Apelação/Remessa Necessária Nº 5016630-13.2019.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO
RELATÓRIO
(DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELLO GRANADO – RELATOR) Trata-se de remessa ex officio e de recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, visando à reforma da sentença proferida nos autos do mandado de segurança pelo Juízo da 25ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro/SJRJ, que julgou procedente o pedido autoral e concedeu a segurança, na forma do artigo 487, inciso I, do CPC/15, para determinar à autoridade coatora que aprecie o requerimento administrativo de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição protocolado por W. D. S. N. em 01.10.2018, cujo dispositivo foi lavrado nos seguintes termos:
“Ante o exposto, CONCEDO PARCIALMENTE A SEGURANÇA, com base no art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora adote as providências cabíveis a fim de que, no prazo de 30 (trinta) dias, excepcionalmente prorrogável por igual período de forma expressamente motivada, proceda à apreciação do mérito do pedido de aposentadoria por tempo de contribuição, protocolo de requerimento n.º 1822609673.
Decorrido o prazo supra, a omissão da Autoridade Coatora deverá ser interpretada como indeferimento, devendo o Impetrante se socorrer das vias ordinárias para pleitear a concessão do benefício.
Sem custas no caso de eventual recurso em razão da gratuidade de justiça anteriormente concedida.
Sem honorários advocatícios, a teor da Súmula 512 do STF e do Artigo 25, da Lei nº 12.016, de 7/8/2009.
Sentença sujeita a Reexame Necessário.
Dê-se vista ao Ministério Público Federal.
P.R.I.”
A sentença foi publicada em 15.05.2019 (Evento 25 – SENT 1).
O INSS interpôs recurso (Evento 35 – APELAÇÃO1). Alega, inicialmente, que a apelação deve ser recebida no duplo efeito. No mérito, sustenta, em resumo, que (i) há um iminente colapso nos serviços prestados pelo INSS; (ii) ausência de ilegalidade; e (iii) observância ao princípio da reserva do possível.
Prequestiona a matéria jurídica em discussão nesta ação mandamental.
Por fim, requer, subsidiariamente, que seja concedido um prazo de 180 ou 90 dias para que o requerimento administrativo do Impetrante seja apreciado.
Contrarrazões do Impetrante, no Evento 40 – CONTRAZ1.
O MPF juntou petição no Evento 4 – PROMOÇÃO1, manifestando desinteresse em opinar no feito.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
(DESEMBARGADOR FEDERAL MARCELLO GRANADO – RELATOR) Trata-se de remessa ex officio e de recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, visando à reforma da sentença proferida nos autos do mandado de segurança pelo Juízo da 25ª Vara Federal da Seção Judiciária do Rio de Janeiro/SJRJ, que julgou procedente o pedido autoral e concedeu a segurança, na forma do artigo 487, inciso I, do CPC/15, para determinar à autoridade coatora que aprecie o requerimento administrativo de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição protocolado por W. D. S. N. em 01.10.2018.
Inicialmente, recebo a apelação no efeito devolutivo, tendo em vista a eficácia imediata da sentença proferida em sede de mandado de segurança, na forma do art. 14, § 3º, da LMS.
No mérito, forte no entendimento jurisprudencial consolidado no sentido de não se constituir em ofensa ao artigo 93, IX da CRFB, o relator do processo acolher como razões de decidir os fundamentos da sentença ou do parecer ministerial - motivação “per relationem”-, desde que comportem a análise de toda a matéria objeto do recurso, adoto, como razões de decidir, os fundamentos postos pelo Juízo de origem, que bem apreciou o tema, nos seguintes termos:
“Registre-se que o artigo 49 da Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da administração federal, prevê que, concluída a instrução, a administração tem prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada:
“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”
Cumpre ressaltar, portanto, que somente após a conclusão da instrução inicia-se a contagem do prazo de 30 (trinta dias) para Administração decidir, previsto no art. 49 da Lei nº 9.784/1999.
Em suma, é forçoso concluir que o art. 49 da Lei 9.784/99, invocado pela impetrante, assinala o prazo de 30 dias para que a Administração promova sua decisão final no processo administrativo, a contar da conclusão da fase de instrução processual e não do protocolo do requerimento feito pelo administrado.
Em outros termos, a lei não fixa um prazo para a tramitação processual, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução. É preciso então analisar todo o contexto, para possibilitar aferir se, no caso concreto, foi ultrapassado o prazo razoável de duração do processo administrativo.
Segundo narrado, o requerimento administrativo foi protocolado em 01/10/2018, e a presente ação mandamental impetrada em 26/03/2019. As informações anexadas ao evento 14, datadas de abril/2019, permitem concluir que, até aquele momento, o processo estava aguardando a análise.
São mais de 06 meses de tramitação sem qualquer análise prévia do requerimento, o que em situações normais seria considerado desarrazoado. Não obstante, a situação fática narrada pelo INSS não pode ser desconsiderada. É fato notório que está havendo aposentadoria em massa de servidores do INSS, sem reposição dos quadros por parte do Governo Federal. Igualmente é fato notório que a demanda de serviços previdenciários vem aumentando enormemente em razão dos requerimentos de aposentadoria por segurados receosos de serem prejudicados pela reforma da previdência. Mais do que uma ordem cronológica de requerimentos de benefícios, é preciso ponderar que alguns benefícios (v.g., pensão por morte), significam a única fonte de sustento dos dependentes, situação drástica que tende a não ocorrer nessa corrida pelas concessões de aposentadorias.
A situação vertente ultrapassa os limites e a alçada da Autoridade Impetrada, inexistindo nos autos qualquer indício de voluntária omissão.
Insta destacar que o TRF da 2ª Região tem ponderado os princípios da razoabilidade e eficiência do serviço público, com a realidade fática dos órgãos públicos, como se verifica no julgado transcrito a seguir:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO DE APOSENTADORIA NÃO APRECIADO. PRINCÍPIO DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E DA EFICIÊNCIA. APLICAÇÃO DO ART. 49 DA LEI 9.784/99. NÃO INCIDÊNCIA. APELO NÃO PROVIDO.
1 - Consoante relatado, cuida-se de apelação interposta pela impetrante em face de sentença de fls. 79/83, proferida pelo magistrado a quo, que denegou a segurança requerida, nos termos do artigo 269, I do CPC, "por não vislumbrar qualquer irregularidade atribuível à autoridade impetrada no que se refere à suposta omissão em apreciar processo administrativo versado nos autos". Não houve condenação em honorários advocatícios, por força dos verbetes nº 512 da Súmula do STF e n.º 105 da Súmula do STJ e artigo 25 da Lei 12.016/09.
2 - No caso em tela, a impetrante formulou requerimento de aposentadoria em 12/04/2013, tendo sido instaurado processo administrativo nº 25001.019673/2013-87. Todavia, transcorrido quase três meses, quedava-se ainda inerte a Administração. O direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, foi positivado como direito fundamental pela Emenda Constitucional n. 45/2004.
3 - É certo que a Lei nº 9.784/1999, que estabeleceu normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, determina em seu artigo 49 que, "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada". Indubitavelmente, ao estabelecer tal prazo, essa norma, somada a outras encontradas em outros dispositivos legais, pretendeu conferir efetividade à regra do artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, alçada à condição de princípio constitucional, que a todos assegura, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.
4 - Frise-se que o art. 49 da Lei 9.784/99, invocado pela impetrante, assinala o prazo de 30 dias para que a Administração promova sua decisão final no processo administrativo, a contar da conclusão da fase de instrução processual e não do protocolo do requerimento feito pelo administrado. O contexto fático, à época do ajuizamento do mandamus, revela que não havia decorrido sequer três meses da data da apresentação do pedido de aposentadoria formulado 1 pela impetrante, não tendo sido noticiado nos autos acerca do encerramento da fase de instrução processual. Inaplicável, pois, a incidência do referido artigo no caso em tela. Reputo ainda como razoável o prazo para elucidação do processo administrativo em questão que até então se observava quando da impetração do presente mandado de segurança.
5 - Em que pese o direito à razoável duração do processo e à celeridade da tramitação, bem como o disposto no art. 49 da Lei 9.784/99, forçoso se faz ponderar estes princípios com as condições vigentes dos órgãos públicos acometidos por enorme volume de processos e ainda com as especificidades que cada feito pode conter, que se traduziria em dilação de prazo para a devida análise da questão trazida à baila. Restaria caracterizada a ilegalidade, caso a inércia decorresse comprovadamente de voluntária omissão dos agentes públicos competentes e não de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal.
6 - Por derradeiro, vale salientar que somente é possível a intervenção do Poder Judiciário em caso de afronta à lei ou quando refoge aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e demais princípios constitucionalmente assegurados, sem que com isso adentre o juízo de oportunidade e conveniência do ato administrativo, a fim de que seja preservada a autonomia administrativa de órgãos públicos e mantido inviolável o Princípio da Separação dos Poderes. Desse modo, sem que tenha havido prova da ilegalidade da conduta da administração e considerando a não incidência do art. 49 da Lei 9.784/99 no caso em questão entendendo como razoável o tempo para o deslinde da questão à época do ajuizamento do feito, impõe-se a manutenção da sentença recorrida em sua integralidade.
7 - Apelação não provida.
(0115978-02.2013.4.02.5101 - TRF2 2013.51.01.115978-2, Órgão julgador: 8ª TURMA ESPECIALIZADA, Data de decisão12/12/2018, Data de disponibilização14/12/2018, Relator MARCELO DA FONSECA GUERREIRO)”
Em que pese o reconhecimento pelo Juízo de que não há indício de omissão voluntária por parte da Autoridade Coatora, dada a situação fática narrada pelo INSS que não pode ser desconsiderada, há que ser considerado, por outro lado, que o Impetrante também não pode ficar ad eternum aguardando uma resposta por parte da Impetrada quanto ao seu requerimento do benefício de aposentadoria por tempo de contribuição, devendo ser fixado um prazo razoável de mais 30 dias para que se faça uma análise no requerimento administativo, concedendo o benefício, obviamente, se presentes todas as condições legais.
Importante consignar que, escoado o prazo de 30 dias, a omissão da Autoridade Coatora deverá ser interpretada como indeferimento, devendo o Impetrante se socorrer das vias ordinárias para pleitear a concessão do benefício.
Ademais, no que se refere ao pedido de pagamento de atrasados, cabe mencionar que a via mandamental possui o poder de resguardar direito líquido e certo, violado ou ameaçado de violação, não podendo ser confundido com ação de cobrança.
Este entendimento está de acordo com as Súmulas 269 e 271 do STF, no sentido de que o Mandado de Segurança não constitui instrumento hábil para substituir ação de cobrança e a concessão de Mandado de Segurança não produz efeitos patrimoniais, em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria.
A seguir, precedente do Tribunal Regional Federal da 2ª Região no mesmo sentido:
PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO DE AMPARO SOCIAL. PENSÃO POR MORTE. PERCEPÇÃO SIMULTÂNEA. AUSÊNCIA DE ERRO ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO TEMPORAL DO DESCONTO. SEGURANÇA PROVIDA EM PARTE. RECURSO PROVIDO EM PARTE. - A impetrante percebeu a pensão por morte nº 21/ 148.429.431-9 com pagamento retroativo a 28/08/2009 e concomitantemente recebeu o benefício de amparo social durante o período de 28/08/2009 (data de início da pensão por morte nº 21/148.429.431-9) a 03/06/2011(data da cessação da LOAS).
(...)
Segurança concedida em parte para que o INSS se abstenha de efetuar o desconto administrativo referente ao período de percepção da LOAS anterior a 28/08/2009. - Registre-se, por fim, que em relação aos valores eventualmente descontados de sua pensão, caso a impetrante assim entenda, deverá ajuizar ação própria para tal, já que é pacífico o entendimento de que o Mandado de Segurança não é substitutivo de ação de cobrança (Súmula 269 do STF). - Recurso provido em parte. Segurança concedida em parte. (grifos nossos)
(AC 201251010386210; AC – APELAÇÃO CIVEL – 601197; Relator: Desembargador Federal Messod Azulay Neto; TRF2; Órgão Julgador: Segunda Turma Especializada; Data da Decisão: 30/01/2014; Data da Publicação: 14/02/2014).”
Considerando que, no caso, o requerimento administrativo de concessão de benefício previdenciário foi protocolado em 01.10.2018, levando cerca de seis meses sem qualquer análise, logo ultrapassado o prazo considerado razoável para a apreciação do pedido administrativo da impetrante, segurada do INSS.
Com relação ao pedido de prequestionamento, que pode ser apresentado em qualquer oportunidade pelo recorrente, a decisão colegiada apreciou toda a matéria jurídica atinente à discussão apresentada.
O caso é de manutenção da sentença, que concedeu a segurança, para determinar à autoridade coatora que aprecie o requerimento administrativo protocolado pelo impetrante de concessão de benefício previdenciário.
Posto isso, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À REMESSA NECESSÁRIA E À APELAÇÃO DO INSS, mantendo-se a sentença na íntegra.
Documento eletrônico assinado por MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000851189v2 e do código CRC b0cdf76b.
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Signatário (a): MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO
Data e Hora: 31/03/2022, às 16:54:32