Apelação Cível Nº 0019871-17.2018.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelações interpostas por S. B. D. R., I. R. D. C., José Luiz Gomes de Jesus, Ednea Aparecida da Silva Sá e pelo espólio de D. V. L. contra sentença (SJRJ, evento 234) que, em ação possessória ajuizada pelo Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro (IPJB/JBRJ), julgou procedente o pedido para determinar que a autarquia seja reintegrada na posse dos imóveis situados na Rua Pacheco Leão, nº 2040, casas 06B, 09, 11, 21 e 23, no bairro Jardim Botânico, Rio de Janeiro/RJ, bem como julgou improcedentes o pedido contraposto de retenção e indenização por benfeitorias e o pedido reconvencional de reconhecimento da usucapião dos bens ou de concessão de uso especial para fins de moradia, no mesmo local ou em local diverso.

Nas razões de seu recurso (SJRJ, evento 242), S. B. D. R. requer a concessão de gratuidade de justiça e argumenta que a Comissão de Tombamento do Serviço Florestal, no ofício circular nº 01 –CT, de 25/04/1955, legitimou o direito real de morar, conservar e viver com dignidade em benefício do Sr. João da Silva, sogro dela, apelante; que foram desconsiderados pela sentença o direito à moradia e outros direitos estabelecidos em leis de proteção das famílias residentes na área; que foram indevidamente negados pelo juízo o envio de ofícios a representantes dos Poderes Legislativo e Executivo do Município, bem como ao IBGE, para esclarecimentos sobre a Lei Municipal nº 7.184/2021 e a demarcação originária do Jardim Botânico do Rio de Janeiro; que a sentença deve ser reformada, para que o processo seja suspenso por pelo menos 180 dias, até a conclusão do Inquérito Civil nº 1.30.001.002377/2021-31, instaurado pela Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão para encontrar solução conciliatória para os conflitos fundiários do Horto Florestal; que deve ser considerado o fato de que, em observância a decisão proferida pelo STF na ADPF nº 828, este Tribunal criou Grupo Técnico de Trabalho encarregado de realizar estudos com o objetivo de analisar e propor ações voltadas para a solução das controvérsias e alcançar construções conciliatórias para casos como o presente; que não houve, na primeira instância, discussão aprofundada sobre o direito de moradia, os novos instrumentos de destinação e meios de utilização de imóveis da União e, principalmente, sobre a impossibilidade de a atuação judicial se imiscuir em ações da administração pública, devendo ser reconhecido, ao menos, o direito de uso especial para fins de moradia em terrenos da União.

Os apelantes I. R. D. C., José Luiz Gomes de Jesus, Ednea Aparecida da Silva Sá e D. V. L. (espólio), em suas razões (SJRJ, evento 243), argumentam que a via eleita não é adequada, porque “o ajuizamento de uma ação de reintegração de posse dependeria do pressuposto teórico de o apelado já ser possuidor no momento em que a suposta violação foi realizada” e que “tal pressuposto não está presente no caso em análise, uma vez que o Instituto de Pesquisa Jardim Botânico – IPJB se tornou possuidor da área objeto da controvérsia, apenas em momento posterior à ocupação por parte dos apelantes, especificamente em 3/11/2016”; que houve violação ao contraditório e à ampla defesa, tendo em vista o indeferimento da produção de provas por eles requerida na contestação com o fim de permitir análise efetiva das teses alegadas, direito fundamental assegurado pelo artigo 5º, LIV, da CRFB; que as provas requeridas foram o depoimento pessoal de representante da parte autora, oitiva de representantes das Secretarias de Habitação e Urbanismo do Município e do Estado do Rio de Janeiro, além da SPU, intimação dos confrontantes dos imóveis objeto do litígio e prova pericial de engenharia, todas imprescindíveis à comprovação de seus argumentos, razão pela qual deve a sentença ser anulada, para prosseguimento da fase instrutória em primeira instância; que não houve esbulho; que “a comunidade do Horto é composta por 621 famílias de baixa renda descendentes dos antigos trabalhadores do Real Horto criado por D. João VI em 1.808, que utilizam o espaço para moradia desde então”; que “a comunidade está integrada à realidade e à estrutura do local, construindo durante esses quase dois séculos suas relações culturais, sociais e históricas com o bairro”; que “a presença dos moradores foi consolidada, através de um processo histórico de integração à realidade local, sendo um referencial à identidade histórica do próprio Horto, imprescindível para a manutenção do meio-ambiente, e uma forma de garantir que o espaço urbano cumpra com a sua função social, possibilitando moradia digna para inúmeras famílias”; que, na década de 1980, “a União distribuiu 215 ações de reintegração de posse em face dos moradores” e “parte das ações já transitou em julgado, em sua maioria, no final da década de 1990”; que “as decisões não foram executadas pela União, em razão da alteração no contexto jurídico-político, sobretudo com a promulgação da CRFB/88, do Estatuto da Cidade, do Código Civil/2002, da Lei 11481/2007 e da Lei 11977/2009, que consagram o Direito Fundamental à moradia, através de instrumentos que outorgam funcionalidade à propriedade pública e privada”; que, “diante desse novo contexto e com o objetivo de instaurar um processo de diálogo com a comunidade, a União requereu a suspensão das 215 ações de reintegração e através da SPU/RJ, celebrou convênio com a Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ para desenvolvimento de um plano de regularização fundiária e urbanística para a comunidade”; que “os moradores, em conjunto com o poder público, buscaram sua afirmação na região, exaltando suas raízes históricas e garantindo a manutenção de uma realidade urbana integrada ao meio ambiente local”.

Argumentam também os apelantes I. R. D. C., José Luiz Gomes de Jesus, Ednea Aparecida da Silva Sá e D. V. L. (espólio) que “o TCU proferiu decisão no Relatório n° TC 032.772/2010-6 e Acórdão n° 2380/2012, e determinou que a SPU/RJ suspendesse o projeto de Regularização Fundiária e qualquer titulação a ocupantes do Horto” e, ainda, “determinou a formação de uma comissão composta por representantes do Ministérios do Meio Ambiente, Planejamento, Cultura, IPHAN, SPU, AGU e o próprio IPJB”, para delimitação do perímetro de interesse do Instituto; que, segundo a corte de contas, após a delimitação dessa área, todas as moradias que estivessem inseridas nesse limite deveriam ser retiradas, ignorando, assim, “a posse histórica da comunidade e o direito à moradia dos seus integrantes”; que “antes da apresentação do parecer da comissão, indicada anteriormente, 406 moradores do Horto, que não eram réus em ação de reintegração de posse proposta pela União, realizaram requerimento de concessão de uso especial para fins de moradia à SPU/RJ”, a qual se manifestou “no sentido de reconhecer tal direito aos moradores, tornando inequívoca a posse histórica e social dos ocupantes”; que, por isso, a concessão “deve ser outorgada a todos os moradores, até mesmo àqueles que não têm a posse mansa e pacífica, em razão das ações de reintegração de posse propostas”; que o IPJB não é unidade de conservação da natureza e, em regra, nenhum jardim botânico tem esse status; que “as categorias de unidades de conservação estão definidas, desde os anos 2000, no Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC (Lei 9.985/2000)”; que, portanto, não há conflito direto entre a ocupação antrópica e a preservação do meio ambiente, “desde que as práticas sejam compatíveis com a manutenção da qualidade ambiental”, como ocorre no caso deles, apelantes; que a área que compreende a Comunidade do Horto está inserida na categoria de bens dominicais e “uma terra sem registro, que o poder público não manifesta interesse de recuperar por décadas, não pode ser considerada bem público afetado”; que o bem “não cumpria nenhuma destinação pública específica, e deve ser reconhecido como bem do patrimônio privado do Estado, bem alienável, desafetado, dominical”; que “os territórios desocupados que historicamente estavam no entorno do IPJB eram marcados pelo abandono, e a formação da comunidade do Horto garantiu destinação social à coisa”; que a relação deles com o bem ocupado é possessória, com seus regulares efeitos e, ainda que se considere que a ocupação teve, outrora, natureza de detenção, deve-se aplicar a norma do art. 1.198, parag. único, do Código Civil, para que se considere tal relação como convertida em posse; que, mesmo que seja mantida a reintegração de posse, “deve ser reconhecido o direito de retenção aos apelantes até cabal e suficiente indenização pelas construções e benfeitorias realizadas”; que houve autorização expressa do poder público para que os ascendentes dos apelantes, à época funcionários do IPJB, construíssem suas moradias no local; que “considerando a autorização outorgada, no caso de ausência de reconhecimento da situação jurídica possessória, resta inequívoco o fato de que os recorrentes são detentores do bem ocupado e de que em nenhum momento a autorização foi revogada”; que deve prevalecer a função social da posse e o direito fundamental à moradia; que “o IPJB não goza de legitimidade para a propositura da presente ação”, e “a garantia e conservação de bens (estatuto patrimonial) não pode prevalecer frente a necessidade que as demandas contemporâneas impõem de acesso a esses mesmos bens (estatuto existencial)”; que o cumprimento da função social deve ser requisito para que o apelado proprietário receba a tutela no juízo possessório, sendo que “o proprietário que não cumpre a função social é um proprietário inadimplente, não sendo merecedor de tutela jurídica”; que houve a perda do direito de pleitear a reintegração de posse (supressio), uma vez que o apelado o exerceu de forma tardia, violando, portanto, a legítima expectativa deles, antes, de permanecerem na área objeto da presente controvérsia; que estão presentes os requisitos do usucapião especial urbano e da outorga da concessão de uso especial para fins de moradia; que “a norma que veda a usucapião de bens públicos deve ser interpretada à luz dos princípios constitucionais da função social” e “sua aplicação deve ser norteada pela destinação à qual o bem está submetido, para além da figura de seu proprietário”; que, nesse sentido, “a jurisprudência já vem realizando uma interpretação sistemática da norma, a partir de uma orientação acerca da finalidade pública do bem, inclusive, admitindo a usucapião em terreno público”; que a norma que veda o usucapião em bens públicos não deve ser interpretada de forma absoluta; que “é preciso verificar se o bem é materialmente público - ou seja, cumpre sua finalidade de proporcionar interesse social - ou apenas formalmente público, se tratando de bem desafetado e sem atender a função social determinada, situação em que o bem se assemelha a um bem do domínio privado”; que as terras devolutas são suscetíveis de usucapião, não sendo alcançadas pela vedação da norma do art. 183, § 3º, da CRFB; e que, “diante da ausência de registro até o ano de 2016, a categoria de bem que melhor se adequa à área preenchida pela comunidade é a de terras devolutas”.  Com esses argumentos, requerem o provimento do recurso, para que o processo seja extinto sem resolução do mérito, por falta de interesse-adequação; ou que seja anulada a sentença, para prosseguimento da instrução processual; ou seja a sentença reformada, para que seja julgado improcedente o pedido possessório formulado pelo IPJB; que seja declarado o usucapião dos imóveis em favor dos particulares ou a outorga da concessão de uso especial para fins de moradia, no mesmo local da ocupação originária ou, subsidiariamente, em local diverso; que, caso mantida a reintegração de posse, sejam indenizadas as benfeitorias realizadas, com direito a retenção, e, acaso não acolhido nenhum dos pedidos anteriores, seja a reintegração possessória condicionada ao oferecimento de uma alternativa habitacional aos apelantes, em cumprimento ao direito fundamental à moradia.

Em contrarrazões (SJRJ, evento 249), o IPJB pugnou pelo desprovimento do recurso.

É o relatório.

gma

Documento eletrônico assinado por LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001650099v2 e do código CRC c3c58605.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): LUIZ PAULO DA SILVA ARAUJO FILHO
Data e Hora: 11/10/2023, às 13:04:06

Apelação Cível Nº 0019871-17.2018.4.02.5101/RJ

VOTO

1.                 Deve ser negado provimento à apelação.

2.                A questão fulcral da demanda cinge-se à possibilidade de reintegração da União na posse de imóveis construídos em terreno de sua propriedade, situado na área do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, ocupado por longo lapso temporal, sem a necessidade de pagamento de indenização pelas benfeitorias realizadas no imóvel.

3.                De início, supera-se a arguição de falta de interesse-adequação da ação de reintegração de posse, formulada ao argumento de que o IPJB somente obteve a posse indireta dos imóveis em novembro de 2016, após as ocupações.

Os documentos juntados aos autos demonstram que a União (na qualidade de outorgante, detentora de domínio pleno) e o JBRJ (outorgado) celebraram, em novembro de 2016, contrato de doação com encargos das áreas registradas sob as matrículas de nº 95.416 e 103.475, Livro 2, do 2º Ofício de Registro de Imóveis, localizadas no Município do Rio de Janeiro – RJ (evento 1 -out2, p. 3-9).  Portanto, havendo alegação e prova mínima da posse contínua dos imóveis por entes públicos desde antes da ocupação irregular e, ademais, tratando-se de imóveis próprios nacionais, em que os recorrentes são meros detentores, fica em princípio caracterizado o esbulho e é cabível a reintegração na posse, nos termos do art. 560 do CPC.

4.             Supera-se, também, a alegação de nulidade da sentença por ofensa ao contraditório e à ampla defesa. 

O magistrado, com base no livre convencimento motivado, pode indeferir a produção de provas que julgar impertinentes, irrelevantes ou protelatórias para o regular andamento do processo, o que não configura, em regra, cerceamento de defesa (art. 370 do CPC). 

No caso, a realização de perícia técnica de engenharia civil é desnecessária, na medida em que tem por objetivo avaliar as benfeitorias e acessões ou fornecer subsídios aos pedidos reconvencionais de usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia, demandas essas que, pelas razões de direito adiante desenvolvidas, não teriam como prosperar, o que também evidencia a desnecessidade de depoimento pessoal de representante da União ou do JBRJ, das oitivas de testemunhas e da intimação de confinantes.

5.          Pelas mesmas razões que adiante se desenvolvem, e pelo fato de já constarem no presente processo todas as informações e provas bastantes para a solução da lide, tampouco há motivo para suspensão do presente processo até a conclusão de qualquer Inquérito Civil acerca de questões fundiárias.

6.              Ademais, a hipótese não se submete à decisão do Ministro do STF Roberto Barroso na Medida Cautelar na ADPF nº 828, eis que a suspensão lá determinada é restrita a despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva.  O mencionado decisum, proferido em 3/6/2021, teve seus efeitos prorrogados até 31/10/2022, por decisão do mesmo Ministro em 29/06/2022, mas não houve alteração de seus limites objetivos.

A nova decisão monocrática prolatada naquele feito, em 31/10/2022, referendada pelo Plenário do STF em 02/11/2022, determinou, diante das melhorias no cenário epidemiológico brasileiro, um regime transitório nos Tribunais, com instalação de comissões de conflitos fundiários para elaboração das estratégias para a retomada das execuções suspensas, além da realização inspeções judiciais e audiências de mediação “como etapa prévia e necessária às ordens de desocupação coletiva, inclusive em relação àquelas cujos mandados já tenham sido expedidos” (STF, ADPF 828).  Contudo, mais uma vez, não houve alteração dos limites objetivos da primeira decisão, que não abrangem reintegrações de posse individualizadas, como as dos imóveis residenciais ocupados pelos réus em área do Jardim Botânico do Rio de Janeiro, razão pela qual tampouco cabe qualquer suspensão para mediação da lide pela Comissão de Soluções Fundiárias instituída nesta Corte em cumprimento àquele decisum do STF.

Em suma, a ação tem caráter individual e não envolve despejo regido pela Lei nº 8.245/91; por isso, não se submete às decisões proferidas pelo Ministro do STF Roberto Barroso na Medida Cautelar na ADPF nº 828, em 3/6/2021 e 29/06/2022, nem às restrições da Lei nº 14.216, de 7 de outubro de 2021.

7.               Em relação ao mérito, aduzem os recorrentes, entre outros argumentos, que o caso em tela cuida de posse mansa, pacífica e de boa-fé, sendo devido, ao menos, o pagamento de indenização pelas benfeitorias e acessões realizadas no imóvel, além do direito à retenção.

Sobre o tema, consolidou-se o entendimento jurisprudencial no sentido de que a ocupação irregular de bem público não caracteriza posse, mas sim mera detenção, o que não gera efeitos possessórios, afastando, a rigor, qualquer possibilidade de indenização por eventuais construções e benfeitorias realizadas no local (STJ, 2ª Turma, REsp 1310458/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 09/05/2013; TRF2, 6ª Turma Especializada, AC nº 0088435-68.2016.4.02.5117, Rel. Des. Fed. Poul Erik Dyrlund, public. 26/04/2018).

No mesmo sentido, uma vez que não há posse, mas sim mera detenção, igualmente não cabe direito de retenção. Pela mesma razão, inaplicável ao caso em exame o art. 490 do CC/16, que trata dos requisitos para a configuração da posse de boa-fé.

Além disso, é importante salientar que, mesmo que tenha havido pagamento de aluguéis ou taxas de ocupação ao longo dos anos, tal fato nunca ensejou a posse do imóvel pelos antecessores dos réus, antigos funcionários do Jardim Botânico, porquanto sobre os bens públicos não há posse jurídica, senão quando seu uso for concedido segundo lei específica; a mera detenção, ou ocupação, ainda quando não clandestina, isto é, quando permitida, é sempre a título precário (RDA 175/158).

A assertiva se confirma pela leitura da primeira parte dos artigos 497 e 1.208, respectivamente, dos Códigos Civis de 1916 e 2002, que dispõem não induzirem posse os atos de mera permissão ou tolerância.

Cumpre ressaltar, ainda, que, em se tratando de bens públicos, não se aplicam às respectivas ações possessórias as noções de posse nova, velha ou de boa-fé. Veja-se:

[...]
DOMÍNIO PÚBLICO: PROPRIEDADE, POSSE E DETENÇÃO PRECARÍSSIMA
2. Ao contrário do que poderia sugerir a história fundiária do Brasil, o domínio público não se encontra em posição jurídica de inferioridade perante o domínio privado, como se equivalesse a algo de segunda classe ou, pior, de nenhuma classe. Longe disso, o legislador, com o objetivo primordial de salvaguardar interesses maiores da coletividade do hoje e do amanhã, encarregou-se de instituir um superdireito de propriedade do Estado, conferindo-lhe qualidades e prerrogativas peculiares, como indisponibilidade (inalienabilidade e imprescritibilidade) e autotutela administrativa, inclusive desforço imediato. Por isso, as garantias estabelecidas nos arts. 1.210 do Código Civil e 560 do Código de Processo Civil/2015 ganham densidade, realce e urgência extremos no campo do patrimônio público, embora normas especiais possam afastar, sempre e exclusivamente para ampliar, o grau de proteção, o regime civilístico e processual ordinário (lex specialis derogat legi generali).
3. Em boa técnica jurídica, ocupação, uso ou aproveitamento irregulares de bem público repelem atributos de posse nova, velha ou de boa-fé, dado ecoarem apenas detenção precaríssima, decorrência da afronta nua e crua a numerosas normas constitucionais e legais. Rechaçada a natureza jurídica de posse, inútil requerer ou produzir prova de ser a ocupação de longa data, visto que o tempo em nada influencia ou altera o regime dessa categoria de coisas, disciplinadas nos arts. 98 e seguintes do Código Civil.
[...]
(STJ, 2ª Turma, REsp 1755340 / RJ, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 05/10/2020).
 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO.  REINTEGRAÇÃO DE POSSE.  PRÓPRIO NACIONAL RESIDENCIAL. INSTITUTO NACIONAL DE EDUCAÇÃO DE SURDOS. DECISÃO NÃO TERATOLÓGICA.
1.No caso em tela, o imóvel em questão, de propriedade da União Federal, era ocupado pelo falecido servidor do INES (Instituto Nacional de Educação de Surdos), tendo cessado, com o seu óbito, os efeitos do termo de permissão de uso.
2. Verificada a propriedade da União, eventual ocupação exercida pelo particular desde o óbito do servidor caracteriza-se como mera detenção, a teor do disposto no art. 1.208 do Código Civil, não havendo que se falar em posse velha, por mais que o falecimento do mesmo tenha ocorrido em 1987. Dessa forma, para deferir a liminar de reintegração de posse revela-se despiciendo investigar a existência de periculum in mora. Ademais, em se tratando de imóvel cedido para fins de residência de servidor, incide a previsão contida no art. 17 da Lei nº 8.025/90, que expressamente assegura a possibilidade de concessão da liminar independentemente do tempo de ocupação. Precedentes.
[...]
6. Agravo de instrumento conhecido e desprovido.
(TRF 2ª Região - 7ª T., AG 201400001036843, Rel. Des. Fed. José Antonio Lisbôa Neiva, DJ de 30/10/2014).
 

Nessa mesma linha, ainda no que tange à indenização pela construção de benfeitorias realizadas em bem público, consolidou-se neste Tribunal o entendimento de que, caracterizada a ocupação irregular, como no caso, e ausente a notificação da SPU acerca da realização das benfeitorias, nos termos do art. 90 do Decreto-Lei nº 9.760/46, afasta-se a possibilidade de indenização, como ilustra o seguinte aresto:

ADMINISTRATIVO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA UNIÃO. JARDIM BOTÂNICO. OCUPAÇÃO IRREGULAR. INDENIZAÇÃO INCABÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CONHECIDAS E DESPROVIDAS. 1. Trata-se de Remessa Necessária e Recurso de Apelação interposto pela parte Ré em ação de reintegração de posse, promovida, originariamente, pelo extinto IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal, sucedido primeiro pelo IBAMA e, por fim, pela União Federal, tendo por objeto imóvel situado na Rua Pacheco Leão, n.º 1.235, Estrada Grotão, n.º 37-A, em área no interior do Jardim Botânico, na cidade do Rio de Janeiro. 2. É incontroverso nos autos que a União Federal é a proprietária do bem objeto da demanda. 3. A ocupação do imóvel foi autorizada à ex funcionário do IPASE, cônjuge da ora Apelante, que mesmo após ter sido regularmente notificado para desocupá-lo, permaneceu no imóvel, sendo que após o seu falecimento, a Recorrente continuou o ocupando indevidamente, restando caracterizado o esbulho, o que justifica a propositura da presente ação reintegratória. 4. O Jardim Botânico "é um dos tesouros do patrimônio natural, histórico, cultural e paisagístico do Brasil, de fama internacional, tendo sido um dos primeiros bens tombados, ainda em 1937, pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, sob o pálio do então recém promulgado Decreto-Lei 25/1937" (REsp 808708, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJ 18.08.2009). É patrimônio de todos e seu tombamento atende ao interesse difuso de toda coletividade. 5. O poder de fato que o particular eventualmente exerça sobre bens públicos jamais terá a natureza de posse, limitando-se à mera detenção, resultante de simples tolerância do Ente Estatal que, a qualquer tempo, discricionariamente, por motivos de conveniência e oportunidade do interesse público, pode revogar o ato que possibilita a ocupação, sempre precária, qualquer que seja a natureza. 6. Ao presente caso aplica-se ainda o disposto no art. 11 do Decreto-Lei nº 25/1937, segundo a qual: "As coisas tombadas, que pertençam à União, aos Estados ou aos Municípios, inalienáveis por natureza, só poderão ser transferidas de uma à outra das referidas entidades". Ou seja, os bens tombados não podem ser transferidos a particulares. 1 7. Outrossim, como bem colocado pelo Julgador de Piso, "a matéria em exame - inclusive no tocante à mesma área objeto destes autos - encontra-se há muito consolidada na jurisprudência do E. TRF da 2ª Região. A linha adotada, em suma, é pela procedência do pedido de reintegração na posse, independentemente de indenização ao particular, salvo se este comprovar prévia notificação ao ente público, acerca da realização de acessões/benfeitorias, o que não ocorreu na espécie". 8. No tocante à indenização pelas benfeitorias/acessões, conforme dispõe o art. 90 do Decreto-lei nº 9.760/46, "as benfeitorias necessárias só serão indenizáveis pela União, quando o S.P.U. tiver sido notificado da realização das mesmas dentro de 120 (cento e vinte) dias contados da sua execução". Não havendo nos autos prova da referida notificação, fica afastada a obrigação de indenizar. 9. Da mesma forma, é descabido o pagamento de indenização à União, uma vez que inexiste nos autos prova do prejuízo patrimonial sofrido, exigência trazida pelo art. 373, inciso I, do CPC/2015, sob pena de acarretar-se em enriquecimento ilícito expressamente vedado no art. 884 do Código Civil. 10. Sendo assim, a desocupação e a reintegração da União na posse é medida que se impõe, não havendo que se falar em indenização a nenhuma das partes. 11. Remessa Necessária e Apelação conhecidas e desprovidas. Sentença mantida.
(TRF2, 8ª Turma Especializada, AC nº 190051019328437, Rel. Des. Federal Guilherme Diefenthaeler, disponibilização em 26/09/2018).
 

8.            Os apelantes insistem, por outro lado, na tese de que houve reconhecimento administrativo da viabilidade da regularização das ocupações no entorno do Jardim Botânico.

Entretanto, pondera o Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro, com razão, que devem ser cumpridos os acórdãos 2380/2012 e 2949/2012 do TCU, proferidos no processo TC n. 030.186/2010-2, que fixaram prazo ao próprio Instituto e à Advocacia-Geral da União para ajuizamento das ações de reintegração necessárias à retomada de todos os imóveis indevidamente ocupados.

Com efeito, conquanto a administração pública esteja submetida ao princípio da legalidade, é notório que, lamentavelmente, as ocupações indevidas de terrenos no Jardim Botânico do Rio de Janeiro nem sempre tiveram o tratamento mais adequado por parte dos órgãos públicos que deveriam, antes de tudo, defender a integridade desse importante patrimônio ambiental, histórico e cultural do Brasil.  Chega a ser triste que, mesmo diante de decisões de reintegração na posse transitadas em julgado, a própria Secretaria de Patrimônio da União tenha pedido a suspensão das execuções para viabilizar uma espécie de regularização fundiária, forçando o TCU, nos idos de 2012, a reconhecer, nos mencionados acórdãos 2380/2012 e 2949/2012, a ilegalidade de tal absurda distorção.

Ao analisar conduta como essa em 2013, em julgamento de agravo interno, a Sétima Turma Especializada assentou que “é dever constitucional da Advocacia-Geral da União representar a União judicialmente (art. 131 da CF), o que abarca a execução de decisão judicial favorável já transitado em julgado”, e que “a omissão em executar o comando judicial de reintegração na posse pode, em tese, caracterizar ato de improbidade administrativa (art. 11, II, da Lei nº 8.429/92), ou, até mesmo, dês que ‘para satisfazer interesse ou sentimento pessoal’, o crime de prevaricação (art. 319 do CP)” (TRF2, 7ª Turma Especializada, Agravo Interno no AG 0015421-18.2012.4.02.0000, Rel. Des. Fed. Luiz Paulo da Silva Araújo Filho, disponib. 15/3/2013).

Mais recentemente, porém, a administração federal parece ter retomado a uniformidade de atuação na defesa do interesse público, e esta Corte tem, assim, julgado no sentido do acolhimento dos pedidos de reintegração de posse formulados pelo IPJB, com base nos fundamentos já expostos acima e tendo em vista que o direito à moradia dos ocupantes dos imóveis públicos não se sobrepõe ao interesse de toda a coletividade na utilização desses bens para as finalidades institucionais do Instituto de Pesquisas Jardim Botânico, autarquia federal. A utilização da área para fins institucionais, evidentemente, cumpre a função social da propriedade pública, sem prejuízo da satisfação dos direitos sociais e individuais dos réus-apelantes por outros meios, que sejam lícitos e adequados, o que não é o caso da ocupação irregular de área do Jardim Botânico do Rio de Janeiro.

9.           Tampouco é possível, conforme o § 3º do art. 183 da Constituição da República, a aquisição de bens públicos por usucapião e, nos termos do enunciado 340 da Súmula do STF, mesmo os bens dominicais, “... como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”.

10.             Por outro lado, como bem ponderou o Desembargador Federal Marcelo Pereira da Silva no voto condutor da Apelação Cível nº 0006231-44.2018.4.02.5101, em análise aplicável ao presente recurso, “eventual Concessão Especial para Fins de Moradia – CUEM a ser deferida pela Administração, ainda que em local diverso, se comprovado o preenchimento dos pressupostos para tanto, ultrapassa os limites objetivos desta demanda, e não constitui óbice ou é condicionante à reintegração de posse objeto desta ação” (TRF2, 8ª Turma, AC nº 0006231-44.2018.4.02.5101, julg. 27/04/2022).

Ademais, ainda que assim não fosse, tem-se que, mesmo que preenchidos pelos interessados os requisitos gerais da Medida Provisória nº 2.220/2001, a Administração Pública tem o direito de conceder o uso especial em local distinto daquele em que estiver estabelecida a ocupação, em caso de interesse da preservação ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais (art. 5º, III, da MP nº 2.220/2001), como é o caso, considerando que o IPJB pleiteia a retomada da posse para desenvolvimento de suas atividades institucionais, de inegável relevância na área ambiental.

11.                No mesmo sentido de quase todas as questões supra-analisadas, leia-se a ementa do julgado acima mencionado:

APELAÇÃO CIVIL. ADMINISTRATIVO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. IPJB. JARDIM BOTÂNICO. CONTRATO DE DOAÇÃO. DEMONSTRADO INTERESSE DE AGIR. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA AFASTADA. CERCEAMENTO DE DEFESA INEXISTENTE. OCUPAÇÃO IRREGULAR. BEM PÚBLICO. MERA DETENÇÃO. DL 9760/46. INDENIZAÇÃO POR BENFEITORIAS INCABÍVEL. USUCAPIÃO. VEDAÇÃO. ART. 183 CF. CEF. CONCESSÃO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA. ULTRAPASSADOS OS LIMITES DA DEMANDA. NÃO OBSTA A REINTEGRAÇÃO DE POSSE. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA MANTIDA.
1. Lide envolvendo a reintegração de posse pretendida pelo IPJB/JBRJ de imóveis localizados na Rua Pacheco Leão, bairro Jardim Botânico, no Município do Rio de Janeiro, alegando a ocupação irregular pelos réus, com construção de residências, e que e a propriedade e a posse dos imóveis em favor da autarquia federal constituem-se legitimamente titulados na forma do Contrato de Doação com Encargos e o seu sucessivo Termo de Rerratificação, firmados pela União e JBRJ.
2. Afastada a alegação a respeito da ausência de interesse de agir da parte autora, uma vez que “existe interesse processual quando a parte tem necessidade de ir a juízo para alcançar a tutela pretendida e, ainda, quando essa tutela jurisdicional pode trazer-lhe alguma utilidade do ponto de vista prático” e que, nas ações possessórias, “basta a descrição da violação possessória apresentada para que o Estado tenha a obrigação de conferir a tutela adequada” (STJ, Terceira Turma, AgInt no REsp 1567122, voto condutor, Rel. Min. Paulo de Tarso Sanseverino, DJe 08/06/2018), configurando-se, portanto, o interesse de agir.
3. Tendo o IPJB/JBRJ alegado que recebeu a propriedade e a posse das áreas descritas na inicial por Contrato de Doação com Encargos e o seu sucessivo Termo de Rerratificação, firmados pela União e JBRJ, além do esbulho praticado pelos réus, com a ocupação irregular dos imóveis, explicitando na inicial os fatos e os fundamentos do pedido de reintegração, restam preenchidos os requisitos para o ajuizamento da ação possessória.
4. Desnecessária a produção probatória quando o processo se encontrar suficientemente instruído, de modo a autorizar o imediato julgamento da lide pelo Juízo a quo, destinatário das provas, a quem cabe, dentro do livre convencimento motivado, bem como em atendimento aos princípios da efetividade e da celeridade processual, indeferir a produção de provas que considere inúteis e/ou desnecessárias ao deslinde da controvérsia sob julgamento.
5. Ao contrário do que alegam os apelantes em suas razões recursais, não foi requerida a oitiva de testemunhas e o depoimento pessoal de representante da parte autora, mas apenas a realização de perícia técnica, que teria como objetivo "delimitar a metragem da área ocupada por cada réu; a estrutura da edificação; a finalidade da edificação; e a identificação dos seus confrontantes", o que, como se verá a seguir, não teria qualquer influência no resultado do julgado, pelo que resta afastada a preliminar arguida pelos réus.
6. Os documentos acostados à inicial demonstram que os terrenos que compõem os perímetros transcritos no Livro nº 02 sob as matrículas de números 95.416 e 103.475, oriundos do 2º Ofício de Registro de Imóveis da Comarca do Rio de Janeiro foram doados ao IPJB/JBRJ, autarquia federal criada pela Lei n. 10.316/2001,  na forma do Contrato de Doação com Encargos e Termo de Rerratificação, firmados pela União e JBRJ em 3.11.2016 e 26.8.2017, respectivamente, publicados no Diário Oficial da União em 11.11.2016 e 21.11.2017, sendo incontestável que os imóveis ocupados pelos réus são bens públicos, localizados na área do Jardim Botânico no Rio de Janeiro/RJ, de propriedade da autarquia autora.
7. A questão relativa às ocupações irregulares da área do Jardim Botânico do Rio de Janeiro foi objeto de apreciação pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no processo TC 030.186/2010-2, sendo proferidos os acórdãos nº 2380/2012 e 2949/2012,  em que restou determinada, entre outros, a adoção de medidas de delimitação da área de interesse essencial às atividades da autarquia e as providências necessárias para a reintegração de posse das áreas ocupadas indevidamente no sentido de corrigir e prevenir invasões.
8. Embora afirmem os réus que aos primeiros moradores, antigos funcionários do Jardim Botânico e da CEDAE, foi autorizada a ocupação dos terrenos para que construíssem suas residências, não há documentos a corroborar tais alegações, tampouco há qualquer autorização da União para a construção e ocupação dos atuais moradores no local, sendo certo que, na forma disposta no Decreto-Lei n. 9.760/46, em seu art. 71, "o ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Código Civil". 
9. Ainda que houvesse demonstração da autorização aos ex-funcionários, esses, como afirmado pelos próprios réus, já faleceram, e "a ocupação de um próprio nacional residencial por servidor público possui como fundamento o interesse público e, como consectário lógico, tal fundamento persiste enquanto existir vínculo para com a administração pública, a qual deve fiscalizar e controlar a correta utilização desses bens públicos por particulares, estando inserida neste rol de atribuições a verificação de eventual extinção da permissão de uso, quando então, deverá fazer cessar os efeitos do ato administrativo" (TRF2, AC 09316463919004025101, 5ª Turma Especializada, Rel. Des. Fed. ALCIDES MARTINS, DJe 19.7.2017). 
10. Embora não conste dos autos notificação para desocupação, sua ausência não tem o condão de se sobrepor juridicamente ao interesse público de retomada do bem, restando demonstrado que os réus foram devidamente comunicados da necessidade de desocupação, tendo plena ciência de se tratar de ocupação irregular.
11. Configurada a ocupação irregular de bem público, cabível a reintegração do IPJB na posse dos imóveis descritos, impondo-se a imediata remoção dos ocupantes, na forma do já referido art. 71 do Decreto-Lei n. 9.760/46, não havendo que se falar em indenização por benfeitorias. Outrossim, na forma do art. 90 do Decreto-Lei n. 9.760/46, "as benfeitorias necessárias só serão indenizáveis pela União, quando o S.P.U. tiver sido notificado da realização das mesmas dentro de 120 (cento e vinte) dias contados da sua execução". Contudo, não há qualquer elemento que demonstre a notificação do Poder Público acerca das obras realizadas pelos réus.
12. A jurisprudência desta Corte e do Egrégio Superior Tribunal de Justiça reconhece, de modo pacífico, que a ocupação irregular de bem público constitui mera detenção, de modo que, considerando a precariedade da referida ocupação, não são gerados os efeitos possessórios e, uma vez reclamado, deve o bem ser objeto de devolução imediata.
13. Não há que se falar em usucapião uma vez que, por não haver posse, veda-se expressamente a usucapião de bens públicos, conforme dispõe o artigo 183 da Constituição Federal.
14. Os requisitos para a pretendida Concessão Especial para Fins de Moradia – CUEM devem estar preenchidos e demonstrados de forma inequívoca, sendo previsto no art. 5º da Medida Provisória n. 2.220/2001 ainda a possibilidade, acaso deferida, que a concessão se dê em outro local em hipóteses como a explicitada nos autos, em que necessária a retomada da área a fim de viabilizar a expansão e integração das atividades de conservação, notadamente o desenvolvimento de suas atividades institucionais. 
15. Eventual Concessão Especial para Fins de Moradia – CUEM a ser deferida pela Administração, ainda que em local diverso, se comprovado o preenchimento dos pressupostos para tanto, ultrapassa os limites objetivos desta demanda, e não constitui óbice ou é condicionante à reintegração de posse objeto desta ação. 
16. Apelação não provida.
 

Portanto, como corretamente considerou o juízo de primeira instância, é mesmo procedente o pedido de reintegração de posse formulado pelo IPJB, bem como são improcedentes os pedidos contrapostos e reconvencionais deduzidos pelos réus-apelantes.

12.               Por fim, verifico que foi atribuído à causa o valor de R$ 50.000,00 e que os honorários a favor da autarquia autora foram fixados pelo juízo a quo no valor certo de R$ 1.000,00 (SJRJ, evento 1, out1, e evento 234), sendo que não houve insurgência quanto a essa verba em apelação.  Assim, nesta via recursal, tendo em vista o desprovimento do recurso dos réus, majoro para R$ 2.000,00 o montante devido a título de honorários advocatícios (art. 85, § 11, do CPC), ressalvada a condição suspensiva de exigibilidade instituída pelo § 3º do art. 98 do CPC, em razão da gratuidade de justiça.

13.                Ante o exposto, voto por negar provimento às apelações.

Documento eletrônico assinado por LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001650100v2 e do código CRC cfb8875e.

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Data e Hora: 19/10/2023, às 12:23:31

Apelação Cível Nº 0019871-17.2018.4.02.5101/RJ

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. JARDIM BOTÂNICO DO RIO DE JANEIRO. REINTEGRAÇÃO DE POSSE. SUSPENSÃO. INTERESSE-ADEQUAÇÃO. INDEFERIMENTO DE PROVAS. ESBULHO. DIREITO DE MORADIA. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. USUCAPIÃO. CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS DE MORADIA.

1.    Em ação possessória ajuizada pelo Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro (IPJB/JBRJ), a sentença julgou procedente o pedido para determinar que a autarquia seja reintegrada na posse de imóveis situados no bairro Jardim Botânico, Rio de Janeiro/RJ, bem como julgou improcedentes o pedido contraposto de retenção e indenização por benfeitorias e acessões e, ainda, o pedido reconvencional de reconhecimento do usucapião dos bens ou de concessão de uso especial para fins de moradia, no mesmo local ou em local diverso.

2.     Ação individualizada de reintegração do JBRJ na posse do imóvel em que residem os réus apelantes não se enquadra nas hipóteses da Lei n.º 14.216/2021 nem se submete às decisões do Ministro do STF Roberto Barroso na Medida Cautelar na ADPF nº 828, em 3/6/2021 e 29/06/2022, eis que a suspensão lá determinada é restrita a despejos, desocupações, remoções forçadas ou reintegrações de posse de natureza coletiva, o que não foi alterado pela nova decisão que, em 31/10/2022, instituiu um regime transitório nos Tribunais, com instalação de comissões de conflitos fundiários para elaboração das estratégias para a retomada das execuções suspensas.

3.     Havendo alegação e prova mínima da posse contínua dos imóveis por entes públicos desde antes da ocupação irregular, e tratando-se de imóveis próprios nacionais, em que os recorrentes são meros detentores, fica, em princípio, caracterizado o esbulho e é cabível a ação de reintegração na posse, nos termos do art. 560 do CPC.

4.     O magistrado, com base no livre convencimento motivado, pode indeferir a produção de provas que julgar impertinentes, irrelevantes ou protelatórias para o regular andamento do processo (art. 370 do CPC) e, na hipótese, são desnecessários o depoimento pessoal de representante do JBRJ, as oitivas de testemunhas e a realização de perícia técnica de engenharia civil, à vista dos fundamentos de direito aplicáveis ao caso.

5.     Não se aplica, in casu, a noção de posse de boa-fé pelo particular, uma vez que a ocupação irregular de bem público não caracteriza posse e, sim, detenção, que não gera efeitos possessórios, restando configurado o esbulho (art. 560 do CPC e art. 1.210 do CC).  Precedentes do STJ e desta Corte (STJ, REsp nº 1755340; TRF2, AG nº 201400001036843 e AC nº 0088435-68.2016.4.02.5117).

6.    O direito à moradia dos ocupantes de imóveis públicos em situação irregular não se sobrepõe ao interesse de toda a coletividade na utilização desses bens para as finalidades institucionais do Instituto de Pesquisas Jardim Botânico.

7.    Caracterizada a ocupação irregular e ausente a notificação da SPU acerca da realização das benfeitorias, nos termos do art. 90 do Decreto-Lei nº 9.760/46, afasta-se a possibilidade de indenização.

8.    Não é permitido usucapião de bens públicos (CRFB, art. 183, §3º).

9.    Eventual concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) a ser deferida pela Administração, “ainda que em local diverso, se comprovado o preenchimento dos pressupostos para tanto, ultrapassa os limites objetivos desta demanda, e não constitui óbice ou é condicionante à reintegração de posse objeto desta ação” (TRF2, 8ª Turma, AC 0006231-44.2018.4.02.5101, julg. 27/04/2022).

10.    Apelações desprovidas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento às apelações, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 11 de outubro de 2023.

Documento eletrônico assinado por LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001650101v3 e do código CRC d7753eee.

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Signatário (a): LUIZ PAULO DA SILVA ARAUJO FILHO
Data e Hora: 19/10/2023, às 12:41:24

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 11/10/2023

Apelação Cível Nº 0019871-17.2018.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária