Apelação Cível Nº 0027388-73.2018.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALCIDES MARTINS
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por A. J. D. O. P., SEBASTIÃO DE OLIVEIRA, L. A. R. D. M., ROSA MARIA FERRERA, A. A. F. C., M. G. D. S. M., R. A. C. e EVENTUAIS OCUPANTES OUTROS DOS IMÓVEIS em face da sentença (evento 119, 1º grau) que, nos autos da ação de reintegração de posse proposta pelo INSTITUTO DE PESQUISAS JARDIM BOTÂNICO DO RIO DE JANEIRO - IPJB/JBRJ contra os ora apelantes, julgou improcedentes os pedidos formulados em reconvenção, e “procedentes os pedidos contidos na inicial, com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, I do CPC, para:
- assegurar a reintegração de posse do IPJB/JBRJ nos imóveis de sua propriedade, localizados nos números 115-CASA A, 115, 121-FUNDOS, 127-CASA A, 133-CASA A, 133-CASA B e 134 da ESTRADA DO GROTÃO, no bairro do Jardim Botânico, Município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro.
- determinar a desocupação voluntária da parte ré e de eventuais ocupantes da área ora descrita, no prazo de 30 dias, sob pena de serem adotados atos para a remoção forçada e compulsória;
- após o trânsito em julgado e até a efetiva desocupação de cada imóvel identificado, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10%(dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, com base no art. 10, parágrafo único, da Lei nº 9.636/1998.”
Nas razões recursais (evento 134, 1º grau), os apelantes invocam, preliminarmente, a nulidade da sentença por inobservância dos requisitos legais de validade da citação por hora certa. Destacam a violação aos artigos 252, 253 e 254 do CPC. Assinalam que apenas houve citação por via postal, o que não substitui a citação por hora certa. Mencionam que o juiz presumiu, sem evidências, que eles estariam se ocultando. Sustentam, ainda, a inadequação da via eleita, visto que o autor propôs uma ação de reintegração de posse fundada na propriedade, o que é indevido, além de não restar configurado o necessário esbulho para a propositura da ação.
No mérito, defendem que a ocupação do imóvel por eles atende aos parâmetros da função social da posse e da propriedade, consagrando o direito fundamental à moradia. Acrescentam que não há esbulho na hipótese, afirmando que a comunidade do Horto é ocupada por 621 famílias de baixa renda, descendentes dos trabalhadores do Real Horto criado por D. João VI em 1808, que utilizam o espaço para moradia desde então, e faz parte da realidade e estrutura do local, construindo durante esses quase dois séculos suas relações culturais, sociais e históricas com o bairro.
Argumentam que, na hipótese de ser confirmada a reintegração de posse, deve ser reconhecido o direito de retenção e indenização pelas construções e benfeitorias realizadas. Aduzem, ainda, que estão preenchidos os requisitos para a usucapião e a concessão de uso especial para fins de moradia.
Assinalam ser cabível a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – CUEM no mesmo local ou em lugar diverso da ocupação originária ou que seja dada aos réus uma alternativa habitacional.
Salientam que, pelo princípio da eventualidade, caso este Tribunal não entenda que a relação dos apelantes com o bem imóvel ocupado é possessória, não restam dúvidas de que se trata de detenção, uma vez que houve autorização expressa do poder público, como demonstra documentação anexada, para que os ascendentes dos apelantes, à época funcionários do IPJB, construíssem suas moradias no local.
Contrarrazões do IPJB/RJ (evento 140, 1º grau), pugnando pelo improvimento do recurso.
O Ministério Público Federal opinou pelo improvimento do apelo (evento 7, 2º grau).
É o relatório.
VOTO
Conheço do recurso de apelação, eis que presentes os requisitos de admissibilidade.
Trata-se de apelação interposta por A. J. D. O. P., SEBASTIÃO DE OLIVEIRA, L. A. R. D. M., ROSA MARIA FERRERA, A. A. F. C., M. G. D. S. M., R. A. C. e de EVENTUAIS OCUPANTES OUTROS DOS IMÓVEIS em face da sentença (evento 119, 1º grau) que, nos autos da ação de reintegração de posse proposta pelo NSTITUTO DE PESQUISAS JARDIM BOTÂNICO DO RIO DE JANEIRO - IPJB/JBRJ contra os ora apelantes, julgou improcedentes os pedidos formulados em reconvenção, e “procedentes os pedidos contidos na inicial, com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, I do CPC, para: - assegurar a reintegração de posse do IPJB/JBRJ nos imóveis de sua propriedade, localizados nos números 115-CASA A, 115, 121-FUNDOS, 127-CASA A, 133-CASA A, 133-CASA B e 134 da ESTRADA DO GROTÃO, no bairro do Jardim Botânico, Município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro; - determinar a desocupação voluntária da parte ré e de eventuais ocupantes da área ora descrita, no prazo de 30 dias, sob pena de serem adotados atos para a remoção forçada e compulsória; - após o trânsito em julgado e até a efetiva desocupação de cada imóvel identificado, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10%(dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, com base no art. 10, parágrafo único, da Lei nº 9.636/1998.”
O Juízo a quo proferiu a sentença recorrida nos seguintes termos (evento 119 – 1º grau):
“(...)Trata-se de ação de reintegração de posse do imóvel de propriedade do INSTITUTO DE PESQUISAS JARDIM BOTÂNICO DO RIO DE JANEIRO - IPJB/JBRJ, situado nos números 115-CASA A, 115, 121-FUNDOS, 127-CASA A, 133-CASA A, 133-CASA B e 134 da ESTRADA DO GROTÃO, no bairro do Jardim Botânico, Município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro, que estão ocupados indevidamente, por não haver título que os ampare a qualquer título jurídico, o que se caracterizaria como mera detenção, sem efeitos possessórios.
A inicial foi instruida com o Contrato de Doação, Termo de Rerratificação com publicações no DOU, certidão do 2º Ofício de Registro de Imóveis e documentos.
A despeito do pedido de produção de prova técnica de engenharia civil no imóvel ocupado requerido pelo réu, reputo sê-la prescindível ao deslinde do processo, vez que os documentos supracitados ofereceram ao juízo os elementos necessários para a formação de sua convicção. Portanto, com base no art. 472 do CPC, dispenso a produção de prova pericial.
A reintegração de posse, cujo procedimento está previsto nos artigos 560 ao 566 do Código de Processo Civil, é garantida ao possuidor que sofre esbulho em sua posse. Para tanto, o autor deve comprovar a sua posse, o esbulho praticado pelo réu e a data em que ele ocorreu, e, ainda, a perda da posse (art. 561 do CPC).
Os bens públicos federais contam com regime jurídico especial próprio, tratado no Decreto-Lei 9.760/1946, que estabelece no art. 71 que inexistindo autorização expressa do Poder Público Federal para a ocupação de área pública, o ocupante poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo.
No caso concreto, os requisitos do art. 561 do CPC encontram-se presentes. Os documentos acostados junto à inicial comprovam que o IPJB/JBRJ é o proprietário e o legítimo possuidor do imóvel em questão, e que o imóvel de sua propriedade está irregularmente ocupado por terceiros.
No Evento 1, Doc. 2/3 constam cópias do Contrato de Doação com Encargos e do Termo de Rerratificação, firmados pela União e IPJB/JBRJ, com publicação no Diário Oficial da União de 11 de novembro de 2016 e 21 de novembro de 2017, e registrado sob os nº R-3 da matrícula 95.416 e R-2 da matrícula 103.475, que demonstram que o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro detém o domínio e a posse dos terrenos que compõem os perímetros transcritos no Livro nº 02 sob as matrículas de números 95.416 e 103.475, oriundos do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca do Rio de Janeiro.
A ausência de autorização expressa do Poder Público Federal para ocupação da área questionada caracteriza a indevida ocupação do bem público, o que torna a mera detenção dos imóveis pelos réus, de natureza precária.
Ademais, ficou decido pelo Tribunal de Contas da União (TCU), no processo TC 030.186/2010-2, acórdãos nº 2380/2012 e 2949/2012, ser indicada a promoção das demandas judiciais tendentes à retomada dos imóveis indevidamente ocupados.
Em que pese não haver nos autos a notificação para desocupação, foi instaurado procedimento a pedido da Associação dos Moradores e Amigos do Horto – AMAHOR, em janeiro de 2018, a fim de se buscar resolução consensual de conflito com o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro - IPJB, em relação à ocupação de áreas do Horto Florestal do Rio de Janeiro, conforme Parecer n. 00087/2019/CCAF/CONC./CGU/AGU. Foi registrado que,no ano de 2018 foram realizadas reuniões de conciliação, além de visitas e reuniões técnicas, na busca entre os envolvidos de resolução consensual do conflito. Contudo, o parecer sugeriu o arquivamento do procedimento, por não se vislumbrar a viabilidade de acordo, e foi determinado o encerramento do procedimento conciliatório instaurado (Evento 102, doc. 7).
Portanto, conclui-se que os réus tinham e tem ciência de todos os fatos que envolvem a irregularidade na ocupação de imóvel público.
A utilização de imóvel público pressupõe permissão de uso dada pela autoridade competente.
No caso concreto, não mais permanece autorização para tanto, a partir do momento em que deixou de haver autorização expressa para a ocupação do imóvel objeto desta lide.
O réu foi devidamente comunicado da necessidade de desocupação e a ele foi assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa.
Assim sendo, possui o IPJB/JBRJ o direito de reaver a posse do imóvel, a partir do momento em que, na condição de proprietário, notificou o réu à desocupação.
A inicial autorização do proprietário para a ocupação de imóvel funcional, inclusive com a cobrança de taxa de ocupação, não mais se mantém, visto que o impede de exercer os direitos inerentes à sua propriedade.
O réu está ciente de que a ocupação do imóvel residencial funcional passou a ser irregular, desde quando formalmente notificado, em 2018, da necessidade de desocupação do imóvel público, a partir de quando comprovadamente tornou-se irregular.
A ação de reintegração de posse funda-se unicamente no título de domínio, e no caso dos autos o domínio pertence ao IPJB/JBRJ.
Resta configurada, portanto, a ocupação indevida e irregular de bem público, em face do qual não há posse privada, diante dos princípios da indisponibilidade do patrimônio público.
(...)
Isto porque a ocupação irregular repele atributos de posse nova, velha ou mesmo de boa-fé, e não altera o regime público do bem nele enquadrado, de acordo com o art. 98 do Código Civil.
Ademais, a apropriação do bem público opera contra legem e não gera direitos exercitáveis pelo ocupante, mormente efeitos possessórios.
(...)
Assim sendo, resta comprovada e patente a indevida ocupação pelo réu de imóvel funcional de propriedade de órgão ao qual não está vinculado que, pela recusa em devolvê-lo, configura esbulho permanente.
O Conselho Nacional de Justiça, por meio de Ato Normativo, recomenda que o deferimento de desocupação de imóveis urbanos e rurais seja excepcionalizado quando envolver pessoas em estado de vulnerabilidade social e econômica, enquanto a pandemia do novo coronavírus persistir.
Com isso, são priorizados e assegurados os meios possíveis à dignidade da pessoa humana e, por via de consequência, a proporcionalidade da medida judicial deferida, ante o fundamento insculpido no art. 1º, III, da Constituição Federal.
No entanto, no caso concreto, não há enquadramento dos réus em estado de vulnerabilidade social e econômica, aliado ao fato de que o esbulho caracterizado não é recente.
Ante o exposto,
- julgo improcedente os pedidos formulados em reconvenção;
- julgo procedentes os pedidos contidos na inicial, com resolução do mérito, nos termos do artigo 487, I do CPC, para:
- assegurar a reintegração de posse do IPJB/JBRJ nos imóveis de sua propriedade, localizados nos números 115-CASA A, 115, 121-FUNDOS, 127-CASA A, 133-CASA A, 133-CASA B e 134 da ESTRADA DO GROTÃO, no bairro do Jardim Botânico, Município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro.
- determinar a desocupação voluntária da parte ré e de eventuais ocupantes da área ora descrita, no prazo de 30 dias, sob pena de serem adotados atos para a remoção forçada e compulsória;
- após o trânsito em julgado e até a efetiva desocupação de cada imóvel identificado, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10%(dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, com base no art. 10, parágrafo único, da Lei nº 9.636/1998.
Notifiquem-se os atuais ocupantes por meio de expedição por via postal da prolação desta sentença e para desocupação voluntária, dos imóveis localizados nos números 115-CASA A, 115, 121-FUNDOS, 127-CASA A, 133-CASA A, 133-CASA B e 134 da ESTRADA DO GROTÃO, no bairro do Jardim Botânico, Município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro, no prazo de 30 dias;
(...)”
De início, não prospera a tese de nulidade da sentença por vício de citação, isso porque a discussão acerca da citação dos réus já foi objeto de decisão proferida pelo Juízo a quo, conforme eventos 54 e 75, 1º grau que, não obstante impugnada pelos réus via agravo de instrumento (processo n. 0001882-04.2020.4.02.0000), este não foi conhecido ante a sua intempestividade, tratando-se, portanto, de questão preclusa. Registre-se que o Magistrado de primeiro grau optou por considerar a parte ré citada por hora certa, por entender que o fato de os citandos terem sido procurados em seu domicílio por três tentativas diversas e não terem sido encontrados, se enquadraria na hipótese prevista no art. 252, do CPC, para fins de citação por hora certa. Confira-se:
“Fls. 385/391. As cartas de citação via postal da parte ré retornaram tendo como motivo da devolução "ausente", após três tentativas de entrega em dias e horários distintos. A citação por via postal é considerada válida, na forma dos arts. 246, I, e 247 do CPC, e o ato se processou de forma regular. Com efeito. O citando foi procurado em seu domicílio e não foi encontrado em três tentativas diversas, hipótese fática que se enquadra na prevista no art. 252 do CPC para citação por hora certa. Não há qualquer indicação de que o citando não resida no endereço diligenciado, ante a suspeita de ocultação. Posto isto, reputo o réu citado por hora certa, para os fins do art. 254 do CPC, por aplicação teleológica. Intime-se a parte autora para ciência e manifestação, pelo prazo de cinco dias.)”.
Outra não foi a opinião do MPF, que assim se posicionou (evento 7, 2º grau):
“(...) Preliminarmente, convém salientar que não se vislumbra a nulidade de citação. Os ARs dos eventos 40 a 49 são suficientes para comprovar que os recorrentes foram validamente citados, consoante consta na decisão do evento 54. objetivam impedir a reintegração de posse a todo custo. Não fosse suficiente, o requerimento de citação por oficial de justiça foi indeferido no evento 75, considerada válida a citação postal, sem interposição de recurso. O recorrente S. O., inclusive, veio aos autos e nomeou advogada no evento 79.
Sobreleva notar, ademais, a notícia de ameaça dos esbulhadores contra os oficiais de justiça federais, consoante comprovam os documentos insertos no evento 102 e no evento 132.
Dessarte, inexiste a nulidade de citação aventada.(...)”
No mais, cumpre rejeitar também a preliminar de inadequação da via eleita.
Com efeito, diante dos documentos acostados aos autos e as alegações autorais, constata-se que o IPJB/JBRJ recebeu a propriedade e a posse das áreas descritas na inicial por Contrato de Doação com Encargos e o seu sucessivo Termo de Rerratificação, firmados pela União e JBRJ, em novembro de 2016 (evento 1, out1/fls. 9/10 e evento 102/procadm 5 e 6, 1º grau). Assim, considerando que há prova mínima da posse contínua dos imóveis por entes públicos desde antes da ocupação irregular e que os recorrentes são meros detentores, fica, em princípio, configurada situação de esbulho praticado pelos réus, com ocupação irregular dos imóveis, revelando-se a ação de reintegração de posse medida certa e adequada, para a parte autora reaver os imóveis objeto da lide, nos termos do art. 560 do CPC, in verbis:
“O possuidor tem direito a ser mantido na posse em caso de turbação e reintegrado em caso de esbulho.”
Dito isso, passa-se ao exame do mérito.
Conforme relatado na sentença, o IPJB/JBRJ sustenta que detém o domínio dos terrenos que compõem os perímetros transcritos no Livro nº 02, sob as matrículas de números 95.416 e 103.475, oriundos do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca do Rio de Janeiro, concedido pela União mediante Contrato de Doação com Encargos e o seu sucessivo Termo de Rerratificação, firmados pela UNIÃO e JBRJ em 03 de novembro de 2016 e 26 de agosto de 2017, respectivamente, com publicação no Diário Oficial da União de 11 de novembro de 2016 e 21 de novembro de 2017.
Argumenta que, ao longo dos anos, porção relevante do terreno do Jardim Botânico do Rio de Janeiro foi invadida, totalizando mais de 500 ocupações irregulares, que obstam seus avanços institucionais para expansão e integração das atividades de conservação. Informa que cerca da metade das ocupações da área é objeto de ações de reintegração de posse, cuja maioria foi proposta no início da década de 90 e várias já se encontram em fase de execução.
Menciona que pretende, com a presente demanda, a reintegração dos bens públicos ocupados irregularmente pelos réus, com construção de residências na localidade conhecida como Setor 09 do Grotão II, nos números 115 – Casa A (A. J. D. O. P.), 115 (Sebastião de Oliveira), 121 – Fundos (L. A. R. D. M.), 127 – Casa A (R. M. F.), 133 – Casa A (A. A. F. C.), 133 – Casa B (M. G. D. S. M.) e 134 (R. A. C.) da Estrada do Grotão, no bairro do Jardim Botânico, Município do Rio de Janeiro., Estado do Rio de Janeiro.
Esclarece que a presente ação foi ajuizada em cumprimento a determinação exarada pelo Tribunal de Contas da União (TCU), no processo TC 030.186/2010-2, acórdãos nº 2380/2012 e 2949/2012, que fixaram prazo ao Instituto e à Advocacia-Geral da União para ajuizamento das ações de reintegração necessárias à retomada de todos os imóveis indevidamente ocupados (evento 1, out16, 1º grau).
Afirma que a área irregularmente ocupada se caracteriza como bem de uso comum do povo e de uso especial, sendo inalienáveis; que a ocupação é clandestina eis que não amparada em qualquer título jurídico; que é cabível o despejo dos ocupantes com base no art.71 do Decreto-Lei nº 9.760/46 e que a ocupação irregular se caracteriza como mera detenção e não gera efeitos possessórios.
Como é sabido, em se tratando de imóvel público, sua utilização rege-se pelas normas de Direito Público, em especial, pelo Decreto-Lei nº 9.760/46 (“Dispõe sôbre os bens imóveis da União e dá outras providências”), que prevê a possibilidade de retomada do imóvel mediante a ação possessória. Logo, o poder de fato que o particular eventualmente exerça sobre bens públicos, em regra, não terá natureza de posse, limitando-se à mera detenção ou ocupação precária, devendo o ente público reivindicar o bem e retomá-lo. Confira-se:
“Art. 20. Aos bens imóveis da União, quando indevidamente ocupados, invadidos, turbados na posse, ameaçados de perigos ou confundidos em suas limitações, cabem os remédios de direito comum.
[...]
Art. 71. O ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Código Civil”.
A esse respeito, confira-se precedente do Superior Tribunal de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULARES. CONSTRUÇÃO. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. No que se refere à alegada afronta ao disposto no art. 1.022 do CPC/2015, o julgado recorrido não padece de omissão, porquanto decidiu fundamentadamente a quaestio trazida à sua análise, não podendo ser considerado nulo tão somente porque contrário aos interesses da parte.
2. A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que, configurada a ocupação indevida de bem público, não há falar em posse, mas em mera detenção, de natureza precária, o que afasta o direito à indenização por benfeitorias.
3. Recurso Especial não conhecido.
(STJ - RESP 1701620 2017.02.13143-7, Rel. Ministro Herman Benjamin - Segunda Turma. Data: 19/12/2017)
Compulsando os autos, é incontroverso que os imóveis ocupados pelos réus são bens públicos, localizados na área do Jardim Botânico no Rio de Janeiro/RJ, de propriedade da autarquia autora.
Insta esclarecer que a questão das ocupações irregulares da área do Jardim Botânico do Rio de Janeiro foi objeto de apreciação pelo Tribunal de Contas da União (TCU) , através do processo TC 030.186/2010-2, sendo proferidos os acórdãos nº 2380/2012 e 2949/2012, em que restou determinada, entre outros, a adoção de medidas de delimitação da área de interesse essencial às atividades da autarquia e as providências necessárias para a reintegração de posse das áreas ocupadas indevidamente no sentido de corrigir e prevenir invasões (evento 1/ out 16, e ev. 102/procadm 2 e 3,1º grau).
Registre-se que, embora não conste dos autos notificação para desocupação, em janeiro de 2018, a pedido da Associação dos Moradores e Amigos do Horto – AMAHOR, foi instaurado procedimento objetivando uma resolução consensual do conflito entre os moradores e o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro - IPJB, em relação à ocupação de áreas do Horto Florestal do Rio de Janeiro, no entanto restaram infrutíferas as diversas reuniões e visitas técnicas realizadas. Assim, por não se vislumbrar a viabilidade de acordo, a Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Publica Federal – CCAF/AGU, em Parecer n. 00087/2019/CCAF/CONC./CGU/AGU, opinou pelo encerramento do procedimento de conciliação e arquivamento do processo (evento 102, procadm 7 e 8, 1º grau). Veja-se que os réus tinham ciência de que a ocupação dos imóveis era irregular, sendo necessária a desocupação do bem público, não se podendo cogitar de boa-fé a permanência deles no local.
Dessa forma, o IPJB iniciou novamente os procedimentos para a reintegração na posse das áreas ocupadas relativamente aos imóveis que não foram objeto das ações anteriormente movidas pela União, conforme é o caso destes autos.
No caso, apesar dos réus afirmarem que a ocupação dos terrenos foi autorizada pelo próprio IPJB aos seus antepassados, à época, funcionários do Jardim Botânico, para que construírem suas residências (evento 134, fls. 33, 1º grau), inexistem documentos que comprovem tais alegações, nem mesmo autorização da União para a construção e ocupação dos atuais moradores no local.
De qualquer forma, ressalte-se que a construção de uma área residencial para abrigar servidores do Instituto não desqualifica o bem como sendo público, e nem de qualquer modo ampara o ocupante irregular. Ora, a ocupação por servidor público possui como fundamento o interesse público e, como consectário lógico, tal fundamento persiste enquanto existir vínculo para com a administração pública, a qual deve fiscalizar e controlar a correta utilização desses bens públicos por particulares, estando inserida neste rol de atribuições a verificação de eventual extinção da permissão de uso, quando então, deverá fazer cessar os efeitos do ato administrativo.
A finalidade pública a que esses imóveis se propõem, deve sobrepujar, qualquer interesse particular, não possuindo alegações de caráter pessoal o condão de afastá-la, tal como prevê a Lei 5.285/67, em seu artigo 1º, in verbis:
“Fica assegurado a todos os servidores públicos, federais ou autárquicos, em caso de aposentadoria ou disponibilidade, bem como, na hipótese de sua morte, ao cônjuge sobrevivente ou seus filhos em dependência econômica, o direito de continuar a ocupação de próprio da União, autarquias e demais entidades paraestatais, que detinham em razão do exercício da função a critério da autoridade competente, por prazo mínimo de 30 dias e máximo de 90”.
Nesse cenário, tem-se por configurada a ocupação irregular de bem público, sendo cabível a reintegração do IPJB na posse dos imóveis descritos na inicial, impondo-se a imediata remoção dos ocupantes, na forma do já citado art. 71 do Decreto-Lei n. 9.760/46.
Em reforço dessa convicção, trago à colação os seguintes julgados desta Corte:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. JARDIM BOTÂNICO DO RIO DE JANEIRO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. INTERESSE-ADEQUAÇÃO. INDEFERIMENTO DE PROVAS. ESBULHO. DIREITO DE MORADIA. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. USUCAPIÃO. CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA.
1. Em ação possessória ajuizada pelo Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro (IPJB/JBRJ), a sentença julgou extinto o processo sem resolução do mérito em relação a dois réus já falecidos e, quanto aos demais, julgou procedente o pedido para determinar que a autarquia seja reintegrada na posse de imóveis situados no bairro da Gávea, Rio de Janeiro/RJ, bem como julgou improcedentes o pedido contraposto de retenção e indenização por benfeitorias e acessões e, ainda, o pedido reconvencional de reconhecimento do usucapião dos bens ou de concessão de uso especial para fins de moradia, no mesmo local ou em local diverso.
2. Havendo alegação e prova mínima da posse contínua dos imóveis por entes públicos desde antes da ocupação irregular, e tratando-se de imóveis próprios nacionais, em que os recorrentes são meros detentores, fica, em princípio, caracterizado o esbulho e é cabível a ação de reintegração na posse, nos termos do art. 560 do CPC.
3. O magistrado, com base no livre convencimento motivado, pode indeferir a produção de provas que julgar impertinentes, irrelevantes ou protelatórias para o regular andamento do processo, o que não configura, em regra, cerceamento de defesa (art. 370 do CPC). O depoimento pessoal de representante da União e as oitivas de testemunhas sequer foram requeridas ao juízo de primeiro grau, ao passo que a realização de perícia técnica de engenharia civil para avaliar benfeitorias é desnecessária, à vista dos fundamentos de direito aplicáveis ao caso.
4. Não se aplica ao caso a noção de posse de boa-fé pelo particular, uma vez que a ocupação irregular de bem público não caracteriza posse e, sim, detenção, que não gera efeitos possessórios, restando configurado o esbulho (art. 560 do CPC e art. 1.210 do CC). Precedentes do STJ e desta Corte (STJ, REsp nº 1755340; TRF2, AG nº 201400001036843 e AC nº 0088435-68.2016.4.02.5117).
5. O direito à moradia dos ocupantes de imóveis públicos em situação irregular não se sobrepõe ao interesse de toda a coletividade na utilização desses bens para as finalidades institucionais do Instituto de Pesquisas Jardim Botânico.
6. Caracterizada a ocupação irregular e ausente a notificação da SPU acerca da realização das benfeitorias, nos termos do art. 90 do Decreto-Lei nº 9.760/46, afasta-se a possibilidade de indenização.
7. Não é permitido a usucapião de bens públicos (CRFB, art. 183, § 3º).
8. Eventual concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) a ser deferida pela Administração, “ainda que em local diverso, se comprovado o preenchimento dos pressupostos para tanto, ultrapassa os limites objetivos desta demanda, e não constitui óbice ou é condicionante à reintegração de posse objeto desta ação” (TRF2, 8ª Turma, AC nº 0006231-44.2018.4.02.5101, julg. 27/04/2022). Ademais, ainda que assim não fosse, a Administração Pública pode conceder o uso especial em local distinto daquele em que estabelecida a ocupação, em caso de interesse da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais, com base no art. 5º, III, da MP nº 2.220/2001, como é o caso, considerando que o IPJB pleiteia a retomada da posse para desenvolvimento de suas atividades institucionais, de inegável relevância na área ambiental.
9. Apelações desprovidas.
(TRF2, AC 0035179-93.2018.4.02.5101, Relator Des. Fed. LUIZ PAULO DA SILVA ARAUJO FILHO, 7a. Turma Especializada, julgado em 19.04.2023, grifei)
PROCESSUAL CIVIL. ADMINSTRATIVO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. BEM PÚBLICO. OCUPAÇÃO DE PRÓPRIO NACIONAL. ESBULHO. MERA DETENÇÃO. DESCABIMENTO DE INDENIZAÇÃO. E DE PERDAS E DANOS.
1. Trata-se de ação de reintegração de posse ajuizada pela União Federal, com vistas a obter: a) o deferimento de reintegração liminar, na posse do imóvel situado na Rua Coelho Cintra, casa 475, Vila Militar da Babilônia, Copacabana, Rio de Janeiro/RJ, cominada com multa diária a ser arbitrada, nos termos do artigo 461 do CPC, até que a ré e todos os demais ocupantes liberem o imóvel de propriedade da autora; b) julgamento procedente para que se efetive a reintegração de posse do imóvel em comento; c) condenação no pagamento de perdas e danos decorrentes da ocupação indevida do próprio nacional, equivalentes ao valor do aluguel do imóvel, por mês de ocupação irregular do imóvel, a contar da caracterização do esbulho, tomando-se como referência valores de mercado; d) condenação em custas e honorários sucumbenciais, no valor de 20% sobre a condenação.
2. Informa que a parte ré ocupa, ilegalmente, imóvel de propriedade da União Federal, afetado ao Comando do Exército, cuja ocupação foi consentida à servidora Maria Lúcia Oliveira Santos (fls.11), em 30 de abril de 1981. A referida servidora veio a falecer em 05/04/1989, razão pela qual, a Prefeitura Militar da Zona Sul encaminhou à parte apelante, em 25/04/1989, comunicado requerendo a desocupação do imóvel, no prazo de 60 (sessenta) dias, expirando-se o prazo no dia 03/06/1989.
3. Destaque-se que se trata de quatro ações de reintegração de posse com relação a um único imóvel, habitado pelos réus e que fazem parte de uma mesma família, o que evidencia a identidade de pedido e causa de pedir, justificando a reunião, por conexão, desses feitos, a fim de que não haja possibilidade de decisões contraditórias.
4. Acertada a ação proposta pela União Federal, uma vez que caracterizado o esbulho por parte dos réus, eis que, permaneceram no imóvel, mesmo após a notificação para que o desocupassem (documentos às fls. 26/33, dos autos do processo nº 0020248-42.2005.4.02.5101), viciando aquela posse como precária, em razão da detenção indevida do próprio nacional que deveria ter sido restituído ao seu legítimo proprietário, em 04/08/1989, prazo derradeiro, após outras tentativas anteriores realizadas com a mesma finalidade.
5. A ocupação de um próprio nacional residencial por servidor público possui como fundamento o interesse público e, como consectário lógico, tal fundamento persiste enquanto existir vínculo para com a administração pública, a qual deve fiscalizar e controlar a correta utilização desses bens públicos por particulares, estando inserida neste rol de atribuições a verificação de eventual extinção da permissão de uso, quando então, deverá fazer cessar os efeitos do ato administrativo.
6. Os bens públicos só cumprem a função social a que se destinam quando adequadamente utilizados em proveito da coletividade, sendo certo que sua utilização exclusiva é uma exceção, e só poderá ser considerada compatível com os preceitos constitucionais, quando exercida nos estreitos limites legais. Assinala outrossim, que aquele que se apossa de um bem público fora dos limites legais deve ser considerado posseiro de má-fé, passível da perda daquilo que tiver feito aceder ao bem.
7. Improcedente a pretensão de indenização em perdas e danos requerida pela União Federal, uma vez que ela não faz prova do prejuízo patrimonial sofrido.
8. Improcedente o pedido de indenização pelas benfeitorias realizadas no imóvel, nos termos do artigo 71 do Decreto-Lei nº 9.760/46. Ademais, os réus não comprovaram nos autos terem realizado tais benfeitorias, não servindo de prova o documento de fls. 50/57, do processo nº 2005.51020248-8 (0020248-42.2005.4.02.5101). Inexiste qualquer possibilidade de proteção legal e retenção de benfeitorias para a hipótese de ocupação ilegal, ressaltando-se que os réus, há mais de duas décadas já se beneficiaram, indevidamente, de bem público, não lhes cabendo receber qualquer reembolso.
9. Não merecer provimento o pedido de danos morais, não havendo que se falar em humilhação, angústia, tristeza e dor intensa, uma vez que restou reconhecido, pelo juízo, que a detenção do imóvel pelos réus é irregular, inexistindo danos morais a serem indenizados.
10. Inexistindo a figura possessória, mas sim, mera detenção (STJ REsp 146367), uma vez reclamado, o bem deve ser objeto de devolução imediata, sendo incogitável a retenção do próprio nacional por particulares, entendimento consagrado pelo STJ: “O particular jamais exerce poderes de propriedade (art. 1.196 do CC) sobre bem público, impassível de usucapião (art. 183, § 3º, da CF”.
11. Remessa conhecida e não provida. Recurso conhecido e não provido.
(TRF2, AC 0002312-33.2007.4.02.5101, Relator Des. Fed. ALCIDES MARTINS, 5ª Turma Especializada, julgado em 06.07.2017, grifei)
Por oportuno, afasta-se, a rigor, qualquer possibilidade de indenização por eventuais construções e benfeitorias realizadas no local, visto que inexiste possibilidade de proteção legal e retenção de benfeitorias para a hipótese de ocupação ilegal, ressaltando que os réus, há anos, já se beneficiaram, indevidamente, de bem público, não lhes cabendo receber qualquer reembolso por benfeitorias supostamente feitas. Ademais, convém observar que os réus não comprovaram nos autos terem realizado tais benfeitorias.
Neste viés, veja-se o entendimento jurisprudencial desta E. Corte:
EMENTA PROCESSUAL CIVIL. ADMINSTRATIVO. JARDIM BOTÂNICO. REINTEGRAÇÃO DEPOSSE. BEM PÚBLICO. TOMBADO. OCUPAÇÃO POR PARTICULAR. ESBULHO. MERADETENÇÃO. DESCABIMENTO DE DIREITO DE RETENÇÃO. 1. O Jardim Botânico enquadra-se nas categorias de patrimônio ambiental e patrimônio histórico,como os direitos difusos, ou seja, para todos, devendo como patrimônio qualificado ser preservadoe salvaguardado de ameaças. Ele foi criado, em 1808, como um Jardim de Aclimatação de plantas,e hoje, se consolidou como um Instituto de Pesquisas ligado ao Ministério do Meio Ambiente (Lei10.316/2001), possuindo como missão precípua a conservação da biodiversidade, a realização depesquisas científicas em botânica e ecologia, e a manutenção de suas coleções vivas e de suascoleções históricas e arquitetônicas. 2. Segundo informações constantes na petição inicial, o Jardim Botânico vem sofrendo, nosúltimos anos, um gradual e insidioso processo de ocupação de parcelas de sua área, cuja utilizaçãoconflita com sua integridade física e equilíbrio natural. A velocidade que vem assumindo ocrescimento da ocupação e o perigo da perda da identidade institucional, com a degradação dasáreas e a destruição dos recursos naturais, provocou estudos por parte da instituição, tendo emvista que a recuperação de seu espaço físico é vital para seu engrandecimento científicocorrigindo-se as distorções e abusos de ocupações inadequadas ou irregulares. 3. O extinto IBDF – INSTITUTO BRASILEIRO DE DESENVOLVIMENTO FLORESTAL,posteriormente substituído pelo IBAMA – INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE EDOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS e pela UNIÃO FEDERAL, ajuizou, em25/03/1987, ação de reintegração de posse, em face de morador em imóvel localizado na RuaPacheco Leão nº 2.040, casa 04, em área do Jardim Botânico, com vistas a obter a reintegraçãoliminar do imóvel, em razão de posse e ocupação indevida do mesmo. 4. A União esclarece que o requerido, estranho às atividades do Jardim Botânico, ocupa, semcausa jurídica, imóvel de propriedade da União, em área nacional interior, tentando perpetuar-seem imóvel que jamais lhe pertenceu e que invadiu, aproveitando a fragilidade do sistema deguarda e vigilância da área. Assinala que o Jardim Botânico vem tendo seu espaço físico reduzidode 2,1 mil hectares para os atuais 180 (fls. 7), aproximadamente, em razão do gradual e insidiosoprocesso de ocupação de parcelas consideráveis de sua área, cuja utilização conflita com osobjetivos da instituição e ameaça sua integridade.
5. Acertada a ação proposta pela União Federal, uma vez que caracterizado o esbulho por parte da ré,eis que permaneceu no imóvel, mesmo após a notificação para que o desocupasse (fls. 23), viciandoaquela posse como precária, em razão da detenção indevida do próprio nacional que deveria ter sidorestituído ao seu legítimo proprietário. 6. Em razão do princípio da indisponibilidade dos bens públicos não há que se cogitar de qualquertese com relação à posse desses bens, que possa inviabilizar a gestão da coisa pública. 7. Inexiste boa-fé contra expressa determinação legal. Ao revés, entende-se agir de má-fé oparticular que, sem título expresso, inequívoco, válido e atual ocupa imóvel público, mesmodepois de notificação para abandoná-lo, situação típica de esbulho permanente, em que cabível aimediata reintegração judicial. (STJ, 2ª Turma, Relator Min. Herman Benjamin, em,18/08/2009). 8. A ocupação de um próprio nacional residencial por servidor público possui como fundamento ointeresse público e, como consectário lógico, tal fundamento persiste enquanto existir vínculo paracom a administração pública, a qual deve fiscalizar e controlar a correta utilização desses benspúblicos por particulares, estando inserida neste rol de atribuições a verificação de eventual extinçãoda permissão de uso, quando então, deverá fazer cessar os efeitos do ato administrativo. 9. Os bens públicos só cumprem a função social a que se destinam quando adequadamente utilizadosem proveito da coletividade, sendo certo que sua utilização exclusiva é uma exceção e só poderá serconsiderada compatível com os preceitos constitucionais, quando exercida nos estreitos limites legais.Assinala outrossim, que aquele que se apossa de um bem público fora dos limites legais deve serconsiderado posseiro de má-fé, passível da perda daquilo que tiver feito aceder ao bem. 10. No caso em questão, versando a demanda sobre ocupação de bem público, devem prevaleceras normas de direito administrativo, em especial, as previstas no DL nº 9.760/46, aplicando-se,subsidiariamente, as normas do direito civil. 11. Improcedente o pedido de indenização pelas benfeitorias realizadas no imóvel, nos termos doartigo 71 do Decreto-Lei nº 9.760/46. Ademais, a ré não comprovou nos autos, ter realizado taisbenfeitorias. Inexiste qualquer possibilidade de proteção legal e retenção de benfeitorias para ahipótese de ocupação ilegal, ressaltando-se que a ré, há mais de três décadas já se beneficiou,indevidamente, de bem público, não lhe cabendo receber qualquer reembolso. 12. Recurso conhecido e não provido.
(TRF2, AC 0931646-39.1900.4.02.5101, Relator Des. Fed. ALCIDES MARTINS, 5ª Turma Especializada, julgado em 13/07/2017, g.n).
ADMINISTRATIVO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA UNIÃO. JARDIM BOTÂNICO. OCUPAÇÃO IRREGULAR. INDENIZAÇÃO INCABÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CONHECIDAS E DESPROVIDAS. 1. Trata-se de Remessa Necessária e Recurso de Apelação interposto pela parte Ré em ação de reintegração de posse, promovida, originariamente, pelo extinto IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, sucedido primeiro pelo IBAMA e, por fim, pela União Federal, tendo por objeto imóvel situado na Rua Pacheco Leão, n.º 1.235, Estrada Grotão, n.º 37-A, em área no interior do Jardim Botânico, na cidade do Rio de Janeiro. 2. É incontroverso nos autos que a União Federal é a proprietária do bem objeto da demanda. 3. A ocupação do imóvel foi autorizada à ex funcionário do IPASE, cônjuge da ora Apelante, que mesmo após ter sido regularmente notificado para desocupá-lo, permaneceu no imóvel, sendo que após o seu falecimento, a Recorrente continuou o ocupando indevidamente, restando caracterizado o esbulho, o que justifica a propositura da presente ação reintegratória. 4. O Jardim Botânico "é um dos tesouros do patrimônio natural, histórico, cultural e paisagístico do Brasil, de fama internacional, tendo sido um dos primeiros bens tombados, ainda em 1937, pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, sob o pálio do então recém promulgado Decreto-Lei 25/1937" (REsp 808708, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJ 18.08.2009). É patrimônio de todos e seu tombamento atende ao interesse difuso de toda coletividade. 5. O poder de fato que o particular eventualmente exerça sobre bens públicos jamais terá a natureza de posse, limitando-se à mera detenção, resultante de simples tolerância do Ente Estatal que, a qualquer tempo, discricionariamente, por motivos de conveniência e oportunidade do interesse público, pode revogar o ato que possibilita a ocupação, sempre precária, qualquer que seja a natureza. 6. Ao presente caso aplica-se ainda o disposto no art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937, segundo a qual: "As coisas tombadas, que pertençam à União, aos Estados ou aos Municípios, inalienáveis por natureza, só poderão ser transferidas de uma à outra das referidas entidades". Ou seja, os bens tombados não podem ser transferidos a particulares. 1 7. Outrossim, como bem colocado pelo Julgador de Piso, "a matéria em exame - inclusive no tocante à mesma área objeto destes autos - encontra-se há muito consolidada na jurisprudência do E. TRF da 2ª Região. A linha adotada, em suma, é pela procedência do pedido de reintegração na posse, independentemente de indenização ao particular, salvo se este comprovar prévia notificação ao ente público, acerca da realização de acessões/benfeitorias, o que não ocorreu na espécie". 8. No tocante a indenização pelas benfeitorias/acessões, conforme dispõe o art. 90 do Decreto-lei nº 9.760/46, "as benfeitorias necessárias só serão indenizáveis pela União, quando o S.P.U. tiver sido notificado da realização das mesmas dentro de 120 (cento e vinte) dias contados da sua execução". Não havendo nos autos prova da referida notificação, fica afastada a obrigação de indenizar. 9. Da mesma forma, é descabido o pagamento de indenização à União, uma vez que inexiste nos autos prova do prejuízo patrimonial sofrido, exigência trazida pelo art. 373, inciso I, do CPC/2015, sob pena de acarretar-se em enriquecimento ilícito expressamente vedado no art. 884 do Código Civil. 10. Sendo assim, a desocupação e a reintegração da União na posse é medida que se impõe, não havendo que se falar em indenização a nenhuma das partes. 11. Remessa Necessária e Apelação conhecidas e desprovidas. Sentença mantida.
(TRF2, AC nº 0932843-29.1900.4.02.5101, Rel. Desembargador Federal Guilherme Diefenthaeler, 8ª Turma Especializada, julgado em 21/09/2018, g.n)
Oportuno transcrever decisão do STJ ao julgar e indeferir o Recurso Especial 808.708/RJ, proposto por ocupante irregular, em área do Jardim Botânico, em face de ação de reintegração de posse ajuizada pela União Federal:
ADMINISTRATIVO. JARDIM BOTÂNICO DO RIO DE JANEIRO. BEM PÚBLICO. DECRETO-LEI 9.760/46 PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL. BEM TOMBADO. ARTS. 11 E 17 DO DECRETO-LEI 25/1937. OCUPAÇÃO POR PARTICULARES. CONSTRUÇÃO. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. DIREITO DE RETENÇÃO. DESCABIMENTO. ARTS. 100, 102, 1.196, 1.219 E 1.255 DO CÓDIGO CIVIL DE 2002.
1. Fundado em 1808 por Dom João VI, o Jardim Botânico do Rio de Janeiro é um dos tesouros do patrimônio natural, histórico, cultural e paisagístico do Brasil, de fama internacional, tendo sido um dos primeiros bens tombados, ainda em 1937, pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, sob o pálio do então recém-promulgado Decreto-Lei 25/1937.
2. Os remanescentes 140 hectares, que atualmente formam o Jardim Botânico, são de propriedade da União, o que, independentemente das extraordinárias qualidades naturais e culturais, já obriga que qualquer utilização, uso ou exploração privada seja sempre de caráter excepcional, por tempo certo e cabalmente motivada no interesse público.
3. Não obstante leis de sentido e conteúdo induvidosos, que salvaguardam a titularidade dos bens confiados ao controle e gestão do Estado, a história fundiária do Brasil, tanto no campo como na cidade, está, infelizmente até os dias atuais, baseada na indevida apropriação privada dos espaços públicos, com freqüência às claras e, mais grave, até com estímulo censurável, tanto por ação como por leniência, de servidores públicos, precisamente aqueles que deveriam zelar, de maneira intransigente, pela integridade e longevidade do patrimônio nacional.
4. Além de rasgar a Constituição e humilhar o Estado de Direito, substituindo-o, com emprego de força ou manobras jurídicas, pela "lei da selva", a privatização ilegal de espaços públicos, notadamente de bens tombados ou especialmente protegidos, dilapida o patrimônio da sociedade e compromete o seu gozo pelas gerações futuras.
5. Consoante o Código Civil (de 2002), "Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião" (art. 102) e os "de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação" (é o caso do Jardim Botânico), nos termos do art. 100. Mais incisiva ainda a legislação do patrimônio histórico e artístico nacional, quando dispõe que "As coisas tombadas, que pertençam à União, aos Estados ou aos Municípios, inalienáveis por natureza, só poderão ser transferidas de uma à outra das referidas entidades" (art. 11, do Decreto-Lei 25/1937, grifo acrescentado).
6. A ocupação, a exploração e o uso de bem público - sobretudo os de interesse ambiental-cultural e, com maior razão, aqueles tombados - só se admitem se contarem com expresso, inequívoco, válido e atual assentimento do Poder Público, exigência inafastável tanto pelo Administrador como pelo Juiz, a qual se mantém incólume, independentemente da ancianidade, finalidade (residencial, comercial ou agrícola) ou grau de interferência nos atributos que justificam sua proteção.
7. Datar a ocupação, construção ou exploração de longo tempo, ou a circunstância de ter-se, na origem, constituído regularmente e só depois se transformado em indevida, não purifica sua ilegalidade, nem fragiliza ou afasta os mecanismos que o legislador instituiu para salvaguardar os bens públicos. Irregular é tanto a ocupação, exploração e uso que um dia foram regulares, mas deixaram de sê-lo, como os que, por nunca terem sido, não podem agora vir a sê-lo.
8. No que tange ao Jardim Botânico do Rio, nova ou velha a ocupação, a realidade é uma só: o bem é público, tombado, e qualquer uso, construção ou exploração nos seus domínios demanda rigoroso procedimento administrativo, o que não foi, in casu, observado.
9. Na falta de autorização expressa, inequívoca, válida e atual do titular do domínio, a ocupação de área pública é mera detenção ilícita ("grilagem", na expressão popular), que não gera - nem pode gerar, a menos que se queira, contrariando a mens legis, estimular tais atos condenáveis - direitos, entre eles o de retenção, garantidos somente ao possuidor de boa-fé pelo Código Civil.
Precedentes do STJ.
10. Os imóveis pertencentes à União Federal são regidos pelo Decreto-Lei 9.760/46, que em seu art. 71 dispõe que, na falta de assentimento (expresso, inequívoco, válido e atual) da autoridade legitimamente incumbida na sua guarda e zelo, o ocupante poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Código Civil de 1916.
11. A apropriação, ao arrepio da lei, de terras e imóveis públicos (mais ainda de bem tombado desde 1937), além de acarretar o dever de imediata desocupação da área, dá ensejo à aplicação das sanções administrativas e penais previstas na legislação, bem como à obrigação de reparar eventuais danos causados.
12. Aplica-se às benfeitorias e acessões em área ou imóvel público a lei especial que rege a matéria, e não o Código Civil, daí caber indenização tão-só se houver prévia notificação do proprietário (art. 90 do Decreto-lei 9.760/46).
13. Simples detenção precária não dá ensejo a indenização por acessões e benfeitorias, nem mesmo as ditas necessárias, definidas como "as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore" (Código Civil, art. 96, § 3°). Situação difícil de imaginar em construções que deverão ser demolidas, por imprestabilidade ou incompatibilidade com as finalidades do Jardim Botânico (visitação pública e conservação da flora), a antítese do fim de "conservar o bem ou evitar que se deteriore".
14. Para fazer jus a indenização por acessões e benfeitorias, ao administrado incumbe o ônus de provar: a) a regularidade e a boa-fé da ocupação, exploração ou uso do bem, lastreadas em assentimento expresso, inequívoco, válido e atual; b) o caráter necessário das benfeitorias e das acessões; c) a notificação, escorreita na forma e no conteúdo, do órgão acerca da realização dessas acessões e benfeitorias.
15. Eventual indenização, em nome das acessões e benfeitorias que o ocupante ilegal tenha realizado, deve ser buscada após a desocupação do imóvel, momento e instância em que o Poder Público também terá a oportunidade, a preço de mercado, de cobrar-lhe pelo período em que, irregularmente, ocupou ou explorou o imóvel e por despesas de demolição, assim como pelos danos que tenha causado ao próprio bem, à coletividade e a outros valores legalmente protegidos.
16. Inexiste boa-fé contra expressa determinação legal. Ao revés, entende-se agir de má-fé o particular que, sem título expresso, inequívoco, válido e atual ocupa imóvel público, mesmo depois de notificação para abandoná-lo, situação típica de esbulho permanente, em que cabível a imediata reintegração judicial.
17. Na ocupação, uso ou exploração de bem público, a boa-fé é impresumível, requisitando prova cabal a cargo de quem a alega.
Incompatível com a boa-fé agir com o reiterado ânimo de se furtar e até de burlar a letra e o espírito da lei, com sucessivas reformas e ampliações de construção em imóvel público, por isso mesmo feitas à sua conta e risco.
18. Na gestão e controle dos bens públicos impera o princípio da indisponibilidade, o que significa dizer que eventual inércia ou conivência do servidor público de plantão (inclusive com o recebimento de "aluguel") não tem o condão de, pela porta dos fundos da omissão e do consentimento tácito, autorizar aquilo que, pela porta da frente, seria ilegal, caracterizando, em vez disso, ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992), que como tal deve ser tratado e reprimido.
19. A grave crise habitacional que continua a afetar o Brasil não será resolvida, nem seria inteligente que se resolvesse, com o aniquilamento do patrimônio histórico-cultural nacional. Ricos e pobres, cultos e analfabetos, somos todos sócios na titularidade do que sobrou de tangível e intangível da nossa arte e história como Nação. Daí que mutilá-lo ou destruí-lo a pretexto de dar casa e abrigo a uns poucos corresponde a deixar milhões de outros sem teto e, ao mesmo tempo, sem a memória e a herança do passado para narrar e passar a seus descendentes.
20. Recurso Especial não provido.
(STJ, REsp n. 808.708/RJ, Relator Ministro Herman Benjamin, 2ª Turma, julgado em 18/8/2009, DJe de 4/5/2011, g.n)
Também não se mostra adequada a referência à função social da posse de bem público ocupado irregularmente, sob pena de descaracterização da essencial finalidade para a qual o imóvel está destinado.
Por oportuno, colaciono os julgados abaixo proferidos no âmbito desta 5ª Turma Especializada:
APELAÇÃO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. IMÓVEL PÚBLICO. DIREITO À MORADIA. TAXA DE OCUPAÇÃO.
1. Apelações interpostas em face de sentença que, nos autos de ação de reintegração de posse com pedido de antecipação de tutela, julgou procedente o pedido de reintegração de posse do demandante e improcedente o pedido para condenar os demandados ao pagamento de taxa de ocupação.
2. Por se tratar bem público, a sua ocupação possui caráter precário e configura mera detenção. Por tal motivo, pode ser retomado a qualquer tempo pela Administração.
3. Levando-se em consideração os poderes inerentes à propriedade, previstos nos art. 1.228 do Código Civil, é legítima a atuação da autarquia federal em reaver a propriedade de quem injustamente a detenha irregularmente.
4. Não há que se falar em função social da posse de bem público ocupado irregularmente, sob pena de desvirtuamento da relevante finalidade a que se destina o imóvel, conforme orientação pacífica desta Corte. Nesse sentido: TRF2, 7ª Turma Especializada, AC 00020010320114025101, Rel. Des. Fed. JOSÉ ANTONIO NEIVA, e-DJF2R 13.9.2017.
5. Considerando ser inadequada a ocupação gratuita de bem público, impõe-se a condenação ao pagamento de taxa de ocupação, no montante de 12% (doze por cento) ao ano, nos moldes do artigo 7° da Lei n.° 9.702/98. Saliente-se, outrossim, que o montante apurado a título de indenização deverá ser corrigido monetariamente pelo IPCA-E desde cada ano ou fração de ano de ocupação irregular, e acrescidos de juros de mora de 6% ao ano, desde a citação. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 00172538020104025101, Rel. Des. Fed. ALCIDES MARTINS, e-DJF2R 19.9.2017).
6. Apelação do INSS provida; apelação de Eduardo Corcino Cabral, Rosana Martins dos Santos, Jovane Aparecido Vitorio da Silva não provida; e apelação dos invasores do imóvel localizado na rua Sucuarana, nº 70 e ocupantes da acessão física construída nos afastamentos frontal e lateral do terreno não provida.
(AC 0024578-43.2009.4.02.5101, Relator Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, 5ª Turma Especializada, julgado em 30 de janeiro de 2018)
EMENTA PROCESSUAL CIVIL. ADMINSTRATIVO. JARDIM BOTÂNICO. REINTEGRAÇÃO DEPOSSE. BEM PÚBLICO. TOMBADO. OCUPAÇÃO POR PARTICULAR. ESBULHO. MERADETENÇÃO. DESCABIMENTO DE DIREITO DE RETENÇÃO. 1. O Jardim Botânico enquadra-se nas categorias de patrimônio ambiental e patrimônio histórico, como os direitos difusos, ou seja, para todos, devendo como patrimônio qualificado ser preservado e salvaguardado de ameaças. Ele foi criado, em 1808, como um Jardim de Aclimatação de plantas, e hoje, se consolidou como um Instituto de Pesquisas ligado ao Ministério do Meio Ambiente (Lei10.316/2001), possuindo como missão precípua a conservação da biodiversidade, a realização de pesquisas científicas em botânica e ecologia, e a manutenção de suas coleções vivas e de suas coleções históricas e arquitetônicas (...)
9. Os bens públicos só cumprem a função social a que se destinam quando adequadamente utilizados em proveito da coletividade, sendo certo que sua utilização exclusiva é uma exceção e só poderá ser considerada compatível com os preceitos constitucionais, quando exercida nos estreitos limites legais. Assinala outrossim, que aquele que se apossa de um bem público fora dos limites legais deve ser considerado posseiro de má-fé, passível da perda daquilo que tiver feito aceder ao bem. (...)12. Recurso conhecido e não provido.
(TRF2, AC 0931646-39.1900.4.02.5101, Relator Des. Fed. ALCIDES MARTINS, 5ª Turma Especializada, julgado em 13/07/2017, g.n).
Ainda não merece prosperar a pretensão dos recorrentes de reconhecimento de usucapião especial urbana.
Destaque-se que os bens públicos se encontram protegidos constitucionalmente da usucapião, tal como expresso nos artigos 183, § 3º, e 191, parágrafo único. Vejamos:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
[...]
§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião. (Grifei)
Acresça-se que a proteção constitucional à proibição da usucapião dos bens públicos encontra-se definida no Código Civil, nos termos do artigo 102, verbis: “Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião”.
Nesse panorama, inexistindo a figura possessória, e sim mera detenção (STJ, REsp 146367), uma vez reclamado, o bem deve ser objeto de devolução imediata, sendo incogitável a retenção do próprio nacional por particulares, entendimento consagrado pelo STJ: “O particular jamais exerce poderes de propriedade (art. 1.196 do CC) sobre bem público, impassível de usucapião (art. 183, § 3º, da CF” (...).
A respeito do tema, vejam-se os seguintes precedentes no âmbito desta C. Corte:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. USUCAPIÃO. TERRENO ACRESCIDO DE MARINHA. CARÁTER DE BEM PÚBLICO. APELAÇÃO IMPROVIDA.
1. Trata-se de apelação interposta por ENALDO PHILIGRET, PAULO MACEDO LOBO, DIBANEIDE SIPRIANO DE OLIVEIRA, ROSIMAR ANDRADE DA SILVA GUIMARAES, MARCIA OLIVEIRA HENRIQUE, LUIZ ANTONIO GARCIA DE OLIVEIRA e MOISES COSTA GUIMARAES em face da sentença, que julgou improcedente o pedido consistente na aquisição da propriedade, por usucapião, de parte do imóvel urbano localizado na Rua A, nº 371, Quadra 26, lote 14 (loteamento Cidade Balneária Itaipu), na cidade de Niterói/Rio de Janeiro, nos termos do art. 487, I, do CPC.
2. No caso, conforme informações prestadas pela Secretaria de Patrimônio da União, através do Ofício 77010/2017-MP, a área objeto da presente ação se classifica como terreno acrescido de marinha, tendo sido cadastrado na SPU/RJ, por intermédio do RIP nº 5865.0106160-58, inexistindo contrato de aforamento em relação ao imóvel.
3. É cediço que a questão dos terrenos de marinha deve ser discutida e decidida com fundamento na Constituição Federal de 1988 (artigo 20, VII) que sedimentou o entendimento acerca da propriedade da União sobre as chamadas terras de marinha e recepcionou Decreto-Lei nº 9.760/1946.
4. Encontrando-se a área em debate situada em terreno de marinha, inexistem dúvidas quanto à propriedade da União sobre ela.
5. Destaque-se que os títulos existentes sobre tal domínio são ineficazes, sendo, inclusive, desnecessário o ajuizamento de ação própria pela União para a anulação dos registros de propriedade dos ocupantes desses terrenos, diante da presunção de legitimidade e executoriedade dos atos administrativos da demarcação, que materializam interesse público que se sobrepõe às relações privadas, razão pela qual se transfere ao particular o ônus da prova de que o imóvel não se encontra inserido no artigo 2º, do Decreto-Lei nº 9.760/1946.
6. Por outro lado, importante ressaltar que os bens públicos se encontram protegidos constitucionalmente da usucapião, tal como expresso nos artigos 183 § 3º, e 191, parágrafo único: “Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião”.
7. Apelação dos autores improvida. Honorários de sucumbência majorados de 10% (dez por cento) para 11% (onze por cento) sobre o valor da causa (R$ 300.000,00) atualizado, na forma do art. 85, §11, do CPC, cuja exigibilidade restará submetida à condição suspensiva, nos termos do art. 98, §3º, do CPC, ante a gratuidade de justiça deferida nos autos.
(AC 0500233-06.2016.4.02.5102, 5a. Turma Especializada, Relator Des. Fed. ALCIDES MARTINS, julgado em 21 de junho de 2023, g.n)
Por fim, no tocante à alegação dos apelantes de ser cabível a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia – CUEM, vale destacar que na AC n. 0006231-44.2018.4.02.5101, de relatoria do Des. Fed. Marcelo Pereira da Silva, 8ª Turma Especializada desta Corte, julgado em 27.04.2022, que se refere a caso semelhante ao presente, elencou-se argumentos que me convenceram de que não há como acolher o pedido dos réus também nesse ponto, os quais adoto como razões de decidir, in verbis:
“(...) Acerca da pretendida Concessão Especial para Fins de Moradia – CUEM, os requisitos para tanto devem estar preenchidos e demonstrados de forma inequívoca. Ademais, afirmaram os réus nos autos que "a SPU/RJ se manifestou através do ofício SEI n° 21331/2015-MP, no sentido de reconhecer tal direito aos moradores", e que "o único ponto controvertido acerca da CUEM que deve ser outorgada aos réus está relacionado ao local de sua concessão. Os réus pretendem que o exercício do direito deve ser assegurado no próprio local onde a posse é exercida". No entanto, como referido na própria peça contestatória, o art. 5º da Medida Provisória n. 2.220/2001 prevê:
Art. 5o É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1o e 2o em outro local na hipótese de ocupação de imóvel:
I - de uso comum do povo;
II - destinado a projeto de urbanização;
III - de interesse da defesa nacional, da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;
IV - reservado à construção de represas e obras congêneres; ou
V - situado em via de comunicação.
Dessa forma, sendo necessária, como explicitado nos autos, a retomada da área a fim de viabilizar a expansão e integração das atividades de conservação, notadamente o desenvolvimento de suas atividades institucionais, considerando ainda os termos do Contrato de Doação e o disposto nos acórdãos do TCU, todos já referidos, não há como acolher o pedido dos réus nesse ponto.
Ademais, eventual Concessão Especial para Fins de Moradia – CUEM a ser deferida pela Administração, ainda que em local diverso, se comprovado o preenchimento dos pressupostos para tanto, ultrapassa os limites objetivos desta demanda, e não constitui óbice ou é condicionante à reintegração de posse objeto desta ação.
Nesse compasso, impende reproduzir, no que importa, o parecer do Ministério Público Federal (evento 7 – 2º grau):
“(...)
No mérito, desassiste razão aos recorrentes. Restou comprovado nos autos que os apelantes ocupam irregularmente área pertencente, antes à UNIÃO, e atualmente ao IPJB, tratando-se de bem público federal. Logo, inexiste posse e, consequentemente, qualquer tipo de proteção possessória sobre tais bens, tudo com fulcro constitucional e legal (arts. 183, §3º c/c art. 191, parágrafo único CRFB e art. 102 CC). A ocupação dos apelantes caracteriza mera detenção, consoante remansosa orientação jurisprudencial da Corte Superior: (...)
Outrossim, descabe a alegação de que teriam sido contemplados com uso especial para fins de moradia, por força do Ofício SEI nº 21331/2015-MP. Isso porque tal ofício emitido pela SPU, de per si, não se reveste da formalidade exigida pelo 6º da MP 2.220/2001, segundo o qual o direito real correspondente será precedido de decisão administrativa e, à toda evidência, ofício não é ato com conteúdo decisório, mas mero ato ordinatório. Não fosse só isso, a Medida Provisória n. 2.220/2001 exige o acerto entre o interesse público e o interesse privado, para garantir a CUEM, não sendo essa a hipótese dos autos, ante o claro conflito de interesses público e privado. Descabido, pois, o argumento. (...)
Sendo assim, sob qualquer ângulo que se analise a questão, não há como se pretender manter a referida ocupação irregular, sendo imperativa a desocupação e consequente remoção de pessoas e coisas no local, a ser implementada pelo IPJB.
(...)”
Desse modo, em que pese os argumentos trazidos pela parte apelante, a sentença merece ser mantida, visto que deu adequada solução à lide.
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação dos réus, nos termos da fundamentação supra. Determino a majoração dos honorários de sucumbência de 10% (dez por cento) para 12% (doze por cento) sobre o valor da causa (R$ 70.000,00 - evento 1, out1, fls. 19, 1º grau) atualizado, na forma do art. 85, §11, do CPC, cuja exigibilidade restará submetida à condição suspensiva, nos termos do art. 98, §3º, do CPC, ante a gratuidade de justiça deferida nos autos (evento 119, 1º grau).
Documento eletrônico assinado por ALCIDES MARTINS, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001650275v3 e do código CRC 8dc82479.
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Signatário (a): ALCIDES MARTINS
Data e Hora: 25/10/2023, às 15:39:25