Remessa Necessária Cível Nº 0000457-20.2010.4.02.5002/ES

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária de sentença (SJES, evento 150) que, nos autos de ação indenizatória por desapropriação indireta de parte de imóvel rural proposta por A. C. H. contra o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), julgou procedente o pedido para condenar a autarquia ao pagamento de indenização de R$ 303.111,15, para cobrir os valores referentes a terra nua, pastagem, lavoura de café, cerca de arame farpado e estrada interna, com juros moratórios e compensatórios, atualização monetária e honorários advocatícios de 5% sobre o valor indenizatório.

O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) foi incluído no feito como litisconsorte passivo, por ser o atual administrador das unidades de conservação anteriormente controladas pelo Ibama (Lei nº 11.516/2007), mas não sofreu condenação.

Entendeu o magistrado de primeira instância que a autora faz jus à indenização pelas medidas expropriatórias adotadas pelo Poder Público, com base no art. 35 do Decreto-lei n.º 3.365/41, eis que, com a edição do Decreto sem número de 20/11/1997, uma parte do imóvel foi declarada como de utilidade pública para fins de desapropriação, por estar dentro dos limites do Parque Nacional do Caparaó, tendo sido adotadas medidas restritivas à propriedade da autora em 21/08/2000, sem que, até o ajuizamento da demanda, nenhuma medida indenizatória concreta tenha sido providenciada.  Considerou também o magistrado que o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza não possibilita o uso direto dos recursos naturais, estando, desde a sua criação e nos termos do art. 28 da Lei nº 9.985/2000, proibidas quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização que estejam em desacordo com os respectivos objetivos.  Adotou as conclusões do laudo pericial quanto ao valor a indenizar.

O ICMBio juntou memoriais no evento 14.

É o relatório.

gma

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Remessa Necessária Cível Nº 0000457-20.2010.4.02.5002/ES

VOTO

1.                 A remessa necessária deve ser provida.

2.                Em primeiro lugar, constata-se que não houve a prescrição quinquenal de que trata o parágrafo único do art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/41.  O Decreto sem número que fixou os limites do Parque Nacional do Caparaó foi editado em 20/11/1997, e o Decreto subsequente, que declarou os imóveis lá existentes como de utilidade pública para fins de desapropriação, foi editado em 19/12/2000 (SJES, evento 63, p. 14-15).  Contudo, ainda em agosto de 2000, a autora A. C. H. protocolou, junto ao Ibama, requerimento de indenização, dando início ao processo administrativo nº 02001.003889/00-67 (SJES, evento 62, p. 23-24), que suspendeu o fluxo do prazo prescricional e, ao que consta dos autos, ainda pende de decisão, de modo que a prescrição não se consumou.

3.           No mais, verifica-se que os imóveis existentes nos limites do Parque Nacional do Caparaó foram declarados de utilidade pública para fins de desapropriação em 19/12/2000, por decreto presidencial sem número, editado naquela data.  Conforme o art. 2º desse decreto, ficou o Ibama autorizado a promover a desapropriação das terras e benfeitorias destinadas à implantação do Parque, utilizando seus próprios recursos orçamentários e financeiros.

Ocorre que, a despeito do trâmite administrativo do procedimento indenizatório por provocação da autora (proc. adm. nº 02001.003889/00-67 – SJES, evento 62, p. 23-24), os atos expropriatórios, ao que consta dos autos, nunca foram realizados em relação ao imóvel dela, seja pelo Ibama, seja pelo corréu ICMBio, que passou a administrar o Parque a partir da vigência da Lei nº 11.516/2007, conforme disposto em seu artigo 3º.

A rigor, como bem observou o Ibama em sua contestação (evento 63, out7), a efetivação da desapropriação está ligada à discricionariedade administrativa, eis que depende da análise de critérios de conveniência e oportunidade, especialmente em relação à existência de numerário para que sejam feitas as indenizações que, por força de disposição constitucional expressa (CRFB, art. 5º, XXIV), devem ser prévias e em dinheiro.

Certo é que a declaração de utilidade pública, por si só, não consuma a desapropriação.  Nesse sentido é a doutrina de Carvalho Filho:

Declarar a utilidade pública ou o interesse social é conduta que apenas reflete a manifestação do Estado no sentido do interesse público que determinado bem desperta com vistas à transferência coercitiva a ser processada no futuro. Portanto, não se pode dizer ainda que, com a declaração, já exista a desapropriação. A declaração é apenas uma fase do procedimento. (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, 34 ed. São Paulo: Atlas, 2020, p. 1494)

Assim, não tendo sido praticado qualquer ato expropriatório por parte da Administração, descabe indenização.

Nesse sentido, no STJ:

ADMINISTRATIVO. CRIAÇÃO DO PARQUE ESTADUAL DA SERRA DO MAR (DECRETO ESTADUAL 10.251/77). DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. PRESSUPOSTOS: APOSSAMENTO, AFETAÇÃO À UTILIZAÇÃO PÚBLICA, IRREVERSIBILIDADE. NÃO-CARACTERIZAÇÃO.

1. O depósito de multa por litigância de má-fé não é pressuposto de admissibilidade do recurso subsequente, especialmente quando imposta contra a Fazenda Pública.

2. A interposição de recurso incabível não se identifica, por si só, com litigância de má-fé ou com intuito protelatório. Num e noutro caso, para imposição de multa, é indispensável a agregação de causa específica.

3. A chamada "desapropriação indireta" é construção pretoriana criada para dirimir conflitos concretos entre o direito de propriedade e o princípio da função social das propriedades, nas hipóteses em que a Administração ocupa propriedade privada, sem observância de prévio processo de desapropriação, para implantar obra ou serviço público.

4. Para que se tenha por caracterizada situação que imponha ao particular a substituição da prestação específica (restituir a coisa vindicada) por prestação alternativa (indenizá-la em dinheiro), com a consequente transferência compulsória do domínio ao Estado, é preciso que se verifiquem, cumulativamente, as seguintes circunstâncias: (a) o apossamento do bem pelo Estado, sem prévia observância do devido processo de desapropriação; (b) a afetação do bem, isto é, sua destinação à utilização pública; e (c) a impossibilidade material da outorga da tutela específica ao proprietário, isto é, a irreversibilidade da situação fática resultante do indevido apossamento e da afetação.

5. No caso concreto, não está satisfeito qualquer dos requisitos acima aludidos, porque (a) a mera edição do Decreto 10.251/77 não configura tomada de posse, a qual pressupõe necessariamente a prática de atos materiais; (b) no plano jurídico-normativo, muito pouco foi inovado, com a edição do Decreto, em relação ao direito de propriedade da autora, cujo conteúdo era delimitado por normas constitucionais (arts. 5º, XXII e XXIII, 170 e 225) e pela legislação ordinária (Código Florestal, Lei de Parcelamento do Solo), tendo o citado Decreto apenas declarado de utilidade pública as áreas particulares compreendidas no Parque por ele criado, tornando-as passíveis de ulterior processo expropriatório — o qual, no entanto, no que se refere às terras da autora, jamais veio a se concretizar.

6. Não se pode, salvo em caso de fato consumado e irreversível, compelir o Estado a efetivar a desapropriação, se ele não a quer, pois se trata de ato informado pelos princípios da conveniência e da oportunidade.

[...]

(STJ, 1ª Turma, REsp nº 442.774, Rel. Min. Teori Zavascki, julg. 2/6/2005)

4.               No caso, repita-se, ainda não houve a expropriação dos 16 hectares do imóvel da autora inseridos na área do Parque.  O que está ocorrendo, até o momento, isto sim, é uma limitação administrativa, de caráter geral e por força de lei, que impõe obrigações negativas e positivas a proprietários indeterminados, para adequar suas propriedades ao atendimento da função social no interior da unidade de conservação.

Assim é que, em razão da criação e delimitação do Parque Nacional do Caparaó, ficaram proibidas, nos termos do art. 28 da Lei nº 9.985/2000, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os objetivos da unidade de conservação, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos.  Leia-se o dispositivo legal:

Art. 28. São proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos.

Parágrafo único. Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger, assegurando-se às populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais.

5.                 Conforme constatado em vistoria do Ibama em novembro de 2000, havia duas áreas de pastos e três de plantações de café na área do imóvel abrangida pela delimitação do Parque (SJES, evento 62, p. 30-39), mas a lavoura de 3,5 hectares, já naquela época, segundo registrou o perito judicial em seu laudo, “não estava recebendo os tratos culturais adequados pois o proprietário não sabia até quando poderia trabalhar a terra em razão da decisão de desapropriação” (SJES, evento 133, laudo34, p. 7, item 3.8).  Por outro lado, quando da vistoria pericial judicial, em junho de 2018, não havia mais a lavoura de café na propriedade (idem, p. 23, item 7.4).

6.         O juízo a quo entendeu que houve adoção de medidas restritivas à propriedade em 21/08/2000 (SJES, evento 150, sent50, p. 3), mas, nessa data, houve tão somente o protocolo do pedido indenizatório por parte da autora, junto ao Ibama (SJES, evento 62, p. 23-24).  Não há prova nos autos de qualquer ato administrativo da autarquia no sentido de, antes da prévia indenização e apossamento, impedir o exercício do direito à propriedade ou mesmo a continuidade da exploração econômica nos moldes em que já vinha sendo realizada.  Tanto é assim, que, na vistoria feita após o protocolo do requerimento, ainda em 2000, os técnicos do Ibama constataram a presença da cultura de café e das pastagens, descrevendo-as no laudo (SJES, evento 62, p. 30-34), mas não promoveram, na sequência, qualquer autuação ou medida restritiva, o que leva à conclusão de que o Instituto realizou o levantamento das culturas apenas para subsidiar a quantificação da futura indenização.

7.                De qualquer modo, os limites do Parque do Caparaó, criado pelo Decreto nº 50.646, de 24 de maio de 1961, já estavam fixados desde 1997, e o advento da Lei nº 9.985, em 2000, criando limitações genéricas na utilização das propriedades localizadas dentro das unidades de conservação, como é o caso, não enseja indenização específica.

Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. LICENÇA AMBIENTAL E URBANÍSTICA. CLÁUSULA REBUS SIC STANTIBUS. CÓDIGO DO MEIO AMBIENTE DO MUNICÍPIO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. IMPEDIMENTO DE IMPLANTAÇÃO DE PARCELAMENTO DO SOLO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL. INDENIZAÇÃO. DESCABIMENTO. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA. REEXAME DO CONTEXTO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 7/STJ.

1. Trata-se de Ação em que a parte pleiteia, contra o Município ora recorrido, o pagamento de prejuízos e lucros cessantes sofridos em decorrência de projeto de implantação de loteamento residencial indeferido. O Tribunal de origem consignou que a questão decorre de limitação administrativa e como tal não é passível de indenização. Afirmou ainda que "o alegado direito indenizatório, defendido no apelo, embasado no art. 5º, inciso XXII, da CF, não está adequado ao presente caso, uma vez que não se discute aqui a propriedade ou o seu direito, muito menos implica na previsão contida no inciso XXIV, do supra referido art. 5º, já que incabível a indenização, mesmo que na condição de indireta" (fl. 361, e-STJ), que "o asseverado de que está impedida da implantação de parcelamento do solo, decorre de limitação administrativa 'por se tratar de área de proteção ambiental', reconhecida por legislação própria, mesmo que superveniente" (fl. 361, e-STJ) e que não se trata de desapropriação indireta, indeferindo, assim, o pedido de indenização.

[...]

3. Empreendimentos imobiliários devem respeitar a legislação federal, estadual e municipal vigente no momento de sua implantação física, já que licenças ambientais e urbanísticas são emitidas rebus sic stantibus. Daí que a existência de simples projeto e aprovação de implantação não induz situação eficaz, líquida e certa capaz de bloquear limitação administrativa superveniente, decorrente da legislação ambiental ou de parcelamento do solo.

4. A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que é indevida qualquer indenização em favor dos proprietários de terrenos atingidos por limitações administrativas estabelecidas em atos normativos, tais como o Código Florestal, Lei do Parcelamento do Solo Urbano etc, que tão somente vedam a utilização indiscriminada da propriedade. Nesse sentido: AgRg no REsp 1.440.182/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 23.10.2014; AgRg no REsp 1.470.512/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 26.5.2015; AgRg no Ag 1.308.927/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe de 20.8.2010; AgRg no REsp 769.405/SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 16.4.2010; REsp 442.774/SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, DJ de 20.6.2005; REsp 703.591/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 14.4.201; AgRg nos EDcl no REsp 1108188/SC, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 26.11.2009; AgRg no REsp 1179149/SC, Rel. Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Turma, DJe 10.12.2010. (grifei)

[...]

6. Recurso Especial não provido. 

(STJ, 2ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, REsp nº 1.440.414 DJe 5/11/2019)

8.               Em conclusão, inexiste direito da autora à indenização por desapropriação indireta pleiteada neste feito, ressalvado seu direito a indenização futura, quando forem realizados os atos expropriatórios pela autarquia ambiental em cumprimento à norma do § 1º do art. 11 da Lei nº 9.985/2000.

9.             Ante o exposto, voto no sentido de dar provimento à remessa necessária, para julgar improcedente o pedido, condenando a autora nas custas e em honorários de 10% sobre o valor da causa, sujeitos à condição suspensiva estabelecida pelo § 3º do art. 98 do CPC, ante a gratuidade de justiça.

Documento eletrônico assinado por LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000929275v2 e do código CRC 223187f3.

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Remessa Necessária Cível Nº 0000457-20.2010.4.02.5002/ES

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA. CRIAÇÃO DE PARQUE NACIONAL. IMÓVEL RURAL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA.

1.       Trata-se de remessa necessária de sentença que, nos autos de ação indenizatória por desapropriação indireta de parte de imóvel rural proposta contra o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), julgou procedente o pedido para condenar a autarquia ao pagamento de indenização correspondente aos valores de terra nua, pastagem, lavoura de café, cerca de arame farpado e estrada interna, com juros moratórios e compensatórios, atualização monetária e honorários advocatícios de 5% sobre o valor indenizatório.

2.       O Decreto sem número que fixou os limites do Parque Nacional do Caparaó foi editado em 20/11/1997, e o Decreto subsequente, que declarou os imóveis lá existentes como de utilidade pública para fins de desapropriação, foi editado em 19/12/2000 (SJES, evento 63, p. 14-15), ao passo que, ainda em agosto de 2000, a autora protocolou o requerimento de indenização, dando início ao processo administrativo nº 02001.003889/00-67, que suspendeu o fluxo do prazo prescricional e ainda pende de decisão.  Assim, não se consumou a prescrição quinquenal da pretensão indenizatória de que trata o parágrafo único do art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365/41.

3.       Desde a declaração de utilidade pública para fins de desapropriação em 19/12/2000, por decreto presidencial sem número que autorizou o Ibama a desapropriar as terras e benfeitorias destinadas à implantação do Parque Nacional do Caparaó, os atos expropriatórios nunca foram realizados em relação ao imóvel da autora, seja pelo Ibama, seja pelo corréu ICMBio, que passou a administrar a unidade de conservação a partir da vigência da Lei nº 11.516/2007, conforme disposto em seu artigo 3º.

4.       O processo administrativo está em andamento, mas a efetivação da desapropriação, por atos concretos de apossamento, ligada à discricionariedade administrativa, depende da análise de critérios de conveniência e oportunidade, especialmente em relação à existência de numerário para que sejam feitas as indenizações que, por força de disposição constitucional expressa (CRFB, art. 5º, XXIV), devem ser prévias e em dinheiro.

5.       A declaração de utilidade pública, por si só, não consuma a desapropriação e, não tendo sido praticado qualquer ato expropriatório por parte da Administração, descabe indenização.  Doutrina e STJ, REsp nº 442.774.

6.       A sentença concluiu que o Ibama tomou medidas restritivas à propriedade em 21/08/2000, mas, nessa data, houve tão somente o protocolo do pedido indenizatório por parte da autora junto à autarquia, e não há prova nos autos de qualquer ato administrativo no sentido de, antes da prévia indenização e apossamento, impedir o exercício do direito à propriedade ou a continuidade da exploração econômica nos moldes em que já vinha sendo realizada.  Tanto é assim que, na vistoria feita após o protocolo do requerimento, ainda em 2000, os técnicos do Ibama constataram a presença da cultura de café e das pastagens, descrevendo-as no laudo, mas não promoveram, na sequência, qualquer autuação ou medida restritiva, o que leva à conclusão de que o Instituto realizou o levantamento das culturas apenas para subsidiar a quantificação da futura indenização.

7.       O art. 28 da Lei nº 9.985/2000 proíbe quaisquer alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com os objetivos da unidade de conservação, o seu plano de manejo e seus regulamentos.  Contudo, os limites do Parque do Caparaó, criado pelo Decreto nº 50.646, de 24 de maio de 1961, já estavam fixados desde 1997, e o advento daquela lei em 2000, que criou limitações administrativas genéricas para a utilização de propriedades localizadas dentro de unidades de conservação, não enseja indenização específica. Precedente (STJ, REsp nº 1.440.414).

8.       Remessa necessária provida para julgar improcedente o pedido, condenando a autora nas custas e em honorários advocatícios de 10% sobre o valor da causa, sujeitos à condição suspensiva estabelecida pelo § 3º do art. 98 do CPC, ante a concessão da gratuidade de justiça.

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ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, dar provimento à remessa necessária, para julgar improcedente o pedido, condenando a autora nas custas e em honorários de 10% sobre o valor da causa, sujeitos à condição suspensiva estabelecida pelo § 3º do art. 98 do CPC, ante a gratuidade de justiça, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 20 de abril de 2022.

Documento eletrônico assinado por LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000929276v3 e do código CRC 392891a9.

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Signatário (a): LUIZ PAULO DA SILVA ARAUJO FILHO
Data e Hora: 26/04/2022, às 19:41:03

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 20/04/2022

Remessa Necessária Cível Nº 0000457-20.2010.4.02.5002/ES

RELATOR: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PREFERÊNCIA: LUIZ HENRIQUE PANDOLFI MIRANDA por INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS - IBAMA

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO

Votante: Desembargadora Federal LETICIA DE SANTIS MELLO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO