Documento:20000840403

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

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Apelação Cível Nº 5040741-61.2019.4.02.5101/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5040741-61.2019.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

VOTO

No exercício do juízo de admissibilidade, conheço da apelação, eis que presentes os requisitos e pressupostos recursais.

Como relatado, trata-se de apelação contra sentença, por meio da qual, em sede de ação de improbidade administrativa, foi rejeitada a inicial "em relação aos réus C. H. F. A., M. S. M., A. S. D. L., F. S. D. S., H. V. C. D. S. e A. A. S., nos termos do art. 17, §8º da Lei nº 8.429/1992, extinguindo o processo sem julgamento do mérito, nos termos do art. 17, §11 da mesma lei e do art. 485, inc. I e IV do CPC".

Ao apreciar a questão meritória, o MM. Juízo a quo asseverou "a inexistência de qualquer ato de improbidade extraível da narrativa dos fatos constantes na inicial, mas apenas avaliações negativas sobre a conduta de determinados servidores e o alegado descumprimento a requisições e recomendações emanadas pelo MPF, o que por evidente não configura ato ímprobo para os fins da Lei 8.429/92".

Em suas razões recursais, o apelante requer a reforma da sentença para que seja recebida a petição inicial, sob a alegação, em síntese, de que "os apelados agiram no pleno conhecimento de estarem se omitindo de um dever legal e, portanto, a violação dos princípios da honestidade, imparcialidade e legalidade é induvidosa e merece a devida reprovação".

Não merece reparo a sentença atacada.

A teor do §4º do art. 37 da CR/88, bem como da Lei nº 8.429/92, que regulamenta o disposto no citado dispositivo constitucional, a Ação de Improbidade Administrativa, muito embora seja dotada de feições civis, tem índole marcantemente punitiva.

Diante da possível gravidade dos danos a serem suportados pelo agente público, estabelecia a Lei nº 8.429/92, em sua redação vigente à época da sentença recorrida, uma fase de defesa prévia, que muito se assemelha à defesa preliminar prevista no Código Penal, em seus artigos 513 a 518, que dispõem sobre os crimes de responsabilidade dos funcionários públicos.

Contudo, em que pese tal semelhança, insta destacar que, diante da especificidade da Ação de Improbidade Administrativa, qual seja, a tutela da coisa pública, não se vislumbrava a aplicabilidade da presunção da inocência na fase de defesa prévia, mas da sim do princípio in dubio pro societate. Nesse sentido: AgRg no REsp 1466157/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/06/2015, DJe 26/06/2015; AgRg no AREsp 604.949/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/05/2015, DJe 21/05/2015; REsp 1504744/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/04/2015, DJe 24/04/2015; AgRg nos EDcl no AREsp 605.092/RJ, Rel. Ministra MARGA TESSLER (JUÍZA FEDERAL CONVOCADA DO TRF 4ª REGIÃO), PRIMEIRA TURMA, julgado em 24/03/2015, DJe 06/04/2015, dentre outros.

Desta forma, no caso de não convencimento do juiz acerca da configuração de hipótese de rejeição da ação ou de razoável dúvida a respeito da existência do ato de improbidade, ex vi do art. 17, § 8º, da Lei nº 8.429/92, impunha-se o recebimento da ação, de modo a viabilizar uma ampla dilação probatória.

Todavia, no caso dos autos, o MM. Juízo a quo constatou "a absoluta inexistência de qualquer ato de improbidade extraível da narrativa dos fatos constantes na inicial, mas apenas avaliações negativas sobre a conduta de determinados servidores e o alegado descumprimento a requisições e recomendações emanadas pelo MPF, o que por evidente não configura ato ímprobo para os fins da Lei 8.429/92", o que levou, acertadamente, à rejeição da inicial.

Com efeito, não se pode falar em improbidade administrativa em face de um mero ato de ilegalidade, mas somente quando a conduta destoa nítida e manifestamente das pautas morais básicas, transgredindo, assim, os deveres de retidão e de lealdade ao interesse público.

Não há que se falar em improbidade administrativa sem má-fé, desonestidade no trato com a coisa pública ou conduta que fira a moralidade pública. Sendo a finalidade da lei regulamentar o art. 37, § 4º da Constituição, é impossível conceber a improbidade como simples contraste à lei. Nem toda ilegalidade é improbidade, pois, se assim o fosse, bastava que o legislador cuidasse de ilegalidade administrativa.

Entendimento diverso pode levar ao exagero exegético em considerar ímprobas condutas que são apenas irregulares e suscetíveis de correção administrativa, muitas vezes debitadas à desinformação e ao despreparo dos gestores.

In casu, a inicial afirma, como se extrai do relatório da sentença:

- Que o Diretor-Geral do CEFET/RJ, C. H. F. A., se omitiu reiteradamente da obrigação funcional de averiguar e punir os servidores do CEFET pela prática de ilícitos administrativos, deixando de instaurar dolosamente as medidas cabíveis, requisitadas três vezes pelo órgão ministerial, para apurar, na seara administrativa, as condutas ímprobas dos réus na ação em trâmite na 18ª VF; deixou de dar andamento em procedimentos administrativos requeridos pelos professores Júlio Roberto e Péricles André sobre supostas irregularidades ocorridas na reunião do Colegiado do campus Maria da Graça na data de 16 de novembro daquele ano e na transcrição da respectiva ata; assinou, na contramão do que lhe fora determinado pelo Parquet, em data posterior ao primeiro ofício requisitório de adoção das medidas disciplinares cabíveis em face dos Réus da ação de improbidade n.º 0105388-24.2017.4.02.5101, declarações abonadoras de conduta de Sebastião Fábio Quintiliano de Araújo Rocha, Adriano Gatto Lemos de Souza e Sérgio de Mello Teixeira, que serviram de prova benéfica a estes já então Réus da citada demanda; e, por fim, chancelou indiciamento contra os professores Júlio Roberto e Péricles André, promovido pelos membros da Comissão de Sindicância nos autos do processo n.º 23063.001117/2018-18 ao arrepio de princípios constitucionais básicos, como publicidade, contraditório e ampla defesa, referendando os Termos de fls. 351/364, do Anexo I do Inquérito Civil n.º 1.30.001.003060/2017-36 e determinando a instauração de Processo Administrativo Disciplinar a ser conduzido pelos signatários do relatório que dá por encerrada sindicância iníqua e nula de pleno direito, conforme portaria de fls. 368, do Anexo I do Inquérito Civil n.º 1.30.001.003060/2017- 36.

- Que o Vice-Diretor, M. S. M., violou os princípios constitucionais da publicidade e da legalidade, além de transgredir diversos dispositivos da Lei de Acesso à Informação e do Código de ética profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, ao negar informações de interesse público não revestidas de sigilo ao professor Péricles André na condução do Processo Administrativo n.º 23063.002740/2016-60.

- Que os réus A. S. D. L., F. S. D. S., H. V. C. D. S. e A. A. S., membros da Comissão de Sindicância n.º 23063.001117/2018-18, que trata da apuração das condutas praticadas pelos professores Júlio Roberto e Péricles André, narradas nas moções de repúdio apresentadas em face dos mesmos, conduziram o apuratório disciplinar de maneira totalmente ilegítima, ante flagrante violação dos princípios constitucionais da publicidade, contraditório e da ampla defesa e de diversos dispositivos legais constantes das Leis n.º 8.112/1990 e 9.784/1999, com o nítido objetivo de perseguir os professores Júlio Roberto e Péricles André.

Ocorre que a Lei de Improbidade Administrativa, tanto em sua redação anterior (art. 17, §8º), então vigente, quanto na atual (art. 17, §6-B), disciplina ser hipótese de rejeição da inicial quando inexistente o ato de improbidade imputado. Vejamos ambas as disposições:

[Redação anterior]

Art. 17. (...)

§ 8º Recebida a manifestação, o juiz, no prazo de trinta dias, em decisão fundamentada, rejeitará a ação, se convencido da inexistência do ato de improbidade, da improcedência da ação ou da inadequação da via eleita. - Grifei

[Redação atual]

Art. 17. (...)

§ 6º-B A petição inicial será rejeitada nos casos do art. 330 da Lei nº 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), bem como quando não preenchidos os requisitos a que se referem os incisos I e II do § 6º deste artigo, ou ainda quando manifestamente inexistente o ato de improbidade imputado. - Grifei

Dessa forma, da análise do acervo probatório, nos termos da legislação destacada, conclui-se que os atos imputados aos réus não se configuram como atos ímprobos, aptos a caracterizar as condutas descritas na Lei de Improbidade Administrativa e ensejar a adoção das sanções nela previstas.

Nesse sentido, é cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo e, consequentemente, a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica agride os princípios constitucionais da Administração Pública eivada de má-fé do administrador. Mais que um ato ilegal, a improbidade administrativa, deve traduzir, necessariamente, ausência de boa-fé e de honestidade, o que não restou comprovado nos autos.

Quanto à análise das condutas imputadas, tendo em vista a percuciência com que foi resolvido o meritum causae, acompanho — por fundamentação per relationem ou aliunde, amplamente admitida pelo Pleno do STF (cf. MS nº 33.558 AgR/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, julg. em 25/11/2015) e pela Corte Especial do STJ (cf. Apn nº 536/BA, Relª Minª ELIANA CALMON, julg. em 15/03/2013) — as razões de decidir expostas pelo MM. Juízo a quo, cuja sentença restou redigida, conforme selecionados excertos, nos seguintes termos, ipsis litteris (com grifos deste relator):

Ao réu C. H. F. A. lhe é imputado a omissão no dever funcional de averiguar e punir os servidores do CEFET réus na ação de improbidade administrativa em trâmite na 18ª VF, deixando de instaurar dolosamente as medidas cabíveis, requisitadas três vezes pelo MPF.

De fato, pelos documentos juntados pelo MPF nos autos, verifica-se que o réu não instaurou a devida sindicância ou procedimento administrativo disciplinar para apurar os fatos narrados na ação de improbidade nº 0105388-24.2017.4.02.5101.

Alega o réu em sua defesa prévia ter respondido a todos os ofícios do MPF, tendo sido orientado pela assessoria jurídica a aguardar o término do processo judicial em curso na 18ª VF para abertura de processo administrativo interno.

Pela análise do evento 74 (evento 74, DOC1) e demais documentos em sua defesa prévia, observa-se que o réu comprovou a existência de um fluxo processual dentro da instituição, de modo que todos os ofícios do MPF à Direção Geral são enviados à Procuradoria Federal junto ao CEFET para análise e resposta, sendo encaminhados ao Diretor tão somente para aprovação e assinatura.

Sabendo-se que a Procuradoria Federal possui conhecimento técnico sobre o assunto e que existe justamente para orientar a Fundação nas ações judiciais que faz parte, não haveria motivo para o Diretor, que não possui experiência jurídica, contrariar ou discordar das respostas emitidas ao Procurador da República.

Ademais, constata-se que a prevalecer a tese esposada na inicial teríamos uma espécie de ato ímprobo por descumprimento a orientações do MPF. Com efeito, a rigor o ato de improbidade imputado ao então Diretor-Geral do CEFET resume-se à não instauração de processo administrativo disciplinar conforme determinado pelo d. Procurador da República. Pontue-se que a inicial vai além e tipifica a conduta como crime de desobediência em razão da "recusa reiterada e injustificada em atender ao Parquet".

Ocorre que, como visto, o Diretor Geral do CEFET atua sob a orientação jurídica de procurador federal especificamente designado para prestar-lhe assessoria em matérias jurídicas. Com efeito, contando o réu com os bons serviços prestados pela procuradoria federal, revelar-se-ia temerário agir à revelia da orientação jurídica adequada.

No final das contas, tem-se que o Diretor Geral agiu seguindo orientação da Procuradoria Federal, como ficou demonstrado. Não se pode considerar ato de improbidade, como pretende o MPF na inicial, o simples fato de um agente público não acatar suas recomendações, ainda mais se o fez seguindo orientações da procuradoria federal.

Entender o contrário seria tornar o posicionamento do MPF absolutamente incontestável, reputando-se ímprobo todo aquele que divergisse do parquet, o que obviamente não é o propósito da Lei 8.429/92.

Logo, tendo o réu agido conforme orientação da Procuradoria Federal junto ao CEFET/RJ, rejeito a inicial em relação ao réu C. H. F. A. por não haver indícios de cometimento de ato ímprobo.

Quanto ao réu M. S. M., o MPF aduziu que o mesmo agiu de forma desidiosa ao responder ao requerimento nº 23063.002740/2016-60 feito pelo professor Péricles Azevedo, negando informações de interesse público não acobertadas por sigilo, às quais qualquer cidadão deve ter livre acesso. Como prova de tal conduta o MPF juntou cópia do requerimento em questão às fls. 78/82 do evento 1 – ANEXO22 (evento 1, DOC22).

Verifica-se que o réu MAURICIO não foi zeloso ao responder o requerimento do professor Péricles Azevedo, porém não se pode caracterizar esta conduta como uma improbidade atentatória aos princípios da Administração Pública. Pela resposta dada (“Ao Gabinete da DIREG, para providências, informando ao requerente que os documentos estão publicados no DOU”), não se pode inferir que o réu tenha se negado a disponibilizar os documentos – tendo na verdade respondido de forma precária a solicitação -, nem há o mínimo indício de que ele tenha sido conivente com perseguições aos professores Julio e Péricles, principalmente porque a única aparição do réu nos autos é essa resposta ao requerimento feito.

Nos termos da jurisprudência do STJ a improbidade caracteriza-se por uma ilegalidade qualificada pelo intuito malsão do agente, atuando sob impulsos eivados de desonestidade, malícia, dolo ou culpa grave. (AIRESP - AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL - 1518133 2015.00.45622-0, NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJE DATA:21/09/2018 ..DTPB; (AINTARESP - AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL - 1111038 2017.01.28111-8, GURGEL DE FARIA, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJE DATA:20/09/2018 ..DTPB:.).

Portanto, sendo a atitude do réu destituída de má-fé ou desonestidade, não há justa causa para a denúncia ofertada pelo MPF, devendo ser rejeitada a inicial em face de M. S. M..

No que concerne aos réus A. S. D. L., F. S. D. S., H. V. C. D. S. e A. A. S., integrantes da Comissão de Sindicância formada pelo Diretor-Geral C. H. F. A., por meio da Portaria nº 586 de 08 de maio de 2018 (evento 1 – ANEXO12, fl. 8), para apurar os fatos descritos no processo nº 23063.001117/2018-18, também deve ser rejeitada a inicial.

O MPF alega que os réus conduziram a sindicância de maneira totalmente ilegítima, ante flagrante violação dos princípios constitucionais da publicidade, contraditório e da ampla defesa e de diversos dispositivos legais constantes das Leis n.º 8.112/1990 e 9.784/1999, com o nítido objetivo de perseguir os professores Júlio Roberto e Péricles André.

Afirma que a única preocupação dos integrantes da Comissão era questionar a respeito das condutas praticadas pelos dois professores citados, não havendo nenhuma inquirição acerca dos atos praticados pelos réus da ação de improbidade nº 0105388-24.2017.4.02.5101 (18ª VF).

Às fls. 6/8 do evento 1 – ANEXO5 consta o despacho nº 055/2017-DEADI elaborado pelo Chefe do Departamento de Assuntos Disciplinares, sr. Carlos Augusto Freitas Maciel, a respeito de fatos ocorridos no campus Maria da Graça, encaminhado ao Diretor-Geral para julgamento da possibilidade de instauração da Sindicância ora proposta, a qual foi autorizada dando origem ao processo nº 23063.001117/2018-18.

O despacho trata basicamente a respeito das condutas dos professores Julio Bicalho e Péricles Azevedo, fazendo até alusão ao procedimento preparatório instaurado pelo MPF, o qual não era o objeto do requerimento, sequer mencionando o nome dos réus da ação em trâmite na 18ª VF nem os respectivos atos ímprobos cometidos.

À fl. 9 do mesmo anexo consta questionamento do Diretor do Campus Maria da Graça sobre a existência de alguma manifestação de procedência dos denunciantes Julio Bicalho e Péricles Azevedo acerca do procedimento preparatório do MPF no âmbito da Ouvidoria do CEFET/RJ, o qual obteve resposta negativa (fl. 10).

Às fls. 11/50 do anexo 5 e anexos 6/12 constam os documentos que fizeram parte do processo nº 23063.001117/2018-18 encaminhados à Comissão de Sindicância, instaurada à fl. 8 do ANEXO 12. Nota-se que não constam notícias dos supostos atos ímprobos cometidos pelos réus da ação de improbidade administrativa em trâmite na 18ª VF, atentando-se somente às condutas dos professores Julio e Péricles. Desse modo, não é razoável exigir que uma comissão apure denúncias que sequer foram expostas para serem analisadas.

Às fls. 21/140 do evento 1 – anexo 16 constam depoimentos de vários servidores e alunos do CEFET, inclusive do professor Péricles (o professor Julio foi notificado, mas não compareceu por estar de licença médica), acerca das condutas destes professores, resultando nos termos de indiciamento de fls. 146/152 e 153/157 e no relatório final da sindicância às fls. 158/160, todas do anexo 16.

Ou seja, até este momento havia somente uma sindicância investigativa, tendo sido solicitada, após sua conclusão, a abertura de processo administrativo disciplinar em face dos professores Julio Bicalho e Péricles Azevedo (fl. 162 do anexo16). Em 19/02/2019 foi instaurada a Portaria nº 167 designando a Comissão de Processo Administrativo Disciplinar – PAD para apurar os fatos que trata o processo nº 23063.001117/2018-18. Todavia, não constam cópias nos autos do referido PAD, a não ser uma referência no evento 43-PROCADM13 de que os professores Julio e Péricles foram intimados para apresentarem defesa, mas quedaram-se inertes, concluindo-se que no PAD o contraditório foi respeitado.

Registre-se que a sindicância investigativa constitui uma investigação sumária promovida no intuito de obter informações ou esclarecimentos necessários para determinar o verdadeiro significado dos fatos denunciados. Nesse caso não há ampla defesa por não haver uma acusação formal, buscando tão somente elementos ou indícios suficientes de autoria e materialidade para que sirva de subsídio ao Processo Administrativo Disciplinar – PAD. Os princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório serão respeitados se dessa sindicância sobrevier formal acusação aos servidores públicos por meio do PAD.

Nesse sentido o Colendo Superior Tribunal de Justiça se manifestou no MS 20994/DF em 06/06/2016: “Eventuais vícios de nulidade ocorridos durante os procedimentos investigativos, a exemplo da investigação preliminar, da sindicância investigativa ou preparatória, não tem o condão de macular o próprio Processo Administrativo Disciplinar, porquanto tratam-se de procedimentos que objetivam a formação do convencimento primário da Administração acerca da ocorrência ou não de determinada irregularidade funcional e de sua autoria, sem qualquer carga probatória e insuficiente para dar ensejo à aplicação de penalidades disciplinares”.

Em 2013 foi proferida outra decisão similar:

MANDADO DE SEGURANÇA - LITISPENDÊNCIA NÃO CONFIGURADA – LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM - DIREITO ADMINISTRATIVO - SINDICÂNCIA INVESTIGATIVA OU APURATÓRIA DE SUPOSTA INFRAÇÃO COMETIDA POR SERVIDORES PÚBLICOS - NATUREZA INQUISITORIAL - DESNECESSIDADE DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA - AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO AO ACESSO ÀS INFORMAÇÕES CONSTANTES DO PROCESSO. 1. Distintos os atos combatidos no presente writ em relação aos tratados no MS 19.242/DF, não se configura a litispendência aduzida pela autoridade impetrada. 2. Sendo o Ministro Chefe da Controladoria-Geral da União signatário das respostas oferecidas aos questionamentos feitos pelos impetrantes, evidencia-se sua legitimidade passiva ad causam. 3. Tratando-se a sindicância investigativa ou apuratória de procedimento com natureza inquisitorial e preparatória, prescinde ela da observância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, os quais serão devidamente respeitados se desse processo sobrevier formal acusação aos servidores públicos. Precedentes. 4. À luz dos arts. 7º, § 3º, e 23, VIII, da Lei 12.527/2011, bem como do art. 6º da Portaria CGU nº 335/2006, considerando o caráter sigiloso do conteúdo do procedimento apuratório, não se vislumbra direito líquido e certo dos impetrantes ao acesso às informações constantes do processo, notadamente as relativas à pessoa do denunciante. 5. Segurança denegada. (MS 19243 / DF, Primeira Seção, Ministra ELIANA CALMON, DJe 20/09/2013) (g.n)

Por fim, as alegações de que a Comissão de Sindicância foi “encomendada”, não passaram de meras alegações, sem o mínimo de provas nos autos.

Constata-se, assim, a absoluta inexistência de qualquer ato de improbidade extraível da narrativa dos fatos constantes na inicial, mas apenas avaliações negativas sobre a conduta de determinados servidores e o alegado descumprimento a requisições e recomendações emanadas pelo MPF, o que por evidente não configura ato ímprobo para os fins da Lei 8.429/92.

Por fim, vejamos a jurisprudência dos Tribunais Superiores:

I. DIREITO SANCIONADOR. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROMOVIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL COM SUPORTE EM ALEGADOS ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA TIPIFICADOS NOS ARTS. 10, V, VIII E XII (DANO AO ERÁRIO) DA LEI 8.429/1992. II. SUPOSTA CONDUTA ÍMPROBA PRATICADA PELO ENTÃO ALCAIDE DE ITABORAÍ/RJ QUANTO A ALEGADAS IRREGULARIDADES EM CONVÊNIO FIRMADO ENTRE A URBE FLUMINENSE E O MINISTÉRIO DA SAÚDE PARA COMPRA DE UNIDADE MÓVEL DE SAÚDE, CONDUTA ESTA QUE TERIA RESULTADO EM PREJUÍZO AOS COFRES PÚBLICOS, RAZÃO PELA QUAL MERECERIA AS REPRIMENDAS DA LEI 8.429/1992. III. AS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS, COM BASE NA MOLDURA FÁTICA DELINEADA NO CADERNO PROCESSUAL, FORAM UNÂNIMES EM RECONHECER QUE O ENTÃO PREFEITO HOMOLOGOU O CERTAME COM BASE EM PARECER DE ASSESSORIA JURÍDICA, A QUAL NÃO APONTOU OS VÍCIOS QUE O MP LANÇOU MÃO NA PETIÇÃO INICIAL. IV. ALÉM DISSO, OS ÓRGÃOS FISCALIZADORES APROVARAM AS CONTAS REFERENTES AO CONVÊNIO E ATESTARAM O PLENO USO DO ITEM ADQUIRIDO NA UNIDADE HOSPITALAR DO MUNICÍPIO. INICIATIVA JUDICIAL IMPROCEDENTE, CONFORME APONTOU A DECISÃO AGRAVADA, AO CONFIRMAR O ARESTO DO EGRÉGIO TRF DA 2a. REGIÃO. AGRAVO INTERNO DO ÓRGÃO ACUSADOR DESPROVIDO.
1. Cinge-se a controvérsia em saber se a conduta imputada ao então Reitor acionado pode ser reputada ímproba.
2. A Lei da Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) objetiva punir os praticantes de atos dolosos ou de má-fé no trato da coisa pública, tipificando como de improbidade administrativa o enriquecimento ilícito (art. 9o.), o prejuízo ao erário (art. 10) e a violação a princípios da Administração Pública (art. 11).
3. A responsabilização por conduta ímproba exige atos pessoais do Agente Público que se revelem ultra vires aos estatutos internos dos órgãos administrativos e que consubstanciem aguda ilegalidade ao conceito de probidade, conceituação essa não fechada, mas apenas obtida por aproximação a virtudes como ética, retidão, honestidade, zelo, decoro e boa-fé.
4. A noção de improbidade é, portanto, a aversão a referidas virtudes, uma vez que a Administração Pública está ornada de princípios que norteiam a atividade vinculada da gestão da coisa pública, nomeadamente: legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
5. Ao ofender esses princípios, isto é, conduzir-se para além dos postulados nucleares da Administração Pública, em ato que resulte em lesão aos cofres públicos e em enriquecimento ilícito, para si ou terceiros (evidentemente atos estranhos aos tão sublimes princípios administrativos), o praticante do ato comete improbidade administrativa. A Ação de Improbidade é o veículo de regresso ao maleficente administrador.
6. Na presente demanda, o Ministério Público Federal aforou, em julho/2014, Ação de Improbidade Administrativa contra o então Prefeito do Município de Itaboraí/RJ por supostas irregularidades praticadas em execução do convênio firmado entre a urbe fluminense e a União, por intermédio do Fundo Nacional de Saúde/MS, em 31.10.2001, para compra de Unidades Móveis de Saúde. O autor da ação apontou que teria havido falta de pesquisa de preços no mercado, em desacordo com o § 1o. do inciso V do art. 15 da Lei 8.666/1993, além de ausência de publicação do resumo do edital da tomada de preços, conduta que estaria tipificada nos arts. 10, V, VIII e XII e 11 da Lei 8.429/1992.
7. Houve sentença de procedência da pretensão ministerial, reformada, porém, pelo TRF da 2a. Região. Diante desse julgado, a UNIÃO veiculou Recurso Especial.
8. O Tribunal de origem reformou a sentença de procedência da pretensão ministerial, e assim o fez por entender que a conduta do então Gestor Público, caracterizada por homologação de procedimento licitatório, não consubstanciou improbidade administrativa, uma vez que não ficou comprovada nos autos a prática de ato doloso pelo implicado em chancelar o certame, nem mesmo atuação negligente que tenha resultado em desfalque aos cofres públicos.
9. De fato, não se constata, na conduta imputada, a identificação clara, precisa e determinante de que, aos atos do então Alcaide, estejam associadas a má-fé de menosprezar os princípios administrativos e a culpa grave de lesar os cofres públicos, conforme deduziu a Corte Regional, que, a partir da moldura fático-probatória que se delineou nos autos, atestou a inexistência de ato ímprobo.
10. A Corte Regional assinalou que o demandado, ao publicar o aviso da licitação em comento apenas no jornal de circulação municipal, agiu de acordo com o que determinava decreto vigente na época dos fatos, o que serve de fundamento a afastar o elemento subjetivo em sua conduta (fls. 348).
11. Constatou também que a falta de identificação das testemunhas que assinaram o termo de convênio e a ausência de pesquisa prévia dos preços de mercado relacionam-se a certos procedimentos formais que, embora devessem ser observados, não chegaram a macular o procedimento licitatório e a causar efetivo prejuízo à administração pública (fls. 348).
12. Ainda registrou que o alegado superfaturamento não restou devidamente comprovado, na medida em que o Ministério Público Federal não apresentou qualquer parâmetro objetivo que embasasse o cálculo, tendo se utilizado de valor encontrado pela Controladoria-Geral da União, que aponta em seu relatório o valor excedente mencionado sem, igualmente, explicitar o critério adotado para apuração do montante (fls. 348).
13. Para arrematar a absolvição do demandado, consignou que o próprio Ministério da Saúde, responsável pelos recursos financeiros repassados ao Município de Itaboraí para aquisição da ambulância, aprovou a prestação de contas apresentada pela Municipalidade, tendo sido destacado que o objeto pactuado foi atingido (fls. 348).
14. Posto isto, não se verifica o intuito malsão do implicado, sobretudo porque as circunstâncias fáticas denotadas na hipótese não indicam ter havido maleficência do Agente Público quanto aos atos sobre os quais recaíram as acusações, tendo homologado o certame com esteio em pareceres de Assessoria Jurídica, não tendo este órgão de orientação apontado qualquer vício no procedimento, tal como apresentado na petição inicial. O caderno processual indica, ademais, que as contas do convênio foram aprovadas pelos órgãos de fiscalização (Ministério da Saúde), tendo-se apontado que o item adquirido encontra-se em pleno uso na unidade hospitalar do Município de Itaboraí/RJ.
15. Assim, não tendo sido associado à conduta do ora recorrido o elemento subjetivo doloso e malévolo, qual seja, o propósito desonesto, nem mesmo a culpa grave, não há que se falar em cometimento de ato de improbidade administrativa.
16. Agravo Interno do Órgão Acusador desprovido.
(AgInt no AREsp 1178445/RJ, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 03/11/2020, DJe 18/11/2020) - Grifei

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ DO ADMINISTRADOR PÚBLICO.
1. A Lei 8.429/92 da Ação de Improbidade Administrativa, que explicitou o cânone do art. 37, § 4º da Constituição Federal, teve como escopo impor sanções aos agentes públicos incursos em atos de improbidade nos casos em que: a) importem em enriquecimento ilícito (art.9º); b) que causem prejuízo ao erário público (art. 10); c) que atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11), aqui também compreendida a lesão à moralidade administrativa.
2. Destarte, para que ocorra o ato de improbidade disciplinado pela referida norma, é mister o alcance de um dos bens jurídicos acima referidos e tutelados pela norma especial.
3. No caso específico do art. 11, é necessária cautela na exegese das regras nele insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade administrativa.
4. In casu, evidencia-se que os atos praticados pelos agentes públicos, consubstanciados na alienação de remédios ao Município vizinho em estado de calamidade, sem prévia autorização legal, descaracterizam a improbidade strictu senso, uma vez que ausentes o enriquecimento ilícito dos agentes municipais e a lesividade ao erário. A conduta fática não configura a improbidade.
5. É que comprovou-se nos autos que os recorrentes, agentes políticos da Prefeitura de Diadema, agiram de boa-fé na tentativa de ajudar o município vizinho de Avanhandava a solucionar um problema iminente de saúde pública gerado por contaminação na merenda escolar, que culminou no surto epidêmico de diarréia na população carente e que o estado de calamidade pública dispensa a prática de formalidades licitatórias que venha a colocar em risco a vida, a integridade das pessoas, bens e serviços, ante o retardamento da prestação necessária.
6. É cediço que a má-fé é premissa do ato ilegal e ímprobo. Consectariamente, a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvados pela má-fé do administrador. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé, a desonestidade, o que não restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no acórdão recorrido, calcadas, inclusive, nas conclusões da Comissão de Inquérito.
7. É de sabença que a alienação da res publica reclama, em regra, licitação, à luz do sistema de imposições legais que condicionam e delimitam a atuação daqueles que lidam com o patrimônio e com o interesse públicos. Todavia, o art. 17, I, "b", da lei 8.666/93 dispensa a licitação para a alienação de bens da Administração Pública, quando exsurge o interesse público e desde que haja valoração da oportunidade e conveniência, conceitos estes inerentes ao mérito administrativo, insindicável, portanto, pelo Judiciário.
8. In casu, raciocínio diverso esbarraria no art. 196 da Constituição Federal, que assim dispõe: "A saúde é considerada dever do Estado, o qual deverá garanti-la através do desenvolvimento de políticas sociais e econômicas ou pelo acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.", dispositivo que recebeu como influxo os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), da promoção do bem comum e erradicação de desigualdades e do direito à vida (art. 5º, caput), cânones que remontam às mais antigas Declarações Universais dos Direitos do Homem.
9. A atuação do Ministério Público, pro populo, nas ações difusas, justificam, ao ângulo da lógica jurídica, sua dispensa em suportar os ônus sucumbenciais, acaso inacolhida a ação civil pública.
10. Consectariamente, o Ministério Público não deve ser condenado ao pagamento de honorários advocatícios e despesas processuais, salvo se comprovada má-fé.
11. Recursos especiais providos.
(REsp 480.387/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/03/2004, DJ 24/05/2004, p. 163) - Grifei

ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE DE PREFEITO - CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO - AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.
Não havendo enriquecimento ilícito e nem prejuízo ao erário municipal, mas inabilidade do administrador, não cabem as punições previstas na Lei nº 8.429/92.
A lei alcança o administrador desonesto, não o inábil.
Recurso improvido.
(REsp 213.994/MG, Rel. Ministro GARCIA VIEIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/08/1999, DJ 27/09/1999, p. 59) - Grifei

Dessa forma, convencido da inexistência do ato de improbidade no caso dos autos, entendo pela rejeição da inicial, nos termos do então vigente art. 17, §8º da Lei de Improbidade Administrativa, cuja hipótese é tratada, atualmente, no art. 17, §6-B, da mesma Lei.

Em face do exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação, mantendo a sentença atacada.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000840404v19 e do código CRC 23e1fe81.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): SERGIO SCHWAITZER
Data e Hora: 19/3/2022, às 20:53:10