Apelação/Remessa Necessária Nº 0070648-06.2018.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALCIDES MARTINS
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pelo INSS – INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL objetivando a reforma da sentença (Evento 39, 1º grau) que, nos autos da ação ordinária ajuizada por M. D. S. em face do apelante, julgou procedente o pedido para condenar o INSS a proceder à efetivação da progressão funcional e promoção da apelada, utilizando para tal a regra do interstício de 12 (doze) meses de efetivo exercício no último padrão anteriormente ocupado, bem como ao pagamento das diferenças decorrentes da incorreta aplicação da progressão funcional, monetariamente corrigidas.
Em suas razões (Evento 45, 1º grau), sustenta o apelante a incidência na hipótese da prescrição do fundo de direito, na forma do art. 1º do Decreto 20.910/32, porquanto o enquadramento se constitui em ato único de efeito concreto, tendo transcorrido o lapso temporal superior a 5 (cinco) anos do advento da Lei 11.501/2007 (marco inicial para a contagem do prazo prescricional), até o ajuizamento da ação, em 28/05/2018. Alega a aplicabilidade do art. 39 da Lei 13.324/2016, que teria fixado os efeitos financeiros a partir de 01/01/2017, afastando o interesse de agir da apelada. Quanto à fixação de marcos para a contagem dos interstícios, afirma que o STJ e a TNU teriam adotado posicionamento no sentido de fixação de termo a quo para a progressão funcional distinto da data da posse. Por fim, afirma que os juros moratórios devem incidir a partir da citação válida, nos termos do art. 405 do Código Civil. Pugna pelo provimento do apelo, a fim de que o pedido autoral seja julgado totalmente improcedente.
Contrarrazões da apelada (Evento 50 – 1º grau), pelo desprovimento do apelo, com a consequente majoração dos honorários.
Manifestação do Ministério Público Federal (Evento 6 – 2º grau), por sua não intervenção no feito, ante a ausência de interesse que o justifique.
É o relatório.
VOTO
Conheço da remessa necessária e da apelação, eis que presentes os pressupostos de admissibilidade.
Conforme relatado, trata-se de remessa necessária e apelação interposta pelo INSS – INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL objetivando a reforma da sentença (Evento 39, 1º grau) que, nos autos da ação ordinária ajuizada por M. D. S. em face do apelante, julgou procedente o pedido para condenar o INSS a proceder à efetivação da progressão funcional e promoção da apelada, utilizando para tal a regra do interstício de 12 (doze) meses de efetivo exercício no último padrão anteriormente ocupado, bem como ao pagamento das diferenças decorrentes da incorreta aplicação da progressão funcional, monetariamente corrigidas.
A sentença julgou parcialmente procedente o pedido autoral nos seguintes termos:
“Do exposto:
1) REVOGO o despacho do Evento 33.
2) ACOLHO, EM PARTE, A DEFESA PRELIMINAR DE MÉRITO, suscitada pelo INSS, motivo por que JULGO IMPROCEDENTE o pedido de condenação do réu ao pagamento dos reflexos financeiros da revisão das promoções/progressões da autora, vencidos antes de 24.05.2013 (art. 487, inciso II, do CPC).
3) JULGO PROCEDENTES os demais pedidos formulados na petição inicial (art. 487, inciso I, do CPC), motivo por que:
3.1) CONDENO o INSS a promover as promoções/progressões funcionais a que a autora fizer jus, com observância do interstício de doze meses, computado a partir do dia e mês do início de exercício das atribuições do cargo público por ela ocupado;
3.2) CONDENO o INSS a pagar, à autora, as diferenças decorrentes da revisão de evolução funcional determinada, devidas a partir de 24.05.2013, com reflexo em todas as parcelas remuneratórias, vinculadas ao vencimento da servidora, compensadas as verbas recebidas administrativamente sob o mesmo título.
A correção monetária incidirá pela variação do IPCA-E, a partir da data de vencimento de cada parcela que compõe a condenação. Os juros de mora serão computados pelos índices aplicáveis à caderneta de poupança, a contar da data da demanda – à qual retroagem os efeitos da citação, inclusive, a constituição em mora ex personae.
Condeno o INSS, ainda, ao pagamento de verba honorária de sucumbência, calculada pelo percentual a ser apurado na fase de liquidação de sentença (art. 85, §4º, inciso II, do CPC c/c art. 86, caput, do CPC), incidente sobre o montante da condenação principal.
Observada a sucumbência recíproca, também condeno a autora ao pagamento de honorários advocatícios, que fixo em R$ 2.900,00 (dez por cento de metade do valor atribuído à causa), atualizados à data da propositura da demanda (art. 85, §2º, c/c art. 86, caput, do CPC).
Interposto recurso contra a sentença, intime-se a parte recorrida, para apresentação de contrarrazões, no prazo legal. Sentença sujeita a reexame necessário. Remetam-se os autos, oportunamente, ao Egrégio Tribunal Regional Federal da 2ª Região.
Publique-se. Intimem-se.”
Deve ser mantido o julgado recorrido.
Inicialmente, no tocante à prescrição, é cediço que nas obrigações de trato sucessivo, como na hipótese, quando não tiver sido negado o direito, a prescrição abrange apenas as parcelas vencidas no quinquídio anterior à propositura da demanda, sendo, portanto, aplicável à hipótese o disposto no art. 3º do Decreto-Lei 20.910/1932 bem como a Súmula nº 85 do STJ.
Em relação à progressão e promoção funcional, objeto principal da demanda, faz-se necessário registrar a distinção dos institutos.
A progressão horizontal é aquela incidente dentro da mesma classe quando o servidor avança em letras ou números, também chamados de “níveis”. Esta caminhada na horizontal é classificada de PROGRESSÃO, com resultados apenas econômicos, sem alterar o conteúdo das funções, atribuições, serviços e responsabilidades. Quando se dá uma movimentação vertical para classe diversa da mesma categoria, isto é classificado como PROMOÇÃO, podendo ocorrer na mesma carreira, onde se estabelece um conteúdo diferencial de responsabilidade e complexidade a justificar remuneração diferenciada.
A promoção/progressão funcional dos servidores se encontra regulada pela Lei nº 5.645/1970, sendo esta aplicada apenas subsidiariamente aos servidores da carreira do seguro social, categoria que passou por sucessivas modificações legislativas.
In casu, pretende o INSS a majoração de 12 (doze) para 18 (dezoito) meses do interstício para a progressão/promoção funcional da autora, ora apelada, nos termos da Lei 11.501/2007. Entretanto, tal majoração carece de aplicabilidade, tendo em vista se constituir em norma de eficácia limitada, necessitando de regulamentação para sua vigência, nos termos do art. 8º da referida lei. Assim, enquanto não regulamentada, aplica-se, subsidiariamente as disposições da Lei 10.855/2004, que prevê o interstício de 12 meses para a efetivação da progressão/promoção dos servidores.
Na hipótese, cinge-se a controvérsia acerca de quais critérios devem ser adotados para a progressão e promoções funcionais da apelada, servidora pública federal do INSS, no cargo de Técnica do Seguro Social, considerando que a data de início do exercício no cargo, 23/02/2007 (Evento 1 – 1º grau).
Com efeito, inicialmente as progressões eram reguladas pela Lei 10.855/2003, e, estabelecia que:
Art. 7º O desenvolvimento dos servidores nos cargos da Carreira do Seguro Social dar-se-á mediante progressão funcional e promoção.
§ 1º A progressão funcional é a movimentação do servidor de um padrão para o seguinte, dentro de uma mesma classe, observado o interstício mínimo de 12 (doze) meses de efetivo exercício.
§ 2º A promoção é a movimentação do servidor do último padrão de uma classe para o primeiro padrão da classe seguinte, observado o interstício de 12 (doze) meses em relação à progressão funcional imediatamente anterior. (grifos nossos)
Posteriormente, com o advento da MP 359/2007, convertida na Lei 11.501/2007, o interstício para a progressão/promoção supramencionada passou de 12 (doze) para 18 (dezoito) meses, além de prever a avaliação de desempenho individual, para a progressão e o mesmo para a promoção, acrescido da participação em eventos de capacitação, tudo na forma do art. 7º, verbis:
“Art. 7º O desenvolvimento dos servidores nos cargos da Carreira do Seguro Social dar-se-á mediante progressão funcional e promoção.
§1º Para os fins desta Lei, progressão é a passagem do servidor para o padrão de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção a passagem do servidor do último padrão de uma classe para o primeiro padrão da classe imediatamente superior, observando-se os seguintes requisitos:
I - para fins de progressão funcional:
a) cumprimento do interstício de dezoito meses de efetivo exercício em cada padrão; e
b) habilitação em avaliação de desempenho individual correspondente a, no mínimo, setenta por cento do limite máximo da pontuação das avaliações realizadas no interstício considerado para a progressão;
II - para fins de promoção:
a) cumprimento do interstício de dezoito meses de efetivo exercício no último padrão de cada classe;
b) habilitação em avaliação de desempenho individual correspondente a, no mínimo, setenta por cento do limite máximo da pontuação das avaliações realizadas no interstício considerado para a promoção; e
c) participação em eventos de capacitação com carga horária mínima estabelecida em regulamento.
§ 2o O interstício de dezoito meses de efetivo exercício para a progressão funcional e para a promoção, conforme estabelecido na alínea "a" dos incisos I e II deste artigo, será:
I - computado a contar da vigência do regulamento a que se refere o art. 8º;
II - computado em dias, descontados os afastamentos que não forem legalmente considerados de efetivo exercício; e
III - suspenso, nos casos em que o servidor se afastar sem remuneração, sendo retomado o cômputo a partir do retorno à atividade.[...]”
Não obstante, os artigos 8º e 9º da lei em comento estabelece que tais normas somente sejam aplicáveis quando houver edição de ato administrativo do Poder Executivo, ressaltando que, na sua ausência, devem ser aplicadas as regras gerais constantes da Lei 5.645/70, a saber:
“Art. 8º. Ato do Poder Executivo regulamentará os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º.
Art. 9º. Até 29 de fevereiro de 2008 ou até que seja editado o regulamento a que se refere o art. 8o, o que ocorrer primeiro, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do plano de classificação de cargos da Lei nº 5645/70, de 10 de dezembro de 1970.”
Depreende-se da norma supramencionada que o termo inicial do interstício para fins de progressão é a data do efetivo exercício e, consequentemente, a promoção observará o mesmo interstício de 12 meses a contar da data da progressão, nos termos da Lei 5.645/70, ante a ausência de edição de ato regulamentar até o presente momento.
A Lei 5.645/70, por sua vez, estabelece a observação de determinados critérios a serem estabelecidos pelo Executivo aliado a um sistema de qualificação por parte dos servidores, a fim de privilegiar o princípio da eficiência, nos termos dos artigos 6º e 7º. Insta salientar que o Decreto 84.669/80, ao regulamentar a lei em questão, fixou o interstício para a progressão em 12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1, e, de 18 (dezoito) meses, para os avaliados com Conceito 2, e, para efeitos de promoção, o interstício de 12 (doze) meses. Já em relação aos efeitos da promoção/progressão, o art. 19 do aludido decreto assim dispõe:
“Art. 19. Os atos de efetivação da progressão funcional observado o cumprimento dos correspondentes interstícios, deverão ser publicados até o último dia de julho e de janeiro, vigorando seus efeitos a partir, respectivamente, de setembro e março.”
Da análise do dispositivo supra, verifica-se que a lei em questão, ao prever datas específicas para a progressão ou promoção em períodos, sem considerar a data de exercício de cada servidor, incorreu em violação ao princípio da isonomia, pois, ao ampliar para alguns o prazo para usufruir dos efeitos da promoção/progressão, acaba por impor tratamento distinto aos indivíduos na mesma situação funcional. Desta forma, para a preservação do princípio em questão, tem-se que o termo inicial do interstício deve ser a data de efetivo exercício no cargo e, via de consequência, aquela em que ocorreu a última progressão funcional nos termos da Lei 10.855/2004.
Em relação à aplicabilidade do art. 39 da Lei 13.324/2016, não andou bem o INSS, tendo em vista que o princípio do tempus regit actum impede a retroatividade da lei em prejuízo do jurisdicionado. Conforme disposto no referido artigo, não obstante o reconhecimento da progressão no interstício de 12 (doze) meses, a possibilidade de pagamento retroativo é afastada, hipótese que deve ser efetivamente rechaçada, pois a condenação se baseou em verbas efetivamente devidas pela Administração, ante a equivocada contagem do prazo para a progressão funcional da servidora, sendo certo que ausência do pagamento incorreria em violação à vedação do enriquecimento sem causa, demonstrando, desta forma, o interesse de agir na hipótese.
Assim sendo, deve ser negado provimento à apelação do INSS, eis que a apelada possui direito inconteste às progressões/promoções funcionais, considerando-se como termo a quo a data do efetivo exercício, com interstício de 12 meses, e, consequentemente, ao pagamento de eventuais diferenças, devidamente corrigidas, afastando-se, por conseguinte o alegado entendimento do STJ e da TNU, no sentido de que poderia ser adotada outra data-base para a progressão.
Por fim, acerca dos juros moratórios, deve ser acolhido o pleito do INSS, devendo os mesmos retroagir à data da citação, na forma do art. 240 do CPC, momento em que se constituiu a mora do INSS, ou seja, deve ser modificada a sentença na parte em que determinou a retroação à data da demanda, para que incidam sobre as parcelas a partir da citação do ente público, 30/05/2018 (evento 7, 1º grau).
Ante o exposto, voto no sentido de dar parcial provimento à remessa necessária e à apelação, na forma da fundamentação supra, tão somente para que os juros moratórios retroajam à data da citação da autarquia. Determino a majoração dos honorários de sucumbência de 10% (dez por cento) para 12% (doze por cento) sobre o valor atribuído à causa (R$ 58.000,00 – evento 1, out 14, 1º grau), atualizado, na forma do art. 85, §11, do CPC.
Documento eletrônico assinado por ALCIDES MARTINS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000910727v2 e do código CRC 61edd9e6.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALCIDES MARTINS RIBEIRO FILHO
Data e Hora: 25/04/2022, às 20:23:36