Agravo de Instrumento Nº 5014089-13.2021.4.02.0000/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES
RELATÓRIO
Trata-se de agravo interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS em face de decisão proferida pelo juízo da 2ª Vara Federal de Duque de Caxias – RJ, nos autos do mandado de segurança nº 5006586-44.2020.4.02.5118, a qual ratificou decisão anterior que determinou a intimação da parte impetrada “para que, no prazo de 05 (cinco) dias, cumpra integralmente a sentença do Evento 44, no tocante à análise do pedido da parte impetrante , F. L. C., Protocolo nº 1570749885, com a apresentação das informações quanto aos protocolos 1102457982 e 532980955 (fl. 02 do Evento 61). Assevero que o descumprimento da presente acarretará a aplicação de multa diária no valor de R$100,00 (cem reais), limitada a R$5.000,00 (cinco mil reais).”.
Em sua minuta, o agravante sustenta, em resumo, que: 1) “a ausência neste caso do ato administrativo de indeferimento impede, por regra, a busca da tutela jurisdicional, na medida em que se deve resguardar a atuação dos Poderes dentro das searas de competências definidas pelo legislador constitucional.”; 2) “Incide no caso o princípio da reserva do possível, na medida em que a Autarquia sofreu as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos, porém os recursos são escassos para resolução imediata dos problemas. Assim, cabe aos gestores, que de fato já estão fazendo, adotar medidas capazes de solucionar ou minorar drasticamente os efeitos destas questões.”; 3) “não é justo que se permita a determinado segurado, mais instruído e/ou com mais condições de acesso ao Judiciário, o direito de análise célere do seu requerimento administrativo em detrimento daqueles cidadãos que aguardam resignadamente o pronunciamento da Autarquia Previdenciária. Entender pela possibilidade de imposição desta ultrapassagem na fila temporal de análise dos pleitos de benefícios viola o disposto nos artigos 5º, caput, e 37, caput, ambos da Constituição Federal de 1988, os quais garantem o tratamento isonômico e impessoal a todos os brasileiros.”; 4) “o INSS tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, implantação do INSS Digital, implementação de concessão automática de determinados benefícios, instituição do trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros. Vê-se, portanto, que não há qualquer inércia ou desídia da Autarquia na solução da problemática apontada.”; 5) “Admitindo-se o acolhimento do pleito do segurado, o que se admite a título argumentativo, requer o INSS que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 120 DIAS - FIXADO PELO FÓRUM INTERINSTITUCIONAL PREVIDENCIÁRIO DA 4ª REGIÃO, ou ainda os 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG, o qual seria mais razoável frente aos demais prazos discorridos em linhas pretéritas.”; 6) “O INSS, dada a particularíssima situação pela qual vem passando, requer seja excluída a multa diária imposta. [...] Impôs a decisão prefixação de multa diária em desfavor do réu de modo a coagi-lo. Assim, está desde já, presumindo descumprimento e, portanto, invertendo a lógica da cominação de multa para os casos de devedor recalcitrante, o que só ocorre após efetivo e injustificado descumprimento. Tal procedimento, da forma como realizado na espécie, contraria o ordenamento jurídico em vigor, merecendo, portanto, reforma.”.
Decisão indeferindo o efeito suspensivo vindicado no Evento 11, a qual foi impugnada por meio de agravo interno no Evento 17.
Em manifestação no Evento 21, o Ministério Público se eximiu de emitir parecer por não ser caso de intervenção obrigatória.
É o relatório.
Dispensada a revisão, na forma regimental.
VOTO
I - O Capítulo XI da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa.
II - Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação processual, apenas para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de manifestar qualquer decisão.
III - No procedimento administrativo, o princípio constitucional da eficiência consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
IV - Convém ressaltar as inovações legislativas que, no decorrer do ano de 2020, estabeleceram medidas excepcionais de proteção social para enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus que assolou o mundo, atingindo também nosso país. E, ainda o acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS, homologado pelo Plenário do Egrégio Supremo Tribunal Federal, em 17-2-2021, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152, o qual prevê prazos para análises dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS.
V - A mera alegação genérica de violação ao princípio da isonomia e de quebra da ordem cronológica dos atendimentos não é suficiente para a cassação da ordem concedida, uma vez que desacompanhadas de dados objetivos quanto aos motivos da demora.
VI - Não cabe aumento do prazo para a apreciação de requerimento administrativo quando já ultrapassado tempo mais que suficiente para a decisão administrativa.
VII - No caso, diante do reiterado descumprimento de decisões que determinavam o julgamento do requerimento de benefício assistencial, a imposição de multa em caso de descumprimento de decisão mostrou-se adequada.
Conforme relatado, trata-se de agravo e agravo interno que procuram desconstituir decisão que, em sede de mandado de segurança, deferiu tutela de urgência no sentido de determinar que a autoridade administrativa conclua o procedimento administrativo referente a requerimento de benefício assistencial.
A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de manifestar qualquer decisão. No presente caso, conforme já assinalado, até a data da autuação da presente ação, a impetrante não fora submetida a perícia médica, ato essencial para que a autoridade administrativa possa tomar sua decisão, em violação aos ditames do art. 5º, inciso LXXVIII da Constituição da República, o qual assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, nos seguintes termos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…) LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação;
Outrossim, em procedimento administrativo, o princípio da eficiência, que abrange o princípio da tutela tempestiva, consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar realmente o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
Convém ressaltar as inovações legislativas, a exemplo das Leis nº 13.982-2020 e nº 14.131-2020 que, no decorrer do ano de 2020 estabeleceram medidas excepcionais de proteção social para enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus que assolou o mundo, atingindo também nosso país. E, ainda o acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS, homologado em acórdão proferido pelo Plenário do Egrégio Supremo Tribunal Federal, em 17-2-2021, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152, o qual prevê prazos para análise dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS, com a seguinte ementa:
“CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR INCAPACIDADE. PRAZO DE REALIZAÇÃO DAS PERÍCIAS PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REALIZAÇÃO EM ATÉ 45 DIAS, SOB PENA DA IMPLEMENTAÇÃO AUTOMÁTICA DA PRESTAÇÃO REQUERIDA PELO SEGURADO. LIMITES DA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ACORDO CELEBRADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, PELA DEFENSORIA PÚBLICA GERAL DA UNIÃO, PELO PROCURADOR-GERAL FEDERAL E PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS. VIABILIDADE. REQUISITOS FORMAIS PRESENTES. HOMOLOGAÇÃO. PROCESSO EXTINTO. EXCLUSÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL.
1. Homologação de Termo de Acordo que prevê a regularização do atendimento aos segurados do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.
2. Viabilidade do acordo firmado pelo INSS e por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval da Procuradoria-Geral da República.
3. Presença das formalidades extrínsecas e das cautelas necessárias para a chancela do acordo
4. Petição 99.535/2020 prejudicada. Acordo homologado. Processo extinto. Exclusão da sistemática da repercussão geral.”
(RE 1.171.152-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 17-2-2021)
Insta salientar que, no referido acordo, o INSS se compromete a (cláusula primeira):
“[...] concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:
Benefício assistencial à pessoa com deficiência 90 dias
Benefício assistencial ao idoso 90 dias
Aposentadorias, salvo por invalidez, 90 dias
Aposentadoria por invalidez comum 45 dias e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente)
Salário maternidade 30 dias
Pensão por morte 60 dias
Auxílio reclusão 60 dias
Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade) 45 dias
Auxílio acidente 60 dias
Os prazos estipulados são aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do acordo (cláusula sexta).
Assim, não havendo escusa fática para o excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo da parte impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988). Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO DE aposentadoria. OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. Demora desarrazoada na tramitação do processo administrativo.
1. Mandado de segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição. 2. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88).
3. Negado provimento à remessa necessária, nos termos do voto.
(0031988-75.2018.4.02.5154 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Desembargadora Simone Schreiber, data de disponibilização 13-03-2019)
Embora não seja novidade a sobrecarga de demanda administrativa do INSS e o seu baixo efetivo para o processamento desses procedimentos, algum posicionamento poderia ser dado no caso em tela, até porque a o requerimento administrativo de benefício assistencial à pessoa com deficiência foi realizado em 27 de maio de 2019 (Evento 1, COMP3, Página 1 dos autos originais) e até a impetração do mandado de segurança (14.8.2020) ainda não havia movimentação
À toda evidência, a demora de mais de um ano para apenas dar prosseguimento ao procedimento administrativo, independentemente das dificuldades por que tenha passado a autarquia previdenciária, ofende o princípio constitucional da razoável duração dos processos (inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição da República), situação que enseja reparação pelo Judiciário. Por outro lado, tendo-se por base que a decisão apelada determinou apenas que o INSS apreciasse o requerimento do segurado, não se observa qualquer ingerência do Judiciário na forma do procedimento administrativo ou no conteúdo decisório que cabe ao Executivo. Tampouco haveria uma quebra no princípio da isonomia ou uma burla à ordem cronológica dos atendimentos, especialmente no caso em tela, onde não há qualquer dado objetivo que se pudesse aferir a ocorrência do alegado.
Por fim, tendo em vista que o Juízo de primeiro grau já havia deferido liminar em dezembro de 2020 (Evento 27 dos autos originais), sentença em fevereiro de 2021 (Evento 44) e nova decisão em julho de 2021, Evento 75, determinando a mesma providência sem que fosse cumprida, qual seja, que se julgue efetivamente o requerimento do impetrante, ora agravado, observa-se que a previsão de multa para eventual descumprimento se mostrou bastante razoável, sendo inteiramente desnecessário, em meados de 2022, a concessão de mais prazo.
Por todo exposto, voto no sentido de negar provimento ao agravo e ao agravo interno.
Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000939501v2 e do código CRC c4d89948.
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Signatário (a): ANDRÉ FONTES
Data e Hora: 1/6/2022, às 16:55:6