Apelação/Remessa Necessária Nº 5009659-90.2021.4.02.5117/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS em face de sentença procedente proferida pelo MM. Juiz Federal, Dr. ANDRE DE MAGALHAES LENART ZILBERKREIN, da 03ª Vara Federal de São Gonçalo/RJ (Evento 30), que concedeu parcialmente a segurança, extinguindo o feito com resolução do mérito, na forma do artigo 487, I, do CPC/2015, para determinar à autoridade Impetrada que se abstivesse de decidir processos administrativos com data de conclusão mais recente do que a data de conclusão do processo administrativo decorrente do requerimento formulado pela parte Impetrante.

No caso, N. B. ajuizou ação mandamental contra ato omissivo atribuído ao GERENTE APS - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO/RJ, objetivando que a autoridade coatora fosse compelida a proferir decisão nos autos do processo administrativo de requerimento de Aposentadoria por Tempo de Contribuição, protocolado em 17/02/2021 (Evento 1, PADM14), acerca do qual não havia manifestação da autarquia previdenciária até a data da impetração do writ (13/08/2021).

Em razões recursais (Evento 53), o INSS pugna pelo provimento da apelação com seu processamento em ambos os efeitos, nos termos do artigo 1.012, §4º, do CPC. No mérito, requer a reforma do decisum a quo, para que seja denegada a segurança com o reconhecimento da ausência de direto líquido e certo e da ilegitimidade passiva da autoridade indicada como coatora, nos termos do art. 6º, §5º, da Lei nº 12.016/09.

Subsidiariamente, intenta o afastamento da determinação de abstenção de decidir processos administrativos com data de conclusão mais recente do que a data de conclusão do processo administrativo decorrente do requerimento formulado pela impetrante.

Contrarrazões ao recurso (Evento 59).

Manifestação do Ministério Público Federal pelo desprovimento do recurso da autarquia, devendo a sentença ser mantida integralmente (Evento 4, do 2º grau).

É o relatório.  

Documento eletrônico assinado por ANDREA DAQUER BARSOTTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000841126v2 e do código CRC 1cceb939.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5009659-90.2021.4.02.5117/RJ

VOTO

Como relatado, cuida-se de remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS contra sentença proferida nos autos da ação mandamental ajuizada por N. B., que concedeu em parte a segurança para determinar à autoridade Impetrada que se abstenha de decidir processos administrativos com data de conclusão mais recente do que a data de conclusão do processo administrativo decorrente do requerimento formulado pela parte Impetrante.

De início, no tocante ao pedido de processamento do recurso nos efeitos devolutivo e suspensivo, reputo que não restou evidenciada na argumentação da autarquia previdenciária motivação excepcional que justifique a extraordinária concessão do requerido. Nesse contexto, vale lembrar que a atribuição de efeito suspensivo ao recurso tem como requisitos a demonstração da probabilidade de provimento do recurso ou o risco de dano grave, de difícil ou impossível reparação, nos termos dos artigos 995, parágrafo único, e 1.012, § 4°, ambos do Código de Processo Civil, o que não se verificou na hipótese.

Ademais, importa dizer que admitir a atribuição de efeito suspensivo a recursos em mandado de segurança seria medida incompatível com a celeridade inerente ao rito, bem como com o caráter urgente e auto executório da decisão mandamental.

Em sede de mandado de segurança, a prolação da sentença produz efeitos imediatos, independentemente da interposição de recurso, que, como regra, possui apenas efeito devolutivo na via eleita, não incidindo, pois, o efeito suspensivo, a menos que, repise-se, seja verificada situação excepcional de ilegalidade ou abusividade, ou de dano irreparável ou de difícil reparação a ensejar a sua aplicação, o que não ficou demonstrado no caso. Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO RECEBIDA EM DUPLO EFEITO. EXCEPCIONALIDADE NÃO VERIFICADA. PRECEDENTES. AGRAVO LEGAL IMPROVIDO. - Consoante assentado no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, a apelação em mandado de segurança possui efeito devolutivo, sendo concedido, apenas excepcionalmente, eventual efeito suspensivo, na hipótese de risco de dano irreparável ou de difícil reparação. - Não verificado, na hipótese, a excepcionalidade aventada, pelo que cabível apenas o efeito devolutivo do recurso nos autos da ação subjacente, "ex vi" do art. 14, § 3º, da Lei de regência do "mandamus" (Lei n.º 12.016/2009). - Agravo legal improvido. (AI 00107719520124030000, Relator(a): Desembargadora Federal SUZANA CAMARGO, TRF3, 4ª Turma, Julgado: 27/07/2012)

Em seu recurso, a autarquia federal intenta a reforma do decisum a quo para que a segurança vindicada seja denegada, alegando ausência de direto líquido e certo e ilegitimidade passiva da autoridade coatora, considerando que a parte Impetrante não cumpriu exigência formulada nos autos administrativos (apresentação de documentação - evento 26).

Subsidiariamente, sustenta que “o impedimento de que processos administrativos com data de conclusão mais recentes sejam apreciados causa embaraços ao correto funcionamento da autarquia previdenciária e prejudica os demais segurados da Previdência Social”. Aduz que, a pretexto de resolver um litígio específico, o cumprimento rigoroso da decisão judicial resultaria no atraso injustificado para proferir decisões administrativas em uma quantidade incalculável de casos, violando os direitos de outros requerentes e agravando ainda mais a litigiosidade em matéria previdenciária.

Entretanto, razão não assiste ao INSS, sendo certo que restou demonstrada a violação ao direito líquido e certo da parte Impetrante.

No caso em apreço, é indiscutível que a ordem concessiva da segurança deve ser mantida, porquanto comprovada a inércia do ente previdenciário no exercício das suas atribuições, caracterizando omissão administrativa, tendo em vista que, segundo os elementos trazidos aos autos, a Impetrante deu entrada no requerimento administrativo em 17/02/2021 (Evento 1, PADM14), não havendo notícia de resposta da Autarquia Federal até o momento da decisão judicial (14/10/2021), configurando afronta aos princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88). Vale anotar, aliás, que na ocasião da impetração do mandamus (08/2021), a autoridade impetrada nem mesmo havia formulado exigência no processo administrativo, que foi indicada para cumprimento apenas em 10/2021, consoante consta no Evento 26, sendo atendida na sequência.

Com efeito, a mora excessiva no processamento e na conclusão dos requerimentos administrativos constitui ofensa a direito líquido e certo daqueles que buscam obter a resposta administrativa, dentro de um prazo razoável.

Sobre a questão, destaca-se que o direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio, consistindo em comando constitucional que pretende assegurar o direito do indivíduo a um processo sem dilações indevidas, impondo à Administração Pública o dever de decidir em tempo razoável sobre os requerimentos feitos por seus administrados, com incidência tanto na esfera administrativa quanto na judicial.

Salienta-se que a obrigação da Administração em emitir uma decisão em tempo razoável não macula qualquer outro princípio prescrito no ordenamento jurídico, considerando que o objetivo é tão somente que o processo dure o tempo suficiente, de modo a garantir a tutela efetiva do interesse dos administrados, alcançando o equilíbrio entre celeridade e prestação efetiva de justiça, devendo o Poder Público atuar de modo eficiente.

Nessa toada, a Lei nº 9.784/99 estabelece expressamente prazos processuais para a prática de atos necessários a sua conclusão, como, por exemplo, o prazo previsto em seu artigo 49, que deve ser observado pela autoridade competente para proferir sua decisão:

“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”.

Acrescente-se, nessa mesma perspectiva, o §5º, art. 41-A, da Lei nº 8.213/91 que prevê expressamente que o primeiro pagamento do benefício será efetuado até 45 (quarenta e cinco) dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão, disposição que claramente tem o escopo de imprimir celeridade ao procedimento administrativo, em observância à busca de maior eficiência dos serviços prestados pelo Instituto Previdenciário. (TRF4, Turma Regional Suplementar, Remessa Necessária nº 5036441-28.2019.4.04.7000/PR, Rel. Des. Fed. Luiz Fernando Wowk Penteado).

Ressalta-se também que o Supremo Tribunal Federal reputa que a violação ao prazo legal deve ser considerada “lesão a direito”, sendo, portanto, passível de reparação por meio da ação mandamental, consoante explicitado no voto vencedor, da lavra do Ministro Roberto Barroso, proferido no julgamento do RE 631.240. 

Ademais, no julgamento do REsp 1138206/RS, submetido ao rito dos recursos repetitivos, o Colendo Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento acerca da matéria sub judice, reconhecendo que a conclusão do processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005) 3.(...) Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008. (REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010)

A despeito das dificuldades enfrentadas pela autarquia federal para dar prosseguimento aos inúmeros requerimentos que lhe são dirigidos, pondera-se que o administrado tem o direito de receber uma resposta sobre o seu processo, na forma e no tempo, estabelecidos nas leis que regem a matéria, não devendo aguardar indefinidamente pela conclusão do processo administrativo. Frisa-se que não se está alheio aos problemas estruturais que assolam a Administração Pública, de modo geral, contudo, os argumentos apresentados são insuficientes para afastar a violação ao direito individual.

Impõe-se, contudo, examinar a legalidade da decisão proferida pelo órgão monocrático. Nesse contexto, verifica-se que a r. sentença padece de parcial nulidade. Isto porque, da peça inicial (Evento 1 – INIC1), nota-se que a Impetrante requereu a análise de seu requerimento administrativo de Aposentadoria por Tempo de Contribuição, formulado em 17/02/2021, diante da morosidade administrativa. E, o douto juízo a quo, concedeu parcialmente a segurança vindicada, determinando “que a autoridade impetrada se abstivesse de decidir processos administrativos com data de conclusão mais recente do que a data de conclusão do processo administrativo decorrente do requerimento formulado pela impetrante”, o que configura julgamento extra petita, considerando que o dispositivo sentencial está dissociado da pretensão apresentada na exordial, em afronta ao princípio do dispositivo, consubstanciado nos artigos 141, 490 e 492 do Código de Processo Civil/2015, demandando, pois, que o comando mandamental seja reduzido aos limites do pedido.

Sendo assim, em sede de reexame necessário, impõe-se adequar a segurança concedida no writ, para, afastando parte do dispositivo que extrapolou os limites da lide, determinar que a autoridade coatora proceda à análise do requerimento administrativo da Impetrante (Protocolo nº 1573351148), no prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogável por mais 30 (trinta) dias, em caso de motivação expressamente justificada.

Sem condenação em honorários advocatícios (artigo 25 da Lei nº 12.016/2009).

Diante do exposto, VOTO NO SENTIDO DE NEGAR PROVIMENTO à apelação do INSS e DAR PROVIMENTO PARCIAL à Remessa Necessária, adequando a segurança concedida ao pedido inicial, nos termos da fundamentação.

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Apelação/Remessa Necessária Nº 5009659-90.2021.4.02.5117/RJ

EMENTA

PREVIDENCIÁRIO. REEXAME. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. DEMORA NA ANÁLISE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. SENTENÇA EXTRA PETITA. ADEQUAÇÃO DA SEGURANÇA CONCEDIDA. RECURSO IMPROVIDO. REMESSA PARCIALMENTE PROVIDA.

- Remessa necessária e recurso de apelação interposto pelo INSS contra sentença que concedeu em parte a segurança para determinar à autoridade Impetrada que se abstivesse de decidir processos administrativos com data de conclusão mais recente do que a data de conclusão do processo administrativo decorrente do requerimento formulado pela Impetrante.

- Indiscutível que a ordem concessiva da segurança deve ser mantida, porquanto comprovada a inércia do ente previdenciário no exercício das suas atribuições, caracterizando omissão administrativa, tendo em vista que, segundo os elementos trazidos aos autos, a Impetrante deu entrada no requerimento administrativo em 17/02/2021 (Evento 1, PADM14), não havendo notícia de resposta da Autarquia Federal até o momento da decisão judicial (14/10/2021), configurando afronta aos princípios da razoabilidade (art. 2º da Lei nº 9.784/99), da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88) e da celeridade da tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF/88).

- Vale anotar, aliás, que na ocasião da impetração do mandamus (08/2021), a autoridade impetrada nem mesmo havia formulado exigência no processo administrativo, que foi indicada para cumprimento apenas em 10/2021, consoante consta no Evento 26, sendo atendida na sequência.

- O direito à razoável duração do processo foi expressamente introduzido à Constituição Federal/88, no inciso LXXXVIII, do artigo 5º. Erigido à condição de garantia fundamental a partir da EC nº 45/2004, já vigorava implicitamente no ordenamento jurídico pátrio.

- Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada (artigo 49, Lei nº 9.784/99).

- A sentença padece de parcial nulidade. Isto porque, da peça inicial (Evento 1 – INIC1), nota-se que a Impetrante requereu a análise de seu requerimento administrativo de Aposentadoria por Tempo de Contribuição, formulado em 17/02/2021, diante da morosidade administrativa. E, o douto juízo a quo, concedeu parcialmente a segurança vindicada, determinando “que a autoridade impetrada se abstivesse de decidir processos administrativos com data de conclusão mais recente do que a data de conclusão do processo administrativo decorrente do requerimento formulado pela impetrante”, o que configura julgamento extra petita, considerando que o dispositivo sentencial está dissociado da pretensão apresentada na exordial, em afronta ao princípio do dispositivo, consubstanciado nos artigos 141, 490 e 492 do Código de Processo Civil/2015, demandando, pois, que o comando mandamental seja reduzido aos limites do pedido.

- Adequação da segurança concedida no writ, para, afastando parte do dispositivo que extrapolou os limites da lide, determinar que a autoridade coatora proceda à análise do requerimento administrativo da Impetrante, no prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogável por mais 30 (trinta) dias, em caso de motivação expressamente justificada.

- Apelação do INSS improvida.

- Remessa Necessária provida parcialmente.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 1a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO à apelação do INSS e DAR PROVIMENTO PARCIAL à Remessa Necessária, adequando a segurança concedida ao pedido inicial, nos termos da fundamentação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 10 de março de 2022.

Documento eletrônico assinado por ANDREA DAQUER BARSOTTI, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000841128v3 e do código CRC 0af2f187.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO VIRTUAL DE 10/03/2022

Apelação/Remessa Necessária Nº 5009659-90.2021.4.02.5117/RJ

RELATOR: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

PRESIDENTE: Desembargador Federal PAULO CESAR MORAIS ESPIRITO SANTO

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juíza Federal ANDREA DAQUER BARSOTTI

Votante: Juiz Federal MARCELO DA ROCHA ROSADO

Votante: Desembargadora Federal SIMONE SCHREIBER

SANDRO VIEGAS DA SILVA

Secretário