Apelação/Remessa Necessária Nº 5035758-82.2020.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e recurso de apelação interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA - ANCINE visando à reforma da sentença proferida pelo Juízo da 21ª Vara Federal do Rio de Janeiro que concedeu a segurança "para determinar à Autoridade Impetrada que decida de forma terminativa o mérito relativo à análise complementar promovendo a regular tramitação subsequente do projeto Territórios Negros" (Eventos 25 e 69).

Sustenta que “Chama-se a atenção para a existência de circunstâncias orçamentárias e financeiras do Fundo Setorial do Audiovisual, excepcionais e determinantes, bem como a necessidade de equilíbrio entre novas contratações e a capacidade operacional da autarquia para a realização de uma boa, regular e efetiva fiscalização dos recursos públicos liberados, passam a ser condicionantes para se estabelecer a ordem de finalização das chamadas públicas e de contratação dos investimentos retornáveis. EQUILÍBRIO! Esta é a regra de outro para atendimento de todas as determinações dos órgãos de controle interno externo pertinentes à devida prestação de contas dos recursos públicos provenientes do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA). Em síntese, tal regra estabelece que a Agência só pode analisar/encaminhar projetos para novas contratações de acordo com sua efetiva capacidade operacional para fiscalizar o correto emprego dos respectivos recursos públicos do FSA pelos proponentes (empresas produtoras). Trata-se de diretriz razoável que atende aos princípios constitucionais administrativos, com o intuito de permitir o adequado controle dos recursos públicos. Com base nessa regra, a ANCINE segue uma ordem de análise dos projetos, de acordo com critérios estritamente técnicos fixados pelo Comitê Gestor do FSA. Agindo-se de outra forma, projetos seriam beneficiados com recursos na frente de outros, que sob o ponto de vista técnico são mais prioritários, situação que, além de gerar desorganização e caos administrativos (risco de grave lesão à ordem pública/administrativa) na Autarquia, acarreta a desatenção à denominada REGRA DE EQUILÍBRIO” (Evento 73).

Sem contrarrazões de VANIA ALVES SMITH LIMA EPP (Evento 81).

Parecer do MPF no Evento 5 - TRF2 no sentido da ausência de interesse público que justifique sua intervenção no feito. 

É o breve relatório. Peço dia para julgamento.

Rio de Janeiro, 7 de janeiro de 2022.

lao

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000873020v4 e do código CRC 005e595b.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5035758-82.2020.4.02.5101/RJ

VOTO

Trata-se de remessa necessária e recurso de apelação interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA - ANCINE visando à reforma da sentença proferida pelo Juízo da 21ª Vara Federal do Rio de Janeiro que concedeu a segurança "para determinar à Autoridade Impetrada que decida de forma terminativa o mérito relativo à análise complementar promovendo a regular tramitação subsequente do projeto Territórios Negros" (Eventos 25 e 69).

Conheço da remessa necessária e do recurso eis que presentes seus pressupostos de admissibilidade.

Ao contrário do sustentado pela impetrante, a demora da ANCINE em concluir as fases de análise de projetos audiovisuais, inscritos em chamadas públicas do Fundo Setorial do Audiovisual não é arbitrária, aleatória ou mera paralisia administrativa.

Aponta a autarquia que medidas administrativas têm sido adotadas para a boa e regular aplicação dos recursos públicos utilizados no financiamento da atividade audiovisual. E aduz que diversas medidas decorreram não só da fiscalização da própria ANCINE, como da fiscalização do TCU.

Com efeito, extrai-se das informações trazidas nos autos que houve determinação por parte do TCU para que a ANCINE promovesse a análise das prestações de contas pendentes e adotasse medidas para a efetiva fiscalização do uso de recursos públicos no financiamento de atividades audiovisuais; que, segundo a ANCINE, a determinação compreende a apresentação de um plano de ação para a regularização da situação das prestações de contas pendentes de análise e a adoção de medidas para a manutenção, ou, se for o caso, o restabelecimento da capacidade operacional da autarquia, principalmente no tocante à fiscalização dos recursos públicos envolvidos. Além disso, o TCU determinou a análise das prestações de contas dos recursos do Fundo Setorial Audiovisual – FSA, visando verificar a existência de irregularidades nas contratações e, em consequência, dano ao erário.

Dessa forma, a ANCINE passou a priorizar, em caráter emergencial, as seguintes providências: (i) a adoção de novas regras para execução de despesas e de nova metodologia para análise das prestações de contas, incluindo a revisão de normativos internos; (ii) a efetiva análise das prestações de contas; e (iii) a avaliação de possíveis riscos nas contratações resultantes do PAI 2018 e demais investimentos autorizados pelo CGFSA para o ano de 2018.

Mostra-se, portanto, razoável, a justificativa para o atraso na conclusão dos Projetos apresentados, haja vista que a urgente revisão e regularização dos procedimentos internos adotados pela ANCINE, a situação orçamentária e financeira do Fundo Setorial Audiovisual (FSA) e a capacidade operacional da ANCINE, interferem na análise e contratação de projetos pelo Fundo Setorial Audiovisual (FSA).

Dessa forma, a ANCINE, em atendimento ao seu controle interno e às determinações do Tribunal de Contas da União, tem adotado um conjunto de medidas para otimizar a aplicação dos recursos públicos objetivando a continuidade da política pública das atividades audiovisuais. Verifica-se, também, uma atuação da agência no sentido de regularizar o atraso na análise de projetos de produção audiovisual, notadamente com a criação de forças-tarefas para o saneamento operacional, orçamentário e financeiro do setor.

Nesse sentido colaciono julgados de todas as Turmas especializadas em Direito Administrativo desta Eg. Corte:

"ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR. ANCINE. PRAZO PARA CONCLUSÃO DA ANÁLISE DE HABILITAÇÃO DE PROJETO. RAZOABILIDADE DA JUSTIFICATIVA PARA O ATRASO. SUSPENSÃO DE SEGURANÇA PROFERIDA PELA PRESIDÊNCIA DESTA CORTE NO MS Nº 5035999-56.2020.4.02.5101/RJ. EXTENSÃO DOS EFEITOS. PROCESSOS COM IDÊNTICO OBJETO, LIMINARES DEFERIDAS E QUE ESTEJAM INCLUÍDOS NA LISTA NAQUELES AUTOS. SITUAÇÃO CONFIGURADA. RECURSO PROVIDO.

1. A agravante pretende cassar a liminar deferida, nos autos do mandado de segurança de origem, para “determinar à autoridade impetrada que adote as providências administrativas necessárias para a imediata conclusão da análise do pedido da impetrante, no prazo de 15 dias, sob pena de imposição de multa diária.”.

2. Extrai-se das informações trazidas no recurso, que houve determinação por parte do TCU para que a ANCINE promovesse a análise das prestações de contas pendentes e adotasse medidas para a efetiva fiscalização do uso de recursos públicos no financiamento de atividades audiovisuais; que, segundo a Agravante, a determinação compreende a apresentação de um plano de ação para a regularização da situação das prestações de contas pendentes de análise e a adoção de medidas para a manutenção, ou, se for o caso, o restabelecimento da capacidade operacional da ANCINE, principalmente no tocante à fiscalização dos recursos públicos envolvidos. Além disso, o TCU determinou a análise das prestações de contas dos recursos do Fundo Setorial Audiovisual – FSA, visando verificar a existência de irregularidades nas contratações e, em consequência, dano ao erário.

3. A ANCINE passou a priorizar, em caráter emergencial, as seguintes providências: (i) a adoção de novas regras para execução de despesas e de nova metodologia para análise das prestações de contas, incluindo a revisão de normativos internos; (ii) a efetiva análise das prestações de contas; e (iii) a avaliação de possíveis riscos nas contratações resultantes do PAI 2018 e demais investimentos autorizados pelo CGFSA para o ano de 2018.

4. Mostra-se razoável, em exame perfunctório, a justificativa para o atraso na conclusão dos Projetos apresentados na Chamada Pública BRDE/FSA - Fluxo Contínuo Produção para Televisão 2018, haja vista que a urgente revisão e regularização dos procedimentos internos adotados pela ANCINE, a situação orçamentária e financeira do Fundo Setorial Audiovisual (FSA) e a capacidade operacional da ANCINE, interferem na análise e contratação de projetos pelo Fundo Setorial Audiovisual (FSA).

5. A Presidência desta Corte deferiu, em parte, o pedido liminar da ANCINE, nos autos da Suspensão de Liminar ou Antecipação de Tutela nº 5011654-03.2020.4.02.0000/RJ, "a fim de suspender os efeitos da Sentença prolatada no Mandado de Segurança nº 5035999-56.2020.4.02.5101/RJ", bem como para estender os efeitos daquela decisão "aos processos em que já proferidas liminares e sentenças, que se encontrem em fase de cumprimento, cujo objeto seja idêntico ao ora analisado e que estejam incluídos na relação que acompanha a petição acostada no Evento 13", como no caso do mandado de segurança originário nº 5041079-98.2020.4.02.5101.

6. Agravo de instrumento conhecido e provido."

(TRF 2, 5009989-49.2020.4.02.0000, Desembargador Federal JOSE ANTONIO LISBOA NEIVA, 7a. Turma Especializada, julgado em 29/07/2021)

"ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE CINEMA. PROJETO AUDIOVISUAL. PRAZO.  ATUAÇÃO DA AGÊNCIA PARA REGULARIZAÇÃO DA ANÁLISE DOS PROJETOS.

1. Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão que deferiu a liminar para determinar que o Diretor Presidente da ANCINE dê prosseguimento ao processo administrativo da agravada e apresente resposta, incluindo a apreciação do pedido de análise complementar, no prazo de 15 (quinze) dias.

2. A impetrante participou da chamada pública para seleção de propostas para investimento do Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), em projetos de produção de obras audiovisuais destinadas ao mercado de televisão. O projeto da impetrante, denominado “Costa dos Corais”, foi enviado para triagem e análise de documentos na ANCINE, mas encontra-se paralisado desde 11/04/2019, em que pese o item 5.5.1 do Regulamento para contratação de projetos definir em 30 (trinta) dias corridos o prazo para as análises realizadas pela Superintendência de Desenvolvimento Econômico, contados da data da triagem.

3. Num juízo de cognição sumária, próprio desta fase processual, não se vislumbra a presença dos requisitos autorizadores ao deferimento a medida de urgência para a impetrante, vez que a ANCINE, em atendimento ao seu controle interno e às determinações do Tribunal de Contas da União, tem adotado um conjunto de medidas para otimizar a aplicação dos recursos públicos objetivando a continuidade da política pública das atividades audiovisuais. Verifica-se, também, uma atuação da agência no sentido de regularizar o atraso na análise de projetos de produção audiovisual, notadamente com a criação de forças-tarefas para o saneamento operacional, orçamentário e financeiro do setor.

4. Além do mais, foram ajuizados mais de 200 (duzentos) mandados de segurança referentes a demora na análise dos projetos, muitos deles com medidas de urgências deferidas, o que, por certo, acarreta descompasso na ordem de apreciação dos projetos audiovisuais e cria embaraço na organização administrativa da agência.

5. Presente, por sua vez, o periculum in mora inverso, na medida em que, caso aprovado o projeto com consequente liberação de recursos, há risco no que tange à futura restituição aos cofres públicos, em caso de improcedência do pedido em cognição exauriente.

6. Agravo de instrumento provido."

(TRF 2, 5009999-93.2020.4.02.0000, Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO, 7a. Turma Especializada, julgado em 16/06/2021)

"MANDADO DE SEGURANÇA. ANCINE. PROJETOS AUDIOVISUAIS. CHAMADA PÚBLICA. ESPERA PARA CONCLUSÃO DE ANÁLISE. AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SEPARAÇÃO DE PODERES.

Hipótese na qual se pleiteia, em mandado de segurança, que o Diretor Presidente da ANCINE finalize a análise de procedimento administrativo, referente a projeto audiovisual aprovado em chamada pública promovida pela autarquia, para investimento do Fundo Setorial do Audiovisual. As informações da ANCINE anotam que estão sendo adotadas medidas administrativas, inclusive em razão de recomendações do TCU para a boa e regular aplicação dos recursos públicos utilizados no financiamento da atividade audiovisual. Necessidade de dilação que descaracteriza a possibilidade de uso do writ, já que a autoridade assinala estar agindo em atenção a tais recomendações, e, feitas as considerações administrativas e financeiras, ter adotado ordem de prioridade dos projetos. Apelação e remessa necessária providas para denegar a ordem."

(TRF 2, 5053069-86.2020.4.02.5101, Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO, 6a. Turma Especializada, julgado em 15/06/2021)

"REEXAME NECESSÁRIO. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANCINE. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PARA FOMENTO AUDIOVISUAL. ANÁLISE COMPLEMENTAR. MOROSIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADO. REMESSA NECESSÁRIA PROVIDA.

1. Trata-se de Remessa Necessária e de Apelação da Sentença que concedeu a segurança pretendida pela Impetrante “para determinar à autoridade impetrada que finalize a etapa em que se encontra o  projeto "ODOYA", apresentado pela Impetrante no bojo da Licitação nº 01/2018 da CODEMIG, em parceria com a ANCINE, procedendo à sua análise conclusiva e ao devido encaminhamento previsto na norma de regência, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, contado da intimação da autoridade impetrada, a qual  poderá ser realizada de forma remota, desde que viabilizada a confirmação da entrega ao destinatário, deferindo ou não o pedido formulado, nos termos da legislação em vigor.”

2. Não se olvida a necessidade da razoabilidade na duração de todo processo, seja judicial, seja administrativo, regra esta estampada em diversos textos normativos, inclusive na CF (art. 5º, LXXVIII). Todavia, o preceito deve ser interpretado com cautela, especialmente no procedimento de Mandado de Segurança, o qual exige prova pré-constituída e inequívoca do direito líquido e certo, não se exigindo dilação probatória.

3. A ANCINE tem passado por situação excepcional desde 2019, com restruturação administrativa e adequação/atualização das normas infralegais, o que afetou a condução dos processos administrativos de fomento audiovisual e satisfação dos prazos previstos na Instrução Normativa nº 125/2015/ANCINE, porém, não significa, de imediato, inércia no cumprimento de suas funções legais, uma vez que, diante de determinações do TCU, a autarquia necessitou priorizar a sua força de trabalho, em caráter emergencial, para atender às providências determinadas pela Corte de Contas.

4. A análise dos procedimentos administrativos de fomento da ANCINE segue uma ordem de prioridade, definido de acordo com critérios técnicos, descritos na Portaria nº 491-E/2019 da Autarquia, não havendo nos autos indícios que a Agência Reguladora tenha favorecido ilegitimamente algum outro proponente, que também aguarda a análise complementar do procedimento administrativo, em prejuízo à fila de prioridade.

5. A concessão da segurança pretendida, sem uma análise mais aprofundada, que é inviável no procedimento do Mandado de Segurança, pode implicar em quebra da isonomia com relação aos demais interessados nos recursos públicos de incentivo à atividade audiovisual, ao compelir a ANCINE à análise da demanda administrativa da Impetrante, configurando verdadeiro “furo de fila”, em situação de privilégio injustificado.

6. Remessa Necessária conhecida e provida."

(TRF 2, 5035339-62.2020.4.02.5101, Desembargador Federal GUILHERME DIEFENTHAELER, 8a. Turma Especializada, julgado em 25/01/2022)

"AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANCINE. ANÁLISE DO PROCESSO DE CONTRATAÇÃO DE PROJETO. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO DE TRAMITAÇÃO. PRINCÍPIO DA DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. SITUAÇÃO EXCEPCIONAL. DECISÃO REFORMADA.

1. Agravo de instrumento contra decisão que, nos autos do mandado de segurança, deferiu o pedido liminar, para determinar ao impetrado que finalize a etapa de enquadramento do projeto “Juventude Vendida”, concluindo o reenquadramento do projeto no âmbito da chamada pública BRDE/FSA – Fluxo contínuo para televisão 2018.

2. A concessão de medida liminar, com seu consequente cumprimento, não acarreta superveniente falta de interesse de agir do presente mandado de segurança, na medida em que diante de sua provisoriedade, deve ser assegurada ao demandante o direito a uma decisão de mérito definitiva, complementando-se, assim, a entrega da prestação jurisdicional. Precedentes: TRF2, 5ª Turma Especializada, Remessa necessária nº 0500577-53.2017.4.02.5101, Rel. Des. Fed. ALCIDES MARTINS, DJe 26.2.2019; TRF2, 5ª Turma Especializada, Remessa necessária nº 0501326-36.2018.4.02.5101, Rel. des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJe 20.3.2019.

3. O deferimento da tutela antecipada requer a existência de elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, nos termos do art. 300 do CPC/2015.

4. Em sede de cognição sumária, não se verifica inércia ou paralisação imotivada por parte da agravante, porquanto a análise do projeto da impetrante se encontra inconclusiva em virtude de situação excepcional adotada pela Agência para correção de falhas visando a melhor aplicação dos recursos públicos, de modo que justifica eventual demora na finalização do procedimento.

5. Não se evidencia os requisitos autorizadores do provimento de urgência. Ressalta-se ainda o risco de se interferir na isonomia existente entre as produtoras audiovisuais, em prejuízo da ordem regular de apreciação dos projetos apresentados. Precedentes: TRF2, 5ª Turma Especializada, AG 50094768120204020000, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, DJE 14.10.2020; TRF2, 5ª Turma Especializada, AG 5008858-39.2020.4.02.0000, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, DJE 14.10.2020.

6. Em que pese os processos administrativos devam observar um prazo razoável de duração, vê-se que a demora na análise do projeto da impetrante decorreu de situação excepcional justificada. Assim, diante da ausência dos requisitos necessários à concessão da medida antecipatória, deve a decisão recorrida ser reformada para indeferir a liminar postulada.

7. Agravo de instrumento provido."

(TRF 2, 5015176-04.2021.4.02.0000, Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO, 5a. Turma Especializada, julgado em 08/02/2022)

Isto posto,

Voto no sentido de conhecer e dar provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação. Sem condenação em honorários (art. 25, da Lei nº 12.016/2009).

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5035758-82.2020.4.02.5101/RJ

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO. ANCINE. PRAZO PARA CONCLUSÃO DA ANÁLISE DE PROJETO. RAZOABILIDADE DA JUSTIFICATIVA PARA O ATRASO. ATUAÇÃO DA AGÊNCIA PARA REGULARIZAÇÃO DA ANÁLISE DOS PROJETOS. 

1. Ao contrário do sustentado pela impetrante, a demora da ANCINE em concluir as fases de análise de projetos audiovisuais, inscritos em chamadas públicas do Fundo Setorial do Audiovisual não é arbitrária, aleatória ou mera paralisia administrativa. A ANCINE, em atendimento ao seu controle interno e às determinações do Tribunal de Contas da União, tem adotado um conjunto de medidas para otimizar a aplicação dos recursos públicos objetivando a continuidade da política pública das atividades audiovisuais. Verifica-se, também, uma atuação da agência no sentido de regularizar o atraso na análise de projetos de produção audiovisual, notadamente com a criação de forças-tarefas para o saneamento operacional, orçamentário e financeiro do setor.

2. Precedentes de todas as Turmas de Direito Administrativo desta Eg. Corte.

3. Remessa necessária e apelação conhecidas e providas.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, conhecer e dar provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação. Sem condenação em honorários (art. 25, da Lei nº 12.016/2009), nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 06 de abril de 2022.

Documento eletrônico assinado por MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000873022v6 e do código CRC 2e56c48c.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 06/04/2022

Apelação/Remessa Necessária Nº 5035758-82.2020.4.02.5101/RJ

RELATORA: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATORA DO ACÓRDÃO: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal LUIZ PAULO DA SILVA ARAÚJO FILHO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária