Apelação/Remessa Necessária Nº 5001709-78.2021.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pela FEDERAÇÃO ÚNICA DOS PETROLEIROS.
A apelante combate a sentença (evento 10) que, ao apontar a sua ilegitimidade ativa, julgou extinto o processo.
A FEDERAÇÃO ÚNICA DOS PETROLEIROS, entidade sindical recorrente, ajuizou a presente ação civil pública na qual aponta a improbidade administrativa de vários réus, pessoas jurídicas e pessoas físicas, listadas na petição inicial.
Como causa de pedir, assinala a conduta ímproba dos réus ante a manipulação de informações e ocultação de documentos do Conselho de Administração da PETROBRÁS, de modo a transferir carteira de beneficiários de plano de saúde mantido sob regime de autogestão pelo Departamento de Recursos Humanos da Companhia.
Narra a petição inicial que os réus desmobilizaram órgão interno da Petrobrás, responsável pela manutenção do plano de saúde vigente; que a IT’SSEG COMPANY será a efetiva gestora e/ou prestadora dos serviços de saúde, despojando a estrutura administrativa própria, existente na PETROBRÁS, para proceder à quarteirização das atividades operacionais; que reuniões e documentos referentes a essa negociação não constam nos registros disponibilizados no sítio eletrônico da PETROBRÁS; que há desvio de finalidade e interesses econômicos dissonantes dos beneficiários do plano de saúde; que a constituição da ASSOCIAÇÃO PETROBRÁS DE SAÚDE – APS se deu sem transparência e sem a participação dos empregados da PETROBRÁS; que, por meio de atos multiformes e ímprobos e de prática de crimes contra a administração pública, viabilizaram-se a constituição da APS, a alteração do modelo de gestão do plano de saúde e a transferência da carteira de beneficiários da Assistência Multidisciplinar de Saúde – AMS para os domínios da IT’SSEG COMPANY; e que há afronta a diversos direitos dos empregados e aposentados da PETROBRÁS (evento 1).
Daí o pedido formulado pela FEDERAÇÃO, voltado a “(a) anular ou declarar a nulidade, independente de especificação, de todos os atos jurídico-negociais e/ou de natureza administrativa correlatos, firmados em torno da operação de transferência da carteira da AMS para a Associação Petrobrás de Saúde (APS) ou para qualquer outra operadora de plano de saúde; (b) anular ou declarar a nulidade, independente de especificação, de todos os atos jurídico-negociais e/ou de natureza administrativa correlatos, que tenham importado em transferência de recursos destinados pela Petrobras à operação de transferência da carteira outrora mantida sob regime de autogestão pela Petrobras Distribuidora S/A. Nesse ponto, requer, também, sejam condenadas a IT’SSEG COMPANY e a BRADESCO SAÚDE S/A a indenizarem integralmente à Petrobras, em valor equivalente ao montante dispendido por esta Companhia em face do programa assistencial gerido às expensas da Petrobras Distribuidora S/A, até final manutenção do contrato por esta mantida com os referidos corréus; (c) determinar a intimação do Ministério Público Federal - MPF/RJ para o fim de adotar as providências de natureza administrativa e jurisdicional necessárias à apuração e eventual condenação dos réus, pessoas físicas e jurídicas, conforme o caso, nos termos das sanções previstas no Artigo 12 da Lei nº 8.429, de 2 de Junho de 1992, notadamente a perda de funções, possibilidade de contratação com o poder público e devolução dos valores ilicitamente percebidos; (d) condenar as empresas rés, solidariamente e, de modo subsidiário, a Petrobrás e a Transpetro (garantido o direito de regresso quanto aos custos eventualmente assumidos por estas), ao pagamento de exemplar indenização destinada aos empregados e aposentados do conglomerado Petrobras, a título de danos materiais e morais coletivos, a serem arbitrados por esse Juízo, em importe não inferior a 20% (vinte por cento) do valor atribuído à presente causa, bem como ao pagamento de danos sociais em valor não inferior a 10% (dez por cento) do montante atribuído à presente causa, devendo o valor ser depositado em conta judicial vinculada à presente ação e necessariamente destinado à restauração de todos os ativos (pessoal, equipamentos, softwares etc.) da AMS e à contínua melhoria da qualidade deste programa de assistência à saúde; (e) condenar a Petrobrás (garantido o direito de regresso às demais empresas acionadas) a indenizar, material e moralmente, os empregados afastados ou destituídos das funções outrora assumidas no âmbito da AMS, restituindo-lhes, ademais, os cargos e funções que lhes foram retirados em decorrência do assédio profissional e dos atos de corrupção (ativa e passiva) promovidos pelos corréus, declarando nulos todos os atos administrativos que redundaram em tais prejuízos; (f) condenar a Petrobrás ao pagamento de indenização a título de danos materiais efetivos, com a consequente restituição dos valores ilegalmente rateados pelos empregados e aposentados do conglomerado Petrobras, em face de dispêndios assumidos pela AMS em decorrência de atendimentos relacionados à saúde ocupacional ou doenças do trabalho, na forma de cálculos a serem realizados por auditoria independente, às expensas desta Companhia; (g) condenar os réus a dar ampla publicidade acerca da sentença e/ou de eventuais acórdãos exarados no âmbito desta ação – na home dos respectivos portais na internet das pessoas jurídicas acionadas, observado o encaminhamento do inteiro teor, por meio de correspondência eletrônica - à rede de beneficiários, credenciados e fornecedores de bens e serviços dos planos de saúde em referência, em virtude do dever de transparência e informação qualificada” (eventos 1 e 7).
A sentença afirmou a ilegitimidade ativa da entidade sindical para a ação (evento 10).
Daí o recurso, no qual a FEDERAÇÃO sustenta que, ao contrário do entendimento da sentença, a prática de atos de improbidade administrativa não constitui fundamento único para a totalidade dos pedidos por ela formulados; que a presente ação civil pública possui também escopo de ressarcimento, prevenção e remoção de danos, nos termos do art. 1º, IV e VII, da Lei n.º 7.347/85; que o objeto litigioso deve ser requalificado; que a petição inicial foi distribuída em 14/01/2021 e, em 19/01/2021, ela emendou a inicial para retirar o único pedido relacionado à aplicação da Lei de Improbidade Administrativa; que representou junto ao Ministério Público Federal e ao Tribunal de Contas da União; que a responsabilização dos gestores pela prática de atos de improbidade não constitui o cerne do pedido; que a presente ação pretende manter a Assistência Multidisciplinar de Saúde – AMS, por intermédio do Departamento de Recursos Humanos da PETROBRÁS, garantindo aos empregados e aposentados da PETROBRÁS plano de saúde, sob o regime de autogestão; que os atos ímprobos e os crimes praticados pelos réus, para subverter a capacidade decisória do Conselho de Administração da PETROBRÁS, devem ser tratados de modo incidental na presente ação; que o objeto litigioso refere-se à ofensa a direito ou interesse coletivo ou individual homogêneo afeto aos empregados, aposentados, pensionistas e respectivos dependentes, beneficiários da AMS; que a doutrina majoritária amplia a abrangência da ação civil pública para corrigir desvios de conduta, inclusive no âmbito das chamadas políticas públicas; que deve ser permitido o efetivo exercício do controle social por parte de número cada vez maior de legitimados; e que a presente demanda possui natureza cominatória e condenatória, de modo a ser reconhecida a sua legitimidade ativa (evento 15).
Foram apresentadas contrarrazões (eventos 63, 66, 75, 76, 79, 80, 86, 89, 94 e 105).
Nesta Corte e como fiscal da lei, o Ministério Público Federal opinou pelo provimento do apelo, “no sentido de reconhecer a legitimidade da Apelante para a demanda quanto aos pedidos veiculados nas alíneas a, b, d, e, f e g da exordial” (evento 7 neste TRF).
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal – Relator
VOTO
A remessa necessária e a apelação não merecem prosperar. A sentença, da lavra do culto Juiz Vigdor Teitel, é mantida por seus próprios fundamentos, que passam a integrar o presente voto, e pelos motivos adiante arrolados.
A questão debatida desfila por via que é imprópria e não contém as especificações mínimas, nem para justificar a competência, embora a chance de emenda tenha sido conferida (evento 7).
De início, a Federação fundamenta a presente demanda como “Ação de Improbidade Administrativa”, e aliás exatamente por isso ocorreu a distribuição para uma das Varas que concentra tal competência.
A inicial aponta condutas que seriam ímprobas, praticadas pelos dezessete réus, em razão da criação da ASSOCIAÇÃO PETROBRÁS DE SAÚDE – APS e da alteração do modelo de gestão do plano de saúde com a transferência da carteira de beneficiários da Assistência Multidisciplinar de Saúde – AMS para os domínios da IT’SSEG COMPANY.
Naturalmente, a Federação apenas pode defender em juízo direito próprio. Ou, se fosse o caso de mover ação civil pública, deve mostrar os pressupostos da Lei n.º 7.347/85, especialmente a ligação com a sua específica finalidade. E aí haveria a questão da competência, que nem seria da Justiça Federal (à falta de hipótese do art. 109 da Lei Maior).
Da leitura da petição inicial (evento 1), vê-se que a causa de pedir refere-se à imputação aos réus de atos de improbidade administrativa e de crimes contra a Administração Pública. E a própria pertinência da distribuição para a justiça federal no máximo estaria no pedido de obrigar (ou determinar, segundo o pedido) o MPF a adotar as providências para apuração e condenação dos réus.
Na emenda à inicial, a apelante requer a alteração da redação do pedido “c”, de modo a excluir a condenação dos réus na forma prevista no art. 12 da Lei n.º 8.429/92. Pede ainda que a ação seja intitulada de “Ação Civil Pública” e observe o rito da Lei n.º 7.347/85.
Mas isso é inteiramente inviável, pois não bastaria isso. Toda a inicial deveria ser refeita, com especificação da pertinência da apelante para a lide e também dos réus, e com outra causa de pedir. Especialmente para justificar a competência da Justiça Federal. Em suma: a inépcia pula, alegre e saltitante, e com a devida vênia, grita para ser reconhecida.
Confiram-se os pedidos, após a emenda (eventos 1 e 7):
“(a) anular ou declarar a nulidade, independente de especificação, de todos os atos jurídico-negociais e/ou de natureza administrativa correlatos, firmados em torno da operação de transferência da carteira da AMS para a Associação Petrobrás de Saúde (APS) ou para qualquer outra operadora de plano de saúde;
(b) anular ou declarar a nulidade, independente de especificação, de todos os atos jurídico-negociais e/ou de natureza administrativa correlatos, que tenham importado em transferência de recursos destinados pela Petrobras à operação de transferência da carteira outrora mantida sob regime de autogestão pela Petrobras Distribuidora S/A. Nesse ponto, requer, também, sejam condenadas a IT’SSEG COMPANY e a BRADESCO SAÚDE S/A a indenizarem integralmente à Petrobras, em valor equivalente ao montante dispendido por esta Companhia em face do programa assistencial gerido às expensas da Petrobras Distribuidora S/A, até final manutenção do contrato por esta mantida com os referidos corréus;
(c) determinar a intimação do Ministério Público Federal - MPF/RJ para o fim de adotar as providências de natureza administrativa e jurisdicional necessárias à apuração e eventual condenação dos réus, pessoas físicas e jurídicas, conforme o caso, nos termos das sanções previstas no Artigo 12 da Lei nº 8.429, de 2 de Junho de 1992, notadamente a perda de funções, possibilidade de contratação com o poder público e devolução dos valores ilicitamente percebidos;
(d) condenar as empresas rés, solidariamente e, de modo subsidiário, a Petrobrás e a Transpetro (garantido o direito de regresso quanto aos custos eventualmente assumidos por estas), ao pagamento de exemplar indenização destinada aos empregados e aposentados do conglomerado Petrobras, a título de danos materiais e morais coletivos, a serem arbitrados por esse Juízo, em importe não inferior a 20% (vinte por cento) do valor atribuído à presente causa, bem como ao pagamento de danos sociais em valor não inferior a 10% (dez por cento) do montante atribuído à presente causa, devendo o valor ser depositado em conta judicial vinculada à presente ação e necessariamente destinado à restauração de todos os ativos (pessoal, equipamentos, softwares etc.) da AMS e à contínua melhoria da qualidade deste programa de assistência à saúde;
(e) condenar a Petrobrás (garantido o direito de regresso às demais empresas acionadas) a indenizar, material e moralmente, os empregados afastados ou destituídos das funções outrora assumidas no âmbito da AMS, restituindo-lhes, ademais, os cargos e funções que lhes foram retirados em decorrência do assédio profissional e dos atos de corrupção (ativa e passiva) promovidos pelos corréus, declarando nulos todos os atos administrativos que redundaram em tais prejuízos;
(f) condenar a Petrobrás ao pagamento de indenização a título de danos materiais efetivos, com a consequente restituição dos valores ilegalmente rateados pelos empregados e aposentados do conglomerado Petrobras, em face de dispêndios assumidos pela AMS em decorrência de atendimentos relacionados à saúde ocupacional ou doenças do trabalho, na forma de cálculos a serem realizados por auditoria independente, às expensas desta Companhia;
(g) condenar os réus a dar ampla publicidade acerca da sentença e/ou de eventuais acórdãos exarados no âmbito desta ação – na home dos respectivos portais na internet das pessoas jurídicas acionadas, observado o encaminhamento do inteiro teor, por meio de correspondência eletrônica - à rede de beneficiários, credenciados e fornecedores de bens e serviços dos planos de saúde em referência, em virtude do dever de transparência e informação qualificada” (eventos 1 e 7).
Não há como desconsiderar a causa de pedir e criar, de modo sorridente, uma legitimidade para a apelante, e uma nova competência para a Justiça Federal.
Aliás, se já era clara a impertinência da Federação para a ação de improbidade, hoje o tema foi sepultado, pois o caput do artigo 17 da Lei n.º 8.429/92 foi alterado e seus incisos revogados pela Lei n.º 14.230/2021.
A redação do artigo 17 prevê o Ministério Público como único legitimado a propor ação de improbidade administrativa. Eis o seu novo teor: “Art. 17. A ação para a aplicação das sanções de que trata esta Lei será proposta pelo Ministério Público e seguirá o procedimento comum previsto na Lei no 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), salvo o disposto nesta Lei”.
Mas, mesmo à luz da redação anterior do art. 17 da Lei n.º 8.429/92 (vigente à época do ajuizamento da ação), apenas possuíam legitimidade ativa ad causam para a ação de improbidade administrativa o Ministério Público ou a pessoa jurídica interessada. Diga-se: pessoa jurídica interessada é aquela, integrante da Administração (direta, indireta ou fundacional) atingida ou afetada pelo ato ímprobo. Hoje, nem ela é mais legitimada. Apenas o Parquet.
Para o resto, há plena inépcia: a petição inicial apenas justifica a competência por ser a União controladora da Petrobrás (tese que, sabidamente, não atrai a competência) e diante do alegado interesse do MPF.
Houvesse competência da justiça federal (e não haveria, a não ser para o inepto pedido de obrigar o MPF a agir), nada autorizaria transmudar parte do pleito para ação civil pública. Faltaria competência e causa de pedir pertinente. Ademais, para propor a ação civil pública à luz do art. 5º da Lei n.º 7.347/85, mister se faz que a associação tenha finalidade institucional compatível com a defesa judicial do interesse objetivado na ação. Confira-se:
“Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
I - o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
II - a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
V - a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. (Redação dada pela Lei nº 13.004, de 2014)”
E tudo isso deveria ser explicado, e ligado ao pedido, e ainda assim com descrição pertinente, inclusive do polo passivo (quer no tocante aos réus incluídos, quer no concernente ao art. 109 da Constituição Federal).
Do exposto, voto por negar provimento à remessa necessária e ao apelo. Sem condenação de verba honorária, na forma do art. 18 da Lei n.º 7.347/85. É o voto.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000861367v5 e do código CRC a3bba99c.
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