Apelação Cível Nº 5024273-85.2020.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS de sentença que, em mandado de segurança com objetivo de compelir a autoridade coatora a implantar aposentadoria por tempo de contribuição já deferida administrativamente, deferiu a ordem, nos termos seguintes (Evento 40 dos autos originários):
“Do exposto, concedo a segurança, com base no art. 487, I, do CPC , para determinar que a autoridade coatora conclua o processo administrativo do impetrante, de forma a dar segmento à decisão proferida no Acórdão não recorrido de nº 792/2019, prolatado há mais de 20 meses pela 26ª Junta de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social, que determinou a implantação de aposentadoria por tempo de contribuição em favor do impetrante (NB. 42/181.239.120-7), mediante a reafirmação de sua DER (de 10/11/2016 para 11/06/2017).
Prazo para cumprimento: 15 dias, a partir da intimação, sob pena de aplicação de multa diária, no valor de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), de responsabilidade pessoal e intransferível do intimado, devendo a autoridade coatora comprovar nos autos, no mesmo prazo, o cumprimento da presente decisão.
Intime-se a AADJ para imediato cumprimento, e também a APS Presidente Vargas (aps17001070@inss.gov.br), responsável por dar segmento ao que foi decidido no Acórdão prolatado pela 26ª Junta de Recursos.
Sem custas a recolher. Sem honorários advocatícios, nos termos do art. 25, da Lei n o 12.016, de 07.08.2009.
Cientifique-se o Ministério Público Federal.
Transitado em julgado, arquive-se com baixa na distribuição.”
Em suas razões de recurso, Evento 61, a autarquia previdenciária sustentou que: 1) “A sentença recorrida fixou prazo de apenas 15 DIAS para cumprimento, o que viola o disposto no art. 537 do NCPC. O prazo fixado é muito exíguo, não atendendo ao que dispõe o art. 537 do NCPC, que impõe que o prazo seja “razoável”. Além disso, o prazo para cumprimento da decisão é concomitante ao prazo para apresentação de recursos, assoberbando a atividade da defesa judicial da autarquia.”; 2) “E, sobre o valor da multa, o mesmo art. 537 impõe que seja “suficiente e compatível com a obrigação”. A multa, tal como fixada, é CLARAMENTE desproporcional, pois, a R$ 1.500,00 ao dia, ao cabo de 30 dias, chegaria a R$ 45.000,00, MAIS DE OITO VEZES maior do que o valor do provento mensal do benefício do autor (R$ 5.552,45). E ainda, a multa em valor tão alto cria situação paradoxal, em que o descumprimento da decisão judicial resultaria mais vantajoso para o impetrante do que o efetivo cumprimento.” Nesses termos, requereu a dilação do prazo para cumprimento da segurança e redução do valor da multa fixada para, no máximo, 1/30 do provento mensal do benefício objeto da condenação.
Nos Eventos 59 e 61, OUT2, a autarquia apelante demonstrou que implantou o benefício do impetrante.
Não foi apresentada contraminuta.
Em parecer no Evento 4 dos autos deste Tribunal, o Ministério Público opinou pelo provimento do recurso.
Eis o breve relato.
Sem revisão, nos termos regimentais.
VOTO
I - O Capítulo XI da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa.
II - Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação processual, apenas para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de manifestar qualquer decisão.
III - No procedimento administrativo, o princípio constitucional da eficiência consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
IV - Convém ressaltar as inovações legislativas que, no decorrer do ano de 2020, estabeleceram medidas excepcionais de proteção social para enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus que assolou o mundo, atingindo também nosso país. E, ainda o acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS, homologado pelo Plenário do Egrégio Supremo Tribunal Federal, em 17-2-2021, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152, o qual prevê prazos para análises dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS.
V - A mera alegação genérica de violação ao princípio da isonomia e de quebra da ordem cronológica dos atendimentos não é suficiente para a cassação da ordem deferida, uma vez que desacompanhadas de dados objetivos quanto aos motivos da demora.
VI - Não há interesse jurídico em apelação que impugna exclusivamente a previsão, na sentença, de incidência de multa em caso de descumprimento do prazo estipulado para a implantação de benefício previdenciário, se houver, antes da interposição, o efetivo cumprimento dos termos da decisão impugnada.
Preliminarmente, impõe-se o duplo grau de jurisdição obrigatório da sentença hostilizada, por força do artigo 496, I, do Código de Processo Civil, razão por que conheço da remessa necessária.
Com relação ao recurso da autarquia previdenciária, como se limita a debater a questão da previsão de multa na sentença apelada, evidencia-se a falta de interesse jurídico em sua interposição. Pelo que se observa nos autos, Eventos 59 e 61, a aposentadoria por tempo de contribuição do impetrante foi implantada dentro do prazo estipulado na sentença, fato que, indubitavelmente, impede a incidência de astreintes, dada sua condição suspensiva nas hipóteses em que a obrigação é adimplida no prazo conferido na decisão, que é a situação dos autos. Portanto, carece de sentido impugnar sentença com a qual concordou e cumpriu seus termos, sendo evidente a preclusão lógica e impedindo o conhecimento do recurso.
Quanto à questão de fundo, ora devolvida por força da remessa, conforme relatado, trata-se de mandado de segurança contra ato omissivo do Gerente Executivo do INSS da Agência Presidente Vargas – RJ, para que a autoridade coatora efetivamente implante a aposentadoria por tempo de contribuição cujo direito a Administração já havia reconhecido.
Verifica-se que em novembro de 2019 a 26ª Junta de Recursos deu provimento ao recurso administrativo do segurado mediante reafirmação da data de entrada do requerimento (Evento 1, Anexo 7). Entretanto, até a impetração do presente mandamus, em 14-08-2020, a requerente não obteve a implantação do benefício.
A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de manifestar qualquer decisão. No presente caso, conforme já assinalado, até a data da autuação da presente ação, a impetrante não fora submetida a perícia médica, ato essencial para que a autoridade administrativa possa tomar sua decisão, em violação aos ditames do art. 5º, inciso LXXVIII da Constituição da República, o qual assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, nos seguintes termos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…) LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação;
Outrossim, em procedimento administrativo, o princípio da eficiência, que abrange o princípio da tutela tempestiva, consiste na adoção de mecanismos mais céleres e mais efetivos para que a Administração Pública possa alcançar realmente o fim perseguido por meio de todo o procedimento adotado.
Convém ressaltar as inovações legislativas, a exemplo das Leis nº 13.982-2020 e nº 14.131-2020 que, no decorrer do ano de 2020 estabeleceram medidas excepcionais de proteção social para enfrentamento da pandemia decorrente do coronavírus que assolou o mundo, atingindo também nosso país. E, ainda o acordo avençado pelo Ministério Público e o INSS, homologado em acórdão proferido pelo Plenário do Egrégio Supremo Tribunal Federal, em 17-2-2021, no Recurso Extraordinário nº 1.171.152, o qual prevê prazos para análise dos procedimentos administrativos relacionados a benefícios previdenciários e assistenciais administrados pelo INSS, com a seguinte ementa:
“CONSTITUCIONAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS POR INCAPACIDADE. PRAZO DE REALIZAÇÃO DAS PERÍCIAS PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL. IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE REALIZAÇÃO EM ATÉ 45 DIAS, SOB PENA DA IMPLEMENTAÇÃO AUTOMÁTICA DA PRESTAÇÃO REQUERIDA PELO SEGURADO. LIMITES DA INGERÊNCIA DO PODER JUDICIÁRIO EM POLÍTICAS PÚBLICAS. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. ACORDO CELEBRADO PELA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA, PELA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, PELA DEFENSORIA PÚBLICA GERAL DA UNIÃO, PELO PROCURADOR-GERAL FEDERAL E PELO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS. VIABILIDADE. REQUISITOS FORMAIS PRESENTES. HOMOLOGAÇÃO. PROCESSO EXTINTO. EXCLUSÃO DA SISTEMÁTICA DA REPERCUSSÃO GERAL.
1. Homologação de Termo de Acordo que prevê a regularização do atendimento aos segurados do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS.
2. Viabilidade do acordo firmado pelo INSS e por legitimados coletivos que representam adequadamente os segurados, com o aval da Procuradoria-Geral da República.
3. Presença das formalidades extrínsecas e das cautelas necessárias para a chancela do acordo
4. Petição 99.535/2020 prejudicada. Acordo homologado. Processo extinto. Exclusão da sistemática da repercussão geral.”
(RE 1.171.152-RG, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe de 17-2-2021)
Insta salientar que, no referido acordo, o INSS se compromete a (cláusula primeira):
“[...] concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do beneficio:
Benefício assistencial à pessoa com deficiência 90 dias
Benefício assistencial ao idoso 90 dias
Aposentadorias, salvo por invalidez, 90 dias
Aposentadoria por invalidez comum 45 dias e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente)
Salário maternidade 30 dias
Pensão por morte 60 dias
Auxílio reclusão 60 dias
Auxílio doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade) 45 dias
Auxílio acidente 60 dias"
Os prazos estipulados são aplicáveis após 6 (seis) meses da homologação do acordo (cláusula sexta).
Assim, não havendo escusa fática para o excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo da parte impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988). Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO DE aposentadoria. OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. Demora desarrazoada na tramitação do processo administrativo.
1. Mandado de segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição. 2. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88).
3. Negado provimento à remessa necessária, nos termos do voto.
(0031988-75.2018.4.02.5154 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Desembargadora Simone Schreiber, data de disponibilização 13-03-2019)
Embora não seja novidade a sobrecarga de demanda administrativa do INSS e o seu baixo efetivo para o processamento desses procedimentos, algum encaminhamento poderia ser dado no caso em tela, até porque a pretensão em tela se limitava à finalização de um procedimento administrativo já decidido.
À toda evidência, a demora de quase um ano para apenas processar uma concessão de aposentadoria, independentemente das dificuldades por que tenha passado a autarquia previdenciária, ofende o princípio constitucional da razoável duração dos processos (inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição da República), situação que enseja reparação pelo Judiciário. Por outro lado, tendo-se por base que a decisão apelada determinou apenas que o INSS apreciasse o requerimento do segurado, não se observa qualquer ingerência do Judiciário na forma do procedimento administrativo ou no conteúdo decisório que cabe ao Executivo. Tampouco haveria uma quebra no princípio da isonomia ou uma burla à ordem cronológica dos atendimentos, especialmente no caso em tela, onde não há qualquer dado objetivo que se pudesse aferir a ocorrência do alegado.
Por todo exposto, voto no sentido de não conhecer do recurso e negar provimento à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000939499v2 e do código CRC a1f65431.
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Data e Hora: 1/6/2022, às 16:55:6