; AgInt no REsp 1.562.596/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 26/02/2018; AgInt no REsp 1.621.945/AC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 09/08/2017.
IV. No caso, o Tribunal de origem, em dissonância com a atual jurisprudência desta Corte, concluiu pelo acerto da sentença ao "considerar cancelada a multa coercitiva que incidiu até o momento do cumprimento da obrigação",entendendo que, mesmo que a ordem somente tenha sido cumprida após o prazo fixado para tanto, sua incidência é limitada até o momento do cumprimento da obrigação.
V. Resta claro, da leitura do acórdão recorrido, que a Fazenda Pública Estadual, apesar de ter cumprido a ordem concedida em decisão liminar, o fez após o prazo fixado para tanto, mostrando-se cabível, portanto, a imposição da multa diária referente ao tempo da demora, razão pela qual deve ser mantida a decisão ora agravada, que deu provimentoao Recurso Especial da parte ora agravada, concluindo pelo cabimento das astreintes.
VI. Agravo interno improvido.

(STJ, AgInt no AREsp 1816451 / SP, Relators: Ministra Assusete Magalhães, Data do Julgamento: 28/03/2022) Grifou-se.

Ressalta-se que é possível a revisão da multa, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento ou fase processual, quando se verificar que o valor extrapolou os parâmetros da razoabilidade ou se tornou exorbitante o suficiente para causar enriquecimento indevido.

É importante frisar que o objetivo das astreintes não é obrigar a parte impetrada a pagar o valor da multa, mas a cumprir a obrigação na forma determinada. A multa é meramente inibitória, e não tem por finalidade o enriquecimento da impetrante. Porém, no caso concreto, não houve fixação de multa em caso de descumprimento da determinação judicial. 

 Cumpre destacar que o cumprimento da obrigação pleiteada foi efetivado e foi, inclusive, concedido o benefício previdenciário almejado pela autoridade impetrada, conforme noticiado nos autos (processo 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ, evento 24, DOC1). Portanto, satisfeita plenamente a pretensão autoral, de maneira irreversível.

Com vistas a possibilitar o acesso das partes às Instâncias Superiores, considero prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto, conforme requerido em apelação.

Em face do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO INTERPOSTA PELO INSS.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO E PROCESSUAL CIVIL.   REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA APRECIAÇÃO. ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DO RE Nº 631.240/MG. INADEQUAÇÃO AO CASO. ASTREINTES EM DESFAVOR DA FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. PREQUESTIONAMENTO. ORDEM CONCEDIDA. APELAÇÃO E REMESSA DESPROVIDAS.

I. Apelação do INSS e remessa necessária em sede de mandado de segurança, impetrado contra omissão atribuída a autoridade coatora, no prosseguimento de processo administrativo relativo a benefício previdenciário;

II. O INSS arguiu a ilegitimidade passiva ad causam da autoridade coatora, sob o fundamento de que o recurso em face de decisão proferida pelo INSS é julgado por uma das Juntas de Recursos, que pertencem ao CRSS, que, por sua vez, integra hoje a estrutura do Ministério do Trabalho e Previdência. Porém, restou comprovado que a mora administrativa é da autoridade coatora apontada pelo impetrante, pois trata-se de mora no cumprimento de diligências a cargo do Gerente-Executivo da APS; 

III. A ausência de manifestação da autoridade competente quanto ao pleito do demandante viola imposição legal dos artigos 48 e 49 da lei 9.784/99, que estipulam prazo máximo de 30 dias para a decisão em procedimentos administrativos;

IV. Demora injustificada da autarquia em dar prosseguimento ao processo administrativo. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (artigos 37, caput da CF/88 e 2º, caput, da lei nº 9.784/99);

V. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante;

VI. A presente demanda foi proposta em data posterior à conclusão do julgamento do RE nº 631.240/MG pelo STF, ocorrido em 03/09/2014. Dessa forma, inaplicável ao caso concreto a modulação dos efeitos estabelecida no supracitado julgado do STF;

VII. Possível a fixação de multa em sede de mandado de segurança, em desfavor de autoridade impetrada. Importa frisar que o objetivo das astreintes não é obrigar o réu a pagar o valor da multa, mas a cumprir a obrigação na forma específica. A multa é meramente inibitória, e não tem por finalidade o enriquecimento do impetrante. No caso concreto, não houve fixação de multa na sentença;

VIII. Com vistas a possibilitar o acesso das partes às instâncias superiores, considero prequestionadas as matérias constitucionais e/ou legais suscitadas nos autos, conquanto não referidos expressamente os respectivos artigos na fundamentação do voto, conforme requerido em apelação;

IX. Remessa Necessária e Apelação do INSS conhecidas e desprovidas. 

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO INTERPOSTA PELO INSS, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de junho de 2022.

Documento eletrônico assinado por LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000939658v7 e do código CRC 80f4ab50.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 08/06/2022

Apelação/Remessa Necessária Nº 5005642-14.2021.4.02.5116/RJ

RELATOR: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

PROCURADOR(A): MARCIO BARRA LIMA

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juiz Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário