Agravo de Instrumento Nº 5015739-27.2023.4.02.0000/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto pela UNIÃO FEDERAL.
O recurso ataca decisão que, em cumprimento de sentença, majorou “a multa diária para R$ 150,00 (cento e cinquenta reais), limitada ao valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), em desfavor da UNIÃO, a contar da intimação da presente decisão até o fornecimento das informações, a incidir a partir do 16º dia” (evento 80, dos autos originários).
A União aponta que não foram observadas as necessárias condições de trâmites burocráticos para implementação da ordem, razão pela qual requer seja atribuído prazo razoável e observada a orientação do Superior Tribunal de Justiça no que se refere à fixação do valor máximo de eventual multa diária; que a imposição de multa sem observar prazo razoável causa lesão aos cofres públicos; que deve prevalecer o princípio da supremacia do interesse público; que ficam prequestionados os artigos 2º, 5º, 37, 142, 143 e 169, da Constituição Federal e artigo 537, do Código de Processo Civil. Requer seja revogada a multa aplicada e fixado o prazo de 90 dias para o cumprimento da ordem judicial (evento 1).
Não foram apresentadas contrarrazões (evento 12).
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal – Relator
VOTO
O agravo será provido.
A culta Juíza majorou a multa diária para R$ 150,00, limitada ao valor de R$ 30.000,00, em desfavor da União, ao apontar o descumprimento da decisão proferida no evento 70 dos autos originários. A referida decisão havia determinado o “fornecimento dos valores históricos, mês a mês, devidos e recebidos desde a "redução dos proventos do autor, sob o fundamento do entendimento manifestado no acórdão nº 2.225/2019 do TCU", até o cumprimento da obrigação de fazer, noticiada no evento 52” fixando multa diária no montante de R$ 100,00, com limite de R$ 15.000,00.
A multa diária, apesar de admissível em tese, como consta até no corpo de precedentes repetitivos de Tribunais Superiores, sua cominação contra o Poder Público, a fim de compeli-lo a cumprir decisões judiciais, deve ser vista com cautela e como último recurso. E não como um meio de aumentar valores em prol da parte. O dinheiro público, em qualquer país decente, é tratado com toda deferência e apenas pode ser direcionado com clara e estrita base legal.
A linha clássica, ao tempo em que o Judiciário tinha mais tempo para reflexão e as decisões eram melhores, não admitia a cominação de multa contra o Poder Público, pois: (i) se é para punir, o correto é punir o agente recalcitrante, e não adotar caminho que pode levar, em tese, a escancarar os cofres públicos sem regra legal clara; (ii) há meios mais eficazes e adequados de levar ao cumprimento, quais a imposição de sanção penal e administrativa ao agente recalcitrante (ou multa pessoal); (iii) a multa imposta ao Poder Público é arcada pela coletividade, e essa deturpação é maior quando não se aponta individualmente qualquer agente recalcitrante e, devido à morosidade, são as gestões (e gerações) futuras que pagarão diretamente a conta, e (iv) nas hipóteses nas quais o prazo não pode ser cumprido, tudo se torna absurdo, pois é apenas um modo de transferir dinheiro público a alguém, ao talante do julgador.
A função das astreintes é vencer a obstinação do devedor ao cumprimento da obrigação, e ela incide a partir da ciência do obrigado e da sua recalcitrância. E mesmo quando ocorre descumprimento de comando judicial, a imposição da multa ao ente, e não ao agente, ocorre em prejuízo de toda a sociedade, sendo certo que o pagamento será arcado pelo contribuinte e por ninguém mais. A falta de análise de tal perspectiva é fruto do tradicional clientelismo que contamina toda a sociedade brasileira. No setor puramente público não existe a opção entre cumprir ou não a decisão judicial e ela deve ser cumprida, com as sanções penais, administrativas e pessoais caso ocorra a falta.
Esta 6ª Turma tem apontado para o caráter excepcional de impor astreintes às pessoas jurídicas de direito público. Nesse sentido:
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. LEGITIMIDADE. UNIÃO. RFFSA. SUCESSORA. DESCUMPRIMENTO DE DECISÃO JUDICIAL. MORA ABUSIVA. INEXISTÊNCIA. ASTREINTES. INAPLICABILIDADE. 1. A decisão agravada, em execução de obrigação de atualizar pensão instituída por falecido ex-funcionário da RFFSA, determinou à União apresentar, em 30 dias, planilha discriminando os valores mensais efetivamente pagos a título de pensão às agravadas, filhas do instituidor, pena de multa de R$ 10 mil, majorada para R$ 20 mil, caso a inércia ultrapasse 60 dias. 2. A cominação de multa pecuniária é a boa solução que, na prática, trouxe mais problema do que efetividade para os direitos reclamados judicialmente. No caso da Administraçao Pública Federal, o tormento é ainda maior diante da multiplicidade de órgãos e funções, criando um emaranhado de superposições hierárquicas, que simplesmente inviabilizam a apuração dos responsáveis pelo não cumprimento de muitas decisões. 3. Nas ações postulando revisão ou complementação de aposentadoria ou pensão de ex-ferroviário, devem figurar no polo passivo o INSS e a UNIÃO, o primeiro como responsável direto pelo pagamento, e a segunda, sucessora da RFFSA, encarregada da complementação para repasse à autarquia previdenciária. 4. Tocante às astreintes, em princípio, deve responsabilizar-se o agente público desidioso ou recalcitrante, funcionalmente identificado, alvitrando-se,com a medida, reforçar o imediato cumprimento das decisões judiciais. 5. Inocorre, porém, mora abusiva no cumprimento do comando judicial, quando demonstrado que a União diligenciou seu atendimento ao requisitar, mais de uma vez, informações e documentos necessários a órgão supostamente responsável, ainda que, equivocadamente, oficiando ao Ministério do Trabalho e Emprego, em vez do Ministério dos Transportes. 6. A imposição de multa cominatória é providência necessária, mas excepcional, quando a satisfação das ordens judiciais decorrem de negligência ou omissão das partes ou terceiros, interessados ou não, devendo ser evitadas nos casos de impossibilidade material comprovada ou percalço sem aparência de má fé, hipótese em que a solução alternativa imediata é a liquidação por cálculo ou arbitramento. Aplicação dos arts. 475-B a 475-D do CPC. Precedentes. 7. Agravo de instrumento provido.” (TRF 2ª Região. Processo: 2012.02.01.012471-6. Relator: Desembargadora Federal Nizete Lobato Carmo - 6ª Turma Especializada. UF: RJ. Data da decisão: 11/12/2013. Data da publicação: 23/12/2013).
Como se disse acima, a doutrina clássica nem admitia a multa, em tais casos. Eis a lição de Vicente Greco Filho:
“Entendemos, também, serem inviáveis a cominação e a imposição de multa contra pessoa jurídica de direito público. Os meios executivos contra a Fazenda Pública são outros. Contra esta, a multa não tem nenhum efeito cominatório, porque não é o administrador renitente que irá pagá-la, mas os cofres públicos, ou seja, o povo. Não tendo efeito cominatório, não tem sentido sua utilização como meio executivo.” (GRECO FILHO, V. Direito Processual Civil Brasileiro. Editora Saraiva, v. 3, 2003. p.68-69).
E essa visão correta se via em outros Tribunais:
"MULTA COMINATÓRIA (ASTREINTES) - FAZENDA PÚBLICA - INADMISSIBILIDADE - É injustificável mesmo a imposição de multa cominatória à Fazenda Pública, já que seu pagamento irá recair, em última instância, sobre o contribuinte, pois, como se sabe, os seus recursos provêm da efetiva arrecadação de impostos -Faculdade de substituição por medicamento genérico, desde que haja permissão pelo médico, conforme regras da ANVISA - Não se conhece o recurso adesivo e dá-se parcial provimento ao reexame necessário e ao recurso voluntário." (TJSP - Quinta Câmara de Direito Público - Rel. Des. Xavier Aquino - AC 917.418-5/7-00, julgado em 03/08/2009)
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. TRÂNSITO. DAER. FIXAÇÃO DE ASTREINTE. IMPOSSIBILIDADE.FIXAÇÃO DE MULTA. Descabimento da astreinte, no caso, valendo usar outros meios para obter o cumprimento da ordem judicial, em vez de penalizar toda a comunidade. AGRAVO PROVIDO." (TJ/RS - Vigésima Segunda Câmara Cível - Rel. Des. REJANE MARIA DIAS DE CASTRO BINS - AC 70037492790, julgado em 30.09.2009).
Por outro lado, há até casos nos quais a fluência de multa pode ser ótimo negócio para a parte, e acarreta prejuízo para toda a sociedade.
O descumprimento de ordem judicial gera efeitos penais e administrativos (inclusive improbidade), e estes é que devem ser acionados, se for o caso, e oportunamente. E, salvo casos excepcionais, a multa pode e deve, quando é o caso, ser imposta primeiro ao agente, ou com regresso já indicado ao agente.
Assim, pelo menos por ora, deve ser afastada a incidência de multa em desfavor da agravante.
Ademais, a decisão determinou a reiteração do ofício à “BASE DE RECEPÇÃO DE VETERANOS - BREVET, sob pena de aplicação de multa pessoal em desfavor do(a) Diretor(a)”. Assim, em tese, individualizado o agente recalcitrante, mais tarde a multa pode ser aplicada.
Diante do exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento, para cancelar a aplicação de multa à União, sem prejuízo da adoção de outras medidas coercitivas, penais e administrativas, e inclusive multa, individualizado o agente recalcitrante. É o voto.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001715443v2 e do código CRC e9a613f2.
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Data e Hora: 30/11/2023, às 0:22:17