Apelação Cível Nº 5083452-47.2020.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por R. D. N. M..
O apelante combate sentença que julgou improcedente o pedido por ele formulado contra a FUNDAÇÃO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (doravante IBGE).
O objetivo do apelante, servidor público federal, é obter (i) a declaração de inexistência da dívida no valor de R$ 96.841,14, cobrada pelo IBGE; (ii) a anulação do processo administrativo disciplinar n.º 03603.001357/2013-37; (iii) o pagamento de indenização a título de danos materiais decorrentes de valores de retribuição por titulação de mestrado que deixou de receber em virtude de decisão ilegal de desligamento de curso; e (iv) o pagamento de R$ 82.970,02 a título de danos morais (evento 1).
Narra a petição inicial que o autor ingressou nos quadros do IBGE em 2010, no cargo de analista de planejamento, gestão e infraestrutura em informações geográficas e estatísticas; que, em março de 2013, ingressou no Programa de Pós Graduação strictu sensu em População, Território e Estatísticas Públicas, em nível de mestrado, da Escola Nacional de Ciências Estatísticas – ENCE, vinculado ao próprio IBGE; que, em 23/03/2013, solicitou ao Comitê de Coordenação de Aperfeiçoamento – CCT licença pelo período de 12 meses (de 01/08/2013 a 31/07/2014), aprovada; que, em razão do mestrado ser gratuito, a licença não acarretaria despesas para o IBGE, exceto a manutenção do salário do servidor; que, durante 2013 e os primeiros meses de 2014, cursou as disciplinas do mestrado, cumprindo os 32 créditos obrigatórios e, a partir de abril de 2014, passou a se dedicar a pesquisas para a elaboração de sua dissertação, realizando levantamento bibliográfico e estatístico de dados, tabulação e processamento de dados, elaborando estudo de caso, publicando artigos sobre o tema pesquisado, participando de eventos acadêmicos, dentre outras atividades discentes; que questões políticas mal resolvidas entre membros internos do programa acabaram respingando no autor; que foi instaurado processo administrativo completamente viciado, dando ensejo à cobrança indevida pelo IBGE em desfavor do autor; que Suzana Cavenaghi, então coordenadora da Pós-Graduação, elaborou parecer ao Comitê de Coordenação de Treinamento – CCT sobre a situação acadêmica do autor, com informações fraudulentas que geraram o cancelamento da licença em 30/06/2014; que a coordenadora alegou: “i) aluno não havia informado que era servidor do IBGE, o que gerava problemas com relação ao fato de que os funcionários do IBGE deviam ser todos, como regra geral, licenciados para a realização do programa; ii) não havia concluído os créditos das disciplinas para se inscrever na disciplina de elaboração da dissertação em 2014, iii) não havia efetuado a inscrição nos dois primeiros trimestres de 2014 e iv) não tinha nem projeto e nem orientadora”; que tais informações geraram transtornos na vida acadêmica e profissional do autor; que, embora tenha tido excelente desempenho acadêmico, ele enfrentou problemas familiares delicados, pois seu pai sofreu acidente vascular cerebral e teve de ajudá-lo nas atividades da vida diária; que, no terceiro trimestre de 2014, o autor qualificou o projeto “Análise das ocorrências de crimes contra a pessoa e crimes violentos no município do Rio de Janeiro entre 2010 e 2013”; que, após a qualificação, o autor encontrou dificuldades na elaboração da pesquisa, em razão da escassez e ao nível de agregação de dados de violência publicados pelo Instituto de Segurança Pública do Rio de Janeiro; que diferente da quase totalidade dos outros alunos do programa, o autor trabalhava 40 horas e auxiliava seu pai, enquanto os demais alunos eram em sua maioria bolsistas em período integral ou servidores públicos afastados; que, com anuência de sua orientadora, o autor precisou trocar o tema da pesquisa, o que retardou o desenvolvimento do trabalho; que seriam necessários mais dois meses para finalizar o trabalho e o autor solicitou, em 23/02/2015, a prorrogação do prazo de defesa da dissertação de março para maio de 2015; que, todavia, em 25/03/2015 a Comissão de Ensino e Pesquisa – CEP/PG resolveu, por decisão irrecorrível, desligar discricionariamente o autor do programa de mestrado, não autorizando a prorrogação do seu prazo de defesa, sob a justificativa que não estava regularmente matriculado e que havia alterado o tema de sua pesquisa após a qualificação; que a decisão do CEP/PG não encontra amparo, pois o autor realizou matrícula naquele trimestre e não havia qualquer ato que o impedisse de alterar o tema após a qualificação; que há violação à impessoalidade, pois o foi o único aluno (dentre 17) a ter o pedido de prorrogação de prazo indeferido; que o autor persistiu em ingressar no mestrado nos anos seguintes, mas foi eliminado na entrevista; que em 2018 o IBGE resolveu perseguir o autor e instaurar processo administrativo disciplinar com o objetivo de apurar ausência do servidor durante o período do curso; que a comissão disciplinar apontou que o autor não agiu de maneira adequada tanto academicamente quanto funcionalmente; que foi reconhecida a “prescrição dos eventos” e não lhe foi aplicada sanção administrativa, porém, a comissão do PAD sugeriu que o autor ressarcisse ao erário – de modo integral e com as devidas correções financeiras – do investimento que nele foi feito entre 2013 e 2014; que então o Conselho Diretor do IBGE determinou em desfavor do autor o ressarcimento ao erário; que o recurso administrativo interposto pelo autor foi desprovido e o IBGE cobrou o valor de R$ 96.841,14 referente à suposta dívida para ser paga no prazo de 30 dias, sob pena de inscrição em dívida ativa; que a cobrança é indevida; que não se aplica o art. 96-A da Lei n.º 8.112/90, já que o autor não deu causa ao seu desligamento do mestrado, e sim por ato discricionário do ENCE; que a decisão do CEP violou o princípio da proporcionalidade que, em momento algum, o autor foi informado que sua matrícula não havia sido efetuada pela Secretaria; que encontrou dificuldades na elaboração da pesquisa, em razão da escassez e ao nível de agregação de dados de violência publicados pelo Instituto de Segurança Pública do Rio de Janeiro; que a alteração do tema do projeto contou com anuência da professora orientadora; que o autor era livre para alterar o tema de sua pesquisa; que o indeferimento da prorrogação do prazo pelo ENCE violou a legítima expectativa criada no autos, em nítido choque com a boa-fé objetiva; que houve abuso de poder e desvio de finalidade; que o PAD é nulo ante a violação à ampla defesa e ao contraditório; que, em momento algum antes da emissão do relatório, foi oportunizado a apresentação de defesa prévia; que o objeto apurado no PAD é completamente distinto dos fatos que ensejaram o ressarcimento ao erário; que apenas após a elaboração do relatório final o autor foi chamado a se manifestar no processo; que a decisão do Conselho Diretor não foi fundamentada, realizando apenas remissão às peças do PAD; que há violação ao artigo 38, § 1º, da Lei n.º 9.784/99; que a aplicação da pena de ressarcimento ao erário, prevista no artigo 96-A da Lei n.º 8.112/90, deve ser derivada de processo administrativo próprio; e que a administração informou, em primeiro momento, que o autor teria prazo de 10 dias para recorrer e, quando ele recorreu, a própria administração Pública apontou, de forma contraditória, que não poderia interpor recurso; que deve ser reconhecida a prescrição intercorrente, nos termos do art. 1º, § 1º, da Lei n.º 9.873/99; que o processo administrativo ficou sem movimentação entre abril de 2015 e julho de 2018, isto é, 3 anos e 4 meses; que deve ser reconhecida a decadência, nos termos do art. 54 da Lei n.º 9.784/99; que o termo inicial do prazo decadencial é 01/08/2013, quando se iniciou o pagamento da licença remunerada do autor; que o prazo decadencial é interrompido a partir da cientificação do interessado sobre a existência de ato concreto, produzido por autoridade competente; que somente em 02/07/2019 o autor teve conhecimento desse fato; que o STF possui entendimento de que a interrupção do prazo decadencial ocorre com a anulação do ato (e não com o início do procedimento administrativo); que a primeira decisão do Conselho Diretor do IBGE que determinou o ressarcimento ao erário foi proferida em 03/11/2019; que entre 01/08/2013 e a decisão do Conselho Diretor do IBGE, em 03/11/2019, decorreram 6 anos e 4 meses, estando configurada a decadência; que, ao ser desligado arbitrariamente pelo ENCE, sem possibilidade de recorrer da decisão, perdeu a chance de se beneficiar com a retribuição por titulação; que, de maio de 2015, data na qual o autor já teria defendido a dissertação, até novembro de 2020, momento de ajuizamento desta ação, deixou de receber 68 meses de benefícios por qualificação, o que totalizaria a monta de R$ 82.970,02; que o autor sofreu danos morais; que, além de ter sido impossibilitado de concluir seu curso de mestrado, obter seu título de mestre e se beneficiar pecuniariamente da sua maior qualificação, foi submetido a investigação por faltas funcionais; que o processo administrativo disciplinar que não observou as garantias do devido processo legal e o autor foi cobrado por dívida que ele não deu causa; e que não se trata de mero aborrecimento (evento 1).
Processado regularmente o feito, com contestação e réplica, sobreveio a sentença rejeitou o pleito (evento 68).
Em seu recurso, o autor reitera as teses da inicial e alega que a sentença incorre em error in iudicando; que as alegações por ele ventiladas não foram devidamente analisadas e as provas foram veemente ignoradas; que cumpriu todos os requisitos do programa de mestrado, exceto a defesa; que devem ser apreciados os argumentos referentes às justificativas ilegais apresentadas pela Comissão de Ensino e Pesquisa – CEP-PG; que a alteração do tema do projeto de dissertação não foi impeditivo para prorrogações de prazo e nem para a defesa; que a sua situação foi a mesma do aluno Eduardo Santiago Rosseti; que, ao contrário de Eduardo, foi desligado arbitrariamente do mestrado, sem direito à defesa ou recurso; que há violação à isonomia; que, nos anos seguintes, a CEP-PG prorrogou prazos para discentes que alteraram o tema da dissertação após a qualificação, sem qualquer empecilho, como se pode verificar nos casos de Tomás Moura da Veiga, Marcus Vinícius Oliveira Palheta e Camila dos Reis Silva; que não houve a instauração de processo administrativo com a finalidade de ressarcimento ao erário em afronta à garantias constitucionais processuais; que, em momento algum, apurou-se a não obtenção do título de mestrado; que, nos autos do processo administrativo disciplinar n.º 03603.001357/2013-37, Procurador Federal da instituição reconheceu que poderia haver a hipótese de abertura de processo administrativo específico para averiguar a necessidade de ressarcimento; que, em 14/12/2018, foi instaurado o processo administrativo n.º 00000003.00000435/2018-85 que reproduziu os documentos do PAD, mas nunca foi intimado a nele se manifestar; que, em 03/11/2019, o Conselho Diretor do IBGE deliberou pelo ressarcimento ao erário referente ao período em que esteve oficialmente afastado pela Administração (entre 01/08/2013 a 01/07/2014); que a decisão do Conselho Diretor do IBGE não restou fundamentada; que há cerceamento de defesa, já que lhe foi concedido prazo menor do que aquele previsto na Lei n.º 8.112/90; que, em 17/09/2020, a Procuradoria Regional Federal emitiu parecer, opinando pelo não conhecimento do recurso administrativo por ele interposto, sem, contudo, ter conhecimento da integralidade do feito; que deve ser afastada a aplicação do art. 96-A, § 6º, da Lei n.º 8.112/90, já que o desligamento do programa deu-se modo ilegal; que há contradição entre a fundamentação adotada pela sentença e as provas dos autos; que apenas foi chamado para se defender após o julgamento ter sido realizado pela comissão do PAD, e não durante o processo; que a comissão julgou os fatos, sem que pudesse se defender; que a decisão da comissão do PAD contém 4 vícios: (i) ausência de fundamentação, (ii) violação do contraditório efetivo, (iii) condenação por fato diverso do objeto investigado no PAD e (iv) aplicação de penalidade diversa daquelas previstas no artigo 127 da Lei n.º 8.112/90; e que deve ser reconhecida a existência de danos morais e materiais por ele suportados. Requer a gratuidade de justiça (evento 72).
Foram apresentadas contrarrazões pelo IBGE (evento 77).
O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do apelo (evento 4 dos autos desta Corte).
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal – Relator
VOTO
De início, concedo a gratuidade de justiça ao apelante apenas para fins de conhecer o presente recurso, na forma da parte inicial do § 5º do art. 98 do CPC.
Em outras palavras, a gratuidade é restrita ao presente apelo.
Assim, a apelação é conhecida e não merece prosperar.
A sentença é mantida por seus próprios fundamentos, que passam a integrar o presente voto, evitando-se transcrição, e pelos fundamentos que se lhe acrescem, na forma abaixo.
A questão centra-se em aferir a legalidade de processo administrativo que determinou ao autor o ressarcimento ao erário de R$ 96.841,14, já que ele não concluiu o curso de mestrado para o qual obteve licença e esteve afastado pelo IBGE.
Mostram-se sem suporte as alegações sustentadas pelo autor e o ressarcimento ao erário foi determinado após regular processo administrativo.
E não cabe ao Judiciário fazer o papel de órgão de recurso administrativo. Sua tarefa é de controle de legalidade da atuação administrativa, e não de substitui-la, como hoje, infelizmente, ocorre de modo corrente.
Assim, iniciais como a do presente feito, que veiculam pedidos de revisão de caso amplamente apurado em processo administrativo, deveriam ser sumariamente rejeitadas, a não ser quando claramente indicassem justa causa para o exame de ilegalidade (isto é, suporte sólido, de antemão, com tal indicativo).
Mas, mesmo que não se pense assim, e que tudo seja reexaminado, nada ampara o pleito. Não houve violação à ampla defesa e ao devido processo legal, pois o autor teve acesso a todos os meios de defesa e aos recursos previstos em lei.
Da leitura da documentação juntada aos autos (eventos 1 e 28), constata-se que foram instaurados dois processos administrativos no âmbito do IBGE.
O primeiro (n.º 03603.001357/2013-37) foi instaurado para apurar indícios de irregularidades durante o curso de mestrado. O segundo (n.º 00000003.00000435/2018-85) derivou do primeiro e apurou a necessidade de ressarcimento ao erário em razão do prejuízo causado ao IBGE, já que o autor recebeu remuneração durante o afastamento sem concluir o curso de mestrado. Em ambos, é inconteste que o autor exerceu o contraditório e sua atuação foi ativa.
Consoante Relatório Final exarado em 06/05/2019, nos autos do PAD n.º 03603.001357/2013-37 (evento 28 – OUT5 e OUT4), a Comissão arquivou o feito ante a ocorrência da prescrição da pretensão da administração em aplicar sanção disciplinar contra o autor, mas apontou a necessidade de o Conselho Diretor do IBGE avaliar o ressarcimento ao erário referente ao período de 11 meses em que o autor esteve afastado. Confira-se o seguinte trecho:
“10 – Conclusão
Analisados de perto esses três períodos da vida funcional e acadêmica do servidor, esta Comissão tem a convicção de que:
No período 1, o servidor fez, inicialmente, mau uso do crachá funcional, ingressando no ENCE com o citado crachá. Contudo, tais movimentos foram, em algum momento posterior, anulados no sistema de controle e frequência. Assim, para os efeitos burocráticos da folha-ponto o problema foi sanado. Caberiam, contido, sanções de ordem administrativa e disciplinar, que, conforme explicitado no item 8 deste Relatório, estão, infelizmente, prescritas.
No período 2, o servidor não agiu de maneira adequada, tanto academicamente quanto funcionalmente, uma vez que estava afastado pela Administração. Caberiam, da mesma forma, sanções de ordem administrativa e disciplinar, que, conforme explicitado no item 8 deste Relatório, estão, infelizmente, prescritas. Contudo, a Comissão confia firmemente que o ressarcimento ao erário, pelo aluno, será imediatamente implementado pelo Conselho Diretor do IBGE.
No período 3, já não mais estando o aluno afastado pela Administração para estudos de Pós-Graduação, restou apenas à Comissão a análise das 8 faltas ocorridas a partir de 09/07/2014, às quais também caberiam sanções de ordem administrativa e disciplinar, que, conforme explicitado no item 8 deste Relatório, estão, infelizmente, prescritas.
Destarte, por efeito do tempo, como já explicitamos, ficou deveras prejudicado aquilo que reza o art. 128 de nossa Lei n.º 8.112/90: “Na aplicação das penalidades serão consideradas de natureza e gravidade da infração cometida, os danos que dela provirem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais”.
11 – Considerações Finais
A Comissão reforça, mais uma vez, conforme já explicado no item 5 deste Relatório, a necessidade de o Conselho Diretor avaliar pertinência do ressarcimento ao erário por parte do aluno/servidor acusado, em relação ao período de 11 meses em que esteve legalmente afastado para cursar o Mestrado, jamais concluído.
Por fim, considerado o advento da prescrição, já indicado no item 8 deste Relatório, a Comissão vê-se sob a injunção de recomendar o arquivamento deste processo. Não obstante, com a devida vênia, entende este Colegiado que tem o dever de recomendar que o servidor acusado venha a, efetiva e imediatamente, ressarcir o erário – de modo integral, e com as devidas correções financeiras – do investimento que nele foi feito nos longínquos anos de 2013 e 2014. O não ressarcimento, para esta Comissão, poderia conferir ao caso fumos de improbidade e desídia.
(...)”.
Da leitura do item 5 do citado Relatório Final, constata-se que, no curso daquele feito, foram enviadas cópias ao Conselho Diretor do IBGE para analisar a pertinência de ressarcimento ao erário. Assim, por meio da Portaria n.º DE 866/2018, de 14/11/2018, foi instaurado o processo administrativo n.º 00000003.00000435/2018-85. Ali o IBGE anotou (evento 28 – OUT9):
“Em 04/09/2019, o Conselho Diretor do IBGE encaminhou à CRH o processo03603.001357/2013-37 solicitando as providências decorrentes e ciência ao servidor de decisão deliberada pelo Conselho Diretor em reunião realizada em 03/09/2019 pelo ressarcimento ao erário por parte do servidor Raphael Nascimento Martins, SIAPE 1766097, do período em que esteve oficialmente afastado da Administração (entre 01/08/2013 a 01/07/2014) para cursar o Mestrado da ENCE/IBGE, sem, contudo, ter concluído o curso em questão (fl. 501 do processo 03603.001357/2013-37).A CRH procedeu dando ciência da decisão ao servidor nos autos do processo 03603.001357/2013-37 e concedendo ao mesmo o prazo de manifestação de quinze dias consecutivos, nos termos da ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 5, DE 21 DE FEVEREIRO DE 2013 que estabelece os procedimentos a serem adotados, pelos órgãos e entidades do Sistema de Pessoal Civil da Administração Pública Federal - SIPEC, para a reposição de valores ao Erário.
Após manifestação do servidor (fl. 504 do processo 03603.001357/2013-37), o processo administrativo foi encaminhado para o Gabinete da Presidência para nova avaliação do Conselho Diretor que deliberou em 24/01/2020 (fl. 516 do processo 03603.001357/2013-37), com base no Parecer DCA/COACON/PF/IBGE nº 069/2019 (fls. 510 a 514 do processo 03603.001357/2013- 37) pela manutenção exarada anteriormente no sentido da necessidade da reposição ao erário em questão.
Nos termos da Orientação Normativa nº 5 de 21 de fevereiro de 2013, a CRH entendeu que haveria mais uma possibilidade de recurso face ao exposto nos artigos 7 e 8 e concedeu o novo período de dez dias para manifestação do servidor. Durante esse período o servidor estava em férias e aguardou-se o seu retorno. No entanto ao final do período em questão, instaurou-se a situação emergencial de saúde decorrente da pandemia do Covid19 e, inicialmente, a CRH optou por aguardar a retomada do trabalho presencial para dar continuidade ao mesmo, mas como a situação se estendeu além do previsto, sem prazo para o fim, bem como os procedimentos administrativos do IBGE adaptaram-se para funcionar normalmente nesse período, a CRH entendeu como seu dever como Administração Pública proceder com o encaminhamento do processo.
O servidor solicitou cópia integral do processo alegando que até aquele momento ainda não a teria, apesar de na folha 490 do processo 03603.001357/2013-37 o próprio atestar ter recebido cópias integrais do processo em questão e do processo 00000003.00000435/2018- 85 (em anexo –ANEXO V).
Após a CRH encaminhar o processo digitalizado, o servidor apresentou novo recurso e a CRH encaminhou para nova análise do Conselho Diretor, o qual deliberou em reunião realizada em 25/09/2020 (fl. 551 processo 03603.001357/2013-37), pelo não conhecimento do recurso em questão, conforme Parecer DCA/COACON/PF/IBGE nº 35/2020 que adotou como fundamento da decisão, como autoriza o art. 50, §1º da Lei nº 9.784/1999.
Manteve-se, portanto, a decisão pelo ressarcimento ao erário, pelo citado servidor, do montante equivalente dos valores que percebeu a título de remuneração durante o período em que esteve oficialmente afastado da Administração (entre 01/08/2013 a 01/07/2014) para cursar o Mestrado da ENCE/IBGE, sem, contudo, ter concluído o curso em questão.
Ainda que este segundo recurso não tenha sido reconhecido pela Administração superior do IBGE, resta claro que foi proporcionado ao servidor acusado oportunidade ao exercício do contraditório e ampla defesa, uma vez que seu primeiro recurso foi objeto de apuração pelo Conselho Diretor do IBGE e que ele já havia sido ouvido nos autos da apuração do processo administrativo disciplinar.
Conforme art. 8 da Orientação Normativa nº 5 de 21 de fevereiro de 2013, o servidor foi notificado pela Gerência de Pagamento para que fosse efetuada a reposição do valor apurado no prazo máximo de trinta dias, mediante Guia de Recolhimento à União – GRU ou que optasse pelo ressarcimento na forma do art. 46 da Lei nº 8.112/1990.
O servidor foi notificado por seu e-mail institucional e por mensagens enviadas através da Central Sigepe para seu e-mail pessoal cadastrado na Instituição, no entanto, nunca respondeu à Administração. O valor devido foi cobrado ao servidor via GRU através de comunicação por e-mail institucional no dia 23/10/2020, porém, o servidor seguiu sem manifestarse.
A CRH decidiu então por consultar a Procuradoria Federal no IBGE à fim de verificar se o valor em questão deveria ser cadastrado como ressarcimento ao erário em folha de pagamento ou se o processo em questão deveria ser remetido à PF para inscrição do referido débito em dívida ativa. A Procuradoria Federal no IBGE opinou, através da Nota Técnica nas folhas 564 a 568 do Processo 03603.001357/2013-37, “Pelo exposto, entendo que, mais do que possível, a Administração é obrigada a proceder, quer no silêncio quer ainda na recusa do devedor, mediante o desconto em folha de pagamento, desde que observado i) o contraditório e ampla defesa; e ii) o limite legal de 10% fixado no art. 46, § 1º, da Lei 8.112/90 e demais normas internas sobre o tema”.
Face ao exposto o referido débito foi cadastrado como ressarcimento ao erário em folha de pagamento respeitando o limite legal fixado no art. 46, § 1º, da Lei 8.112/90 e o servidor teve a primeira parcela descontada na folha de pagamento de dezembro no valor de R$ 1.183,18. Em atenção ao Ofício n. 09800/2020/SGLS/NMA/PRF2R/PGF/AGU (NUP - 00408.070577/2020-58; REF. 5083452-47.2020.4.02.5101), a Administração, orientada pela Procuradoria Federal no IBGE, suspendeu, ao menos por ora, a medida administrativa de reposição ao erário, por razões de prudência e boa-fé processual, no aguardo da futura manifestação do juízo nos embargos de declaração diante de aparente erro material na decisão liminar.
Quanto ao valor já efetivamente descontado na folha de pagamento de dezembro, como a ordem judicial cumprida não tinha efeito retroativo expresso, aguardamos determinação específica do Juízo quanto a obrigação de efetuar tal restituição ao servidor.”
Nada ficou caracterizado, como ilegal, no processo administrativo disciplinar n.º 03603.001357/2013-37 que aponta a percepção indevida de remuneração entre 01/08/2013 a 01/07/2014, já que ele não trabalhou, recebeu e não concluiu o curso de mestrado. Por consequência, não restou demonstrado vício da Administração ao instaurar segundo feito administrativo para efetivar a cobrança em favor do erário.
O apelante teve acesso a todos os meios de defesa e aos recursos previstos em lei. A afirmação administrativa de ressarcimento ao erário foi justificada e suficiente e o procedimento administrativo não é fim em si mesmo. Ele existe para permitir resposta, evitar desvio e patentear, para efeito de eventual responsabilidade, a conduta administrativa, já que os interesses são indisponíveis.
Ocorreu ampla oportunidade de manifestação durante a instrução administrativa. O servidor pôde contraditar e defender-se. Não houve óbice ao exercício da ampla defesa ou óbice ao contraditório. As decisões são fundamentadas. Não se acolhem as teses de que nada deve pois não deu causa ao desligamento do mestrado, ou a de que o objeto apurado no PAD é distinto dos fatos que ensejaram o ressarcimento ao erário, de que a decisão do Conselho Diretor não foi fundamentada, de que há violação ao artigo 38, § 1º, da Lei n.º 9.784/99, de que lhe foi concedido prazo menor do que aquele previsto na Lei n.º 8.112/90 e que a Procuradoria Regional Federal emitiu parecer, sem ter conhecimento da integralidade do feito.
A razão do ressarcimento é clara e poderia antes, durante e agora ser rebatido, mas nos presentes autos apenas se vê a falta de argumento para fazê-lo, centradas nas teses formais acima referidas.
Nos processos administrativos, os fatos eram e são expostos com suficiência e o interessado pode, então, fazer suas ponderações, de modo que não procede a tese de violação aos arts. 5º, LV, 37, caput, da Lei Maior e à Lei n.º 9.784/99.
Assim, o apelante dá voltas e insiste no duelo formal. Nesse ponto, o próprio Conselho Diretor do IBGE rejeitou qualquer violação ao devido processo legal e apontou que (evento 28):
“1.O servidor acusado foi devidamente notificado em 03/12/18 (fl. 202 do processo ora digitalizado), momento em que lhe foi assegurado acompanhar o processo, apresentar testemunhas e provas, tudo em atendimento ao art. 156 da Lei nº 8.112/1990. A ciência foi firmada na fl. 201 do processo ora digitalizado.
2.Recebeu cópia do integral do conteúdo do processo até aquele momento, em 03/12/18 (fl. 202), garantindo ao servidor o exercício do contraditório e ampla defesa e do devido processo legal.
3.Tomou ciência de TODAS as grades de oitivas, sendo-lhe permitido o acompanhamento de todos os depoimentos colhidos pela Comissão Processante, direito este amplamente exercido pelo servidor, uma vez que acompanhou TODAS as oitivas tendo, inclusive, a oportunidade de inquirir TODAS as testemunhas através do Presidente da Comissão, conforme determina o art. 156 da Lei nº 8.112/1990. O servidor se manifestou e assinou TODOS os Termos de Depoimento.
4.Em duas oportunidades prestou depoimento pessoal (em 14/12/18 e 20/02/19), ocasiões em que pôde manifestar-se livremente e na forma da lei.
5. Fez juntada de documentos (fls. 227) aos autos, uma das várias oportunidades que teve para apresentar sua “defesa prévia”, se quisesse”.
Por outro lado, também é infundada a tese da ausência de motivação administrativa. Leia-se o Relatório Final do PAD e o Parecer que o precedeu (evento 28 – OUT 5 e OUT4). Primeiro: basta ler o conceito legal de ato motivado (art. 2º, § único, d, da Lei n.º 4.717/65). Assim, quanto à motivação, ela apenas precisa explicar, para evitar o desvio e imputar eventual responsabilidade, qual a base para o ato praticado.
É fato incontroverso: o autor estava licenciado, recebia remuneração e não concluiu o curso de mestrado.
Assim, foi determinado ao servidor ressarcir ao erário a monta de R$ 96.841,14, nos termos do art. 96-A, § 6º, da Lei n.º 8.112/90. Veja-se o dispositivo:
“Art. 96-A. O servidor poderá, no interesse da Administração, e desde que a participação não possa ocorrer simultaneamente com o exercício do cargo ou mediante compensação de horário, afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva remuneração, para participar em programa de pós-graduação stricto sensu em instituição de ensino superior no País.
(...)
§ 5o Caso o servidor venha a solicitar exoneração do cargo ou aposentadoria, antes de cumprido o período de permanência previsto no § 4o deste artigo, deverá ressarcir o órgão ou entidade, na forma do art. 47 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, dos gastos com seu aperfeiçoamento. (Incluído pela Lei nº 11.907, de 2009)
§ 6o Caso o servidor não obtenha o título ou grau que justificou seu afastamento no período previsto, aplica-se o disposto no § 5o deste artigo, salvo na hipótese comprovada de força maior ou de caso fortuito, a critério do dirigente máximo do órgão ou entidade. (Incluído pela Lei nº 11.907, de 2009)”
Não é possível justificar a força maior. Primeiro, como se vê do dispositivo, ela teria de ser justificadamente declarada, com apontamento de como ele seria concluído, e isso perante a própria entidade. Se esse caminho nem se fez, tudo fica sem solidez (o tema é retomado, à frente).
Há vários precedentes em que a percepção de remuneração sem a conclusão de programa de pós-graduação stricto sensu gerou o reconhecimento de conduta ímproba. Aqui o tema é mais simples: nem ocorreu punição administrativa. Apenas se dá o cumprimento à regra de que os servidores que não obtenham o título ou grau que justificou o seu afastamento devem devolver o valor da remuneração, na forma do art. 47 e art. 96-A da Lei n.º 8.112/90.
E, para reexame do último aspecto, não procede a tese de que o autor não deu causa ao seu desligamento do curso. Os problemas dele foram com a Escola Nacional de Ciências Estatísticas – ENCE.
De qualquer sorte, o OFÍCIO Nº 27/2021/ENCE/GPG/IBGE (evento 60 – OUT5), exarado pela ENCE, é claro ao apontar que o autor não observou com rigor as normas acadêmicas, levando-o ao desligamento do programa de mestrado. Confira-se o seu teor:
“No caso de indeferimento da prorrogação do aluno R. D. N. M. em 2015, ocasionando seu desligamento, os motivos listados referem-se ao andamento do projeto de dissertação (como mudança de tema) e à falta de matrícula em diferentes trimestres, com não cumprimento do regulamento do programa. A ata da reunião da CEP-PG do dia 02 de julho de 2014, praticamente um ano anterior à data do desligamento, indica que a situação do aluno era irregular devido à falta de matrícula por dois trimestres seguidos, bem como a falta de cumprimento de requisitos obrigatórios segundo o calendário acadêmico, tais como definição de orientação e entrega do projeto de dissertação. As duas questões são passíveis de desligamento do aluno, como feito em outros casos (ver a síntese de atas anexa). Contudo, a CEP-PG reconsiderou o caso do Raphael Nascimento Martins perante a análise dos documentos entregues com atraso e justificativas, permitindo sua continuidade no programa.
Posteriormente, houve recorrência no não cumprimento das exigências do programa e no ano de defesa o aluno deixou de se matricular (ficando novamente sem vínculo com o programa, como pode ser visualizado na ata da CEP-PG do dia 24 de fevereiro de 2015). Naquele momento, esse conjunto de fatores, adicionado a apresentação de dissertação incipiente com mudança de tema e orientação, embasou a decisão da CEP-PG de não prorrogar o prazo para defesa de dissertação do referido aluno.
Aproveitamos a oportunidade para relatar ainda que R. D. N. M. prestou o processo seletivo do programa nos anos de 2015, 2016 e 2017, sendo aprovado no processo seletivo em 2017, com reingresso em 2018. Neste mesmo ano o aluno teve o pedido de incorporação de crédito das disciplinas já cursadas anteriormente deferido pela CEP-PG. Para a obtenção do título de mestre o aluno precisaria, portanto, cursar apenas uma disciplina com 03 créditos, realizar a pesquisa e apresentar dissertação de mestrado. O prazo para tal foi de 24 meses regulares do curso, ou em caso de prorrogação, 30 meses. Em fevereiro de 2020 o aluno entrou com pedido de defesa de dissertação, a despeito do não envio do material da dissertação para avaliação da conclusão da pesquisa. O pedido foi deferido pela CEP-PG. Como o aluno não realizou a defesa no prazo efetivado, teve a concessão de prorrogação em seguidas reuniões da comissão ao longo dos meses de março e agosto, obtendo todas as extensões possíveis.
Em reunião da CEP-PG de agosto de 2020, houve a deliberação de que o aluno poderia realizar a defesa mesmo após o prazo regulamentar de 30 meses, a despeito da ausência de pedido de prorrogação. Isso porque, devido à pandemia de Covid-19 houve extensão excepcional de prazo para defesa, a qual permitiu que estas ocorressem até 30 de setembro de 2020, e não mais 31 de agosto. Apesar disso, o aluno não apresentou novo pedido de defesa ou prorrogação de prazo, sendo então desligado novamente em outubro de 2020, conforme o ofício Nº 63/2020/ENCE/GPG/IBGE.
Cabe ainda registrar que no final de 2020, antes mesmo que o desligamento fosse oficializado, o aluno se inscreveu no processo seletivo do Mestrado para ingresso em 2021. O agora candidato entregou a documentação solicitada, fez o processo seletivo e foi aprovado na 32ª colocação. Como são apenas 24 vagas disponíveis, o mesmo foi alocado na lista de espera.
[...]
De acordo com o regulamento do programa de pós-graduação, da ENCE, colocado anexo, inexiste a referida qualificação para o Mestrado no programa, tanto atualmente como em 2014. Embora não inclua a qualificação, no programa do mestrado as obrigações dos alunos envolvem a entrega de Projeto de Dissertação e apresentação no Seminário de Dissertação, com exposição pública dos alunos sobre suas dissertações.
A partir dos registros dos títulos de defesa e apresentações de Seminário de Dissertação durante o período 2012-2020, observamos que nenhum dos alunos que concluiu a dissertação modificou substancialmente seu trabalho. Os títulos das defesas são muito próximos aos títulos dos trabalhos apresentados no seminário. O arquivo em anexo traz a lista de tais ocorrências.
Uma vez que o objetivo dos seminários é o aprimoramento dos trabalhos, é comum que ocorram adaptações, recortes, inclusões ou exclusões de bases de dados e metodologias, mas são raras as mudanças completas de temas de pesquisa, uma vez que dificilmente haveria tempo hábil de defesa com a mudança completa da pesquisa.
O único caso encontrado em que houve mudança de tema foi do discente Raphael Nascimento Martins, em 2014. Durante o seminário em 2014 foi apresentado o trabalho “Análise da criminalidade contra a pessoa e crimes violentos no município do Rio de Janeiro entre 2010 e 2013” e, posteriormente, no pedido de prorrogação em 2015, a proposta “Análise de métodos de desagregação de dados espaciais no município do Rio de Janeiro para disseminação em grades regulares”. Tais decisões não ocorreram em 2020, quando o aluno teve um total de 24 meses regulares e 7 meses de prorrogação para a conclusão da dissertação. A despeito de tal período, a dissertação não foi concluída.
[...]
Como relatado anteriormente, é incomum a mudança completa do tema de pesquisa após o Seminário de Dissertação, bem como mudança de Orientador/a após o Seminário de Dissertação. Por outro lado, frequentemente são inseridos co-orientadores após a apresentação do Seminário de Dissertação.
Já tivemos prorrogações de defesas de dissertações em que houve inversão entre coorientador e orientador, com permanência da mesma equipe de orientação em papéis diferentes. Contudo, tal alternância é pouco frequente. Nesses casos já houve prorrogação de prazo, uma vez que a mudança não implica em maiores dificuldades para finalização da dissertação. Não foram encontradas prorrogações de prazo para alunos com mudanças completas de tema após o Seminário de Dissertação.
Estamos à inteira disposição para quaisquer esclarecimentos adicionais”.
A Juíza ainda anotou que “(...) o autor foi desidioso ao longo dos cursos de pós-graduação que realizou na escola, a despeito de a instituição ter sido com ele benevolente em diversas ocasiões, tendo lhe dado um “voto de confiança” para que suprisse as irregularidades que iam sendo detectadas em suas atividades acadêmicas. Destacou, inclusive, que o comportamento negligente se repetiu mesmo após o desligamento em 2015, quando o autor conseguiu reingressar na escola em 2018. Concluiu que ele revelou descomprometimento com deveres, tarefas e prazos por significativas vezes, não se tratando de intercorrências pontuais, como ele tenta fazer crer ao citar até mesmo problemas de saúde de seu pai, embora prova alguma tenha sido juntada nos autos com relação a isso. Mais, a ENCE esclareceu, no mesmo documento, que a prorrogação do calendário para a apresentação da dissertação é prática corriqueira no meio acadêmico, mas que a situação do autor era peculiar. Explicou que ele almejava alterar por completo o tema do trabalho de conclusão do curso, o que, na visão da escola, seria injustificável, pois significaria, em essência, realizar um inédito trabalho de pesquisa, a tornar mais moroso o cronograma – já atrasado – para a defesa da dissertação” (evento 68).
E nem a ENCE foi integrada à lide: não restou demonstrada qualquer violação à isonomia ou à impessoalidade. As provas são insuficientes para demonstrar qualquer perseguição ao autor ou favorecimento a outros alunos.
E o AVC sofrido pelo pai do autor tampouco é apto a eximi-lo do ressarcimento ao erário. Não há qualquer prova nesse sentido e não se trata de fortuito previsto no § 6º do art. 96-A da Lei n.º 8.112/90.
O fato é que o autor não obteve a titulação, e a percepção da remuneração foi indevida e nada afasta o dever de devolução dos valores recebidos naquele período.
E nem há a prescrição da pretensão ressarcitória do IBGE.
Não se confunde a ocorrência da prescrição da pretensão punitiva disciplinar da administração com a aplicação do instituto da decadência e nem com a prescrição da pretensão a ressarcimento.
Assim, por não se tratar de qualquer ato punitivo (e a punição disciplinar acabou afastada) não se aplica à hipótese o prazo da Lei n.º 9.873/99. E tampouco o art. 54 da Lei n.º 9.784/99, pois não se trata de anular ato. Trata-se de aferir a pretensão ressarcitória da administração e, portanto, ao caso incide o Decreto n.º 20.910/32.
O desligamento do curso de mestrado ocorreu em 09/06/2014 e a apuração dos fatos pelo IBGE iniciou-se em 14/11/2018. Diga-se que, nesse aspecto, a ausência de movimentação do processo n.º 03603.001357/2013-37, entre abril de 2015 a julho de 2018, nada altera o quadro.
Apenas após a oitiva do interessado a pretensão poderia ser exercida, e o débito foi devidamente apurado e só poderia sê-lo após processo administrativo em que se assegurou ao autor a ampla defesa, de modo que não decorreu prazo prescricional em desfavor do IBGE, nos termos dos artigos 1º e 9º do Decreto n.º 20.910/32. Mas há mais.
Os precedentes deste TRF sempre impõem a devolução.
Em caso similar, confira-se aresto da 8ª Turma Especializada:
“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. PARTICIPAÇÃO EM CURSO DE MESTRADO. REDUÇÃO DE CARGA HORÁRIA SEMANAL SEM REDUÇÃO DE VENCIMENTOS. NÃO APRESENTAÇÃO DO TRABALHO DE CONCLUSÃO DO CURSO. PREJUÍZO AO ERÁRIO. REPOSIÇÃO. ART. 96-A DA LEI 8.112/90. PRESCRIÇÃO. INOCORRÊNCIA. I. Trata-se de avaliar a legalidade de descontos em folha em detrimento do autor, em virtude da não conclusão de curso de mestrado, não obstante tenha o impetrante obtido o benefício de redução de carga horária em seu cargo de analista da CVM, nos moldes do artigo 96-A da Lei n.° 8.112/90. II. O agravado obteve, por intermédio do Programa de Educação Regular - PER, o benefício da redução da carga horária para 20 (vinte) horas semanais para realizar o curso de Mestrado da EBAPE/FGV em 2010. Da análise dos documentos que instruem o presente agravo, verifica-se que o agravado poderia concluir o curso, com a defesa da sua dissertação, até janeiro de 2012, mas reconhece que não o pôde fazer, tendo sido excluído do referido curso. Assim, em outubro de 2013 foi instaurado o devido procedimento administrativo para a reposição ao erário, que teve fim em janeiro de 2017. III. Inicialmente, cumpre destacar que a prescrição da pretensão da Administração em reaver os valores percebidos pelo impetrante somente tem início após o término do prazo que o autor tinha para defender sua dissertação e, assim, obter diploma de conclusão de curso, o que deveria ter ocorrido no ano de 2012. Neste contexto, destaca-se, ainda, que o respectivo processo administrativo foi deflagrado tempestivamente, em outubro de 2013, suspendendo o prazo prescricional, nos termos do artigo 4° do Decreto n.° 20.910/32, devendo, pois, ser afastada a prescrição suscitada pelo impetrante. IV. Por outro lado, em que pese o posicionamento adotado pelo Magistrado a quo, não se vislumbra ilegalidade na conduta praticada pela autoridade impetrada que fundamente a interrupção, ainda que parcial, dos descontos efetuados na remuneração do Impetrante a título de reposição ao erário, considerando o teor do art. 96-A e §§5º e 6º, da Lei 8.112/90. V. Como se nota dos expressos termos do dispositivo transcrito, exige-se que o servidor alcance a conclusão do curso, e não somente o aproveitamento satisfatório em diversas disciplinas. Caso não obtido o grau pretendido, o servidor deverá ressarcir os valores gastos com a sua formação, que, no caso em análise, representa as quantias remuneratórias recebidas pelo impetrante, porém não trabalhadas, isto é, sem contraprestação pelo servidor, vez que houve redução em sua carga horária sem redução da remuneração (fl. 48). VI. Deve ser considerado, entretanto, que o artigo 96-A, §6°, da Lei n.° 8.112/90 prevê hipóteses de dispensa do ressarcimento ao erário: quando a conclusão do curso não tenha ocorrido por comprovada força maior ou caso fortuito. Alega o autor que a impossibilidade de defesa de sua dissertação decorreu da necessidade de acompanhamento de seu avô, que foi acometido por câncer de próstata. De fato, caso demonstrada tal circunstância, bem como a indispensabilidade de acompanhamento pelo impetrante, restaria caracterizada a exceção contida no artigo 96-A, §6°, da Lei n.° 8.112/90, dispensando o autor do ressarcimento ao erário. Contudo, o impetrante não produziu qualquer prova neste sentido, inexistindo, portanto, direito líquido e certo na corrente demanda, sendo-lhe, porém, facultado o uso das vias ordinárias para defesa de seus direitos. VII. Provimento do Recurso e da Remessa Necessária, denegando-se a segurança pretendida”.
(TRF2, 8ª Turma Especializada, Processo n.º 0013797-78.2017.4.02.5101, Relator Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA, DJe 21/06/2018)
O certo é que nada de ilegal se provou no procedimento que apurou a conduta acadêmica e profissional do autor e lhe determinou o ressarcimento ao erário, nos termos do art. 96-A, § 6º, da Lei n.º 8.112/90. Permanece incólume a presunção de legitimidade dos atos administrativos, devendo ser mantida a sentença e a improcedência de todos os pedidos formulados na inicial.
Diante do exposto, voto por deferir a gratuidade apenas para conhecer do recurso e negar-lhe provimento, com a majoração da verba honorária em 1% sobre o valor fixado pela sentença, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. É o voto.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000861348v6 e do código CRC c75b9ab1.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): GUILHERME COUTO DE CASTRO
Data e Hora: 7/3/2022, às 10:46:25