Apelação Cível Nº 0501803-59.2018.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO
RELATÓRIO
Cuida-se de apelação, atribuída a minha relatoria por prevenção, interposta por A. L. S. D. M., C. A., CLINICA MEDICA LEBLON LTDA, C. N. D. T. S. D. A. , C. B. P., E. A. D. O., E. A. D. O., FERNANDA DAVID PORTELA, J. A. L. D. A., J. E. V. N. , L. M., L. Z. C. , L. E. L. D. C., M. E. R. , OLGA GIANORDOLI BAHIENSE, O. M. D. A. P. D., R. C. D. F. C., W. M. D. A. F., GSMD PARTICIPACOES S/A contra sentença proferida pelo MM. juiz da 29ª Vara Federal do Rio de Janeiro, a qual, nos autos da ação pelo procedimento comum ajuizada pelos recorrentes em face da UNIÃO FEDERAL, julga improcedente o pedido autoral.
A referida prevenção é decorrente da correlação entre o presente recurso e o agravo de instrumento n.º 5004502-98.2020.4.02.0000 (baixado em 1.9.2020), interposto na demanda supracitada originária e julgado pela 5ª Turma Especializada em 21.7.2020, nos termos da seguinte ementa:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE FORO. COMUNICAÇÃO À SPU. AUSÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICA. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA. TRANSFERÊNCIA DO IMÓVEL NÃO COMPROVADA. DECISÃO MANTIDA.
1. Agravo de instrumento contra a decisão que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência da agravante, ITANHANGA GOLF CLUB, para que seja determinada a suspensão por completo dos efeitos das inscrições cadastrais nas quais figura como responsável pela ocupação, Lotes 51 e 52 do PA 13.608 (RIPs n°s 6001.0026685-06 e 6001.0024413-90) perante a Secretaria do Patrimônio da União (SPU), sobretudo para que a UNIÃO se abstenha de efetuar novos lançamentos e cobranças da taxa de ocupação referentes a esses imóveis, bem como para que seja suspensa a exigibilidade de todos os respectivos débitos de taxa de ocupação existentes em seu nome lançados nos últimos cinco anos.
2. A concessão de tutela antecipada requer a existência de probabilidade do direito, que convença o magistrado da verossimilhança das alegações, e de perigo de dano ou o risco ao resultado útil do processo, desde que não haja perigo de irreversibilidade do comando emergencial postulado, nos termos do art. 300 do CPC/2015.
3. A despeito de o adquirente estar obrigado a comunicar a transmissão do imóvel ocupado à SPU, antes ou depois do advento da Lei nº 9.636/98, o eventual descumprimento dessa obrigação não exime o alienante de responder pela taxa de ocupação, por constar como ocupante nos registros da SPU (TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 00053277720114025001, Rel. Des. Fed. NIZETE LOBATO CARMO, DJE 8.3.2017; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 05019308520044025101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJE 15.2.2017).
4. A comunicação à SPU constitui elemento essencial para legitimar a transferência das obrigações enfitêuticas, visto que a ausência de informação acerca do negócio jurídico firmado entre particulares inviabiliza a ciência da situação do imóvel pelo ente público e, consequentemente, do cumprimento das exigências legais. Nessa perspectiva, o termo inicial do prazo para a constituição dos créditos tem como data-base, em tese, o momento em que a União tomou conhecimento da alienação e não a data em que foi consolidado o negócio jurídico entre os particulares, consoante exegese do § 1º do art. 47 da Lei nº 9.636/1998, com a redação dada pela Lei nº 9.821/99 (TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 00171065320164025001, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJE 7.12.2017).
5. Caso em que da análise perfunctória dos autos, conforme consignado pelo Juiz de primeiro grau “verifica-se que o autor, para comprovar o direito pleiteado, juntou apenas a cópia da escritura de promessa de compra e venda do terreno de marinha em questão, datada de 18/10/1956”, não estando demonstrado que a SPU foi comunicada acerca da eventual transferência, tampouco que foi requerida a alteração de titularidade da ocupação. Ausente nos autos título translativo inscrito no Registro Geral de Imóveis, no que diz respeito aos Lotes 51 e 52. Ademais, nas Certidões de Ônus Reais juntadas em primeiro grau consta a mera inscrição no registro imobiliário da promessa de cessão dos direitos à compra do imóvel, sem o registro do título definitivo. A documentação apresentada é inapta a corroborar as alegações formuladas, dependendo de dilação probatória (TRF2, 7ª Turma Especializada, AC 201700000012625, Rel. Des. Fed. LUIZ PAULO DA SILVA ARAUJO FILHO, DJE 8.6.2017; TRF2, 7ª Turma Especializada, AC 201350010052631, Rel. Des. Fed. LUIZ PAULO DA SILVA ARAUJO FILHO, DJE 28.3.2016).
6. Em cognição sumária, depreende-se que os documentos acostados não são suficientes para afastar a responsabilidade pelo débito objeto de cobrança por meio de tutela de urgência, não sendo identificados os requisitos para o deferimento da tutela provisória pleiteada.
7. Agravo de instrumento não provido.
Na origem, o demandante postula: (i) a concessão de tutela de urgência para a demandada se abster de lançar a Taxa de Ocupação, suspendendo a exigibilidade em qualquer exercício fiscal, bem como de praticar atos tendentes a exigência do tributo, como a inscrição em dívida ativa, protesto em cartório ou ajuizamento de execução fiscal relativo aos créditos tributários oriundos da referida taxa; (ii) a confirmação da tutela requerida.
Como causa de pedir, afirma que foi surpreendida com cobranças de taxa de ocupação de terreno da União Federal, à razão de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do imóvel, com vencimento em 11/06/2018, instituída pela Lei 2.398/87. Alega que a referida taxa não possui lastro no exercício regular do poder de polícia, ou na utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição, em afronta ao art. 77, do Código Tributário Nacional - CTN, tendo em vista que “... nenhuma atuação da SPU houve no sentido de exercer efetivamente seu poder polícia, seja fiscalizando os imóveis, vistorias técnicas, medidas de impacto ambiental ou quaisquer outras que justifiquem tão elevada exigência”, tratando-se de exigência inconstitucional, por possuir base de cálculo própria de imposto. Sustenta a inconstitucionalidade do artigo 5º, da Lei n.º 11.481/2007, que introduziu o art. 11, no Decreto n.º 9.760/46, onde passou a ser permitida a intimação dos proprietários de terras de marinha para a participação no processo de demarcação apenas por Edital, ferindo os Princípios Constitucionais do Contraditório e da Ampla Defesa.
A sentença julgou procedente o pedido autoral sob os seguintes fundamentos que ora transcrevo:
II – FUNDAMENTAÇÃO
Inicialmente, reconsidero a decisão proferida no evento 34, na qual este Juízo declinou da competência à uma das Varas Federais da Subseção Judiciária de Angra dos Reis.
Revendo os autos, verifico que, na hipótese, a matéria discutida é de natureza administrativa, embora trate de taxas de ocupação de imóveis localizados naquele Município. Assim, realidades fundiárias locais ou regionais, não são imprescindíveis ao deslinde da questão, conforme dito anteriormente.
PRELIMINARES
Indeferimento da petição inicial, ilegitimidade ativa e ausência de interesse processual
A União Federal requereu o indeferimento da petição inicial ao argumento de que a parte autora não trouxe aos autos a certidão do RGI, para comprovar a titularidade do imóvel.
Quanto à ilegitimidade para a causa, argumenta inexistirem imóveis cadastrados em nome de alguns autores e que os imóveis estariam em nome de pessoas que não figuram como partes neste processo.
Entretanto, os alegados vícios foram sanados no curso da ação, com a juntada das certidões de ônus reais, conforme se vê dos eventos 91/94, 120/121 e 146/147, sendo certo que a ausência dos documentos em nada dificultou a defesa da União.
Ademais, tais certidões demonstram que a condição dos autores de adquirentes dos imóveis e, portanto, são partes legítimas para a propositura da ação que discute a cobrança da taxa de ocupação.
No tocante à abrangência dos efeitos da Ação Civil Pública nº 2008.51.02.001657-5 sobre os imóveis em questão, tem-se que a matéria envolve análise mais detida e, por se confundir com o mérito, será oportunamente apreciada.
Portanto, rejeito as preliminares.
Prescrição
Para a questão envolvendo taxa de ocupação, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça vem decidindo que somente com as notificações para cobrança da taxa de ocupação é que nasce a pretensão do autor, momento em que começará a contagem do prazo prescricional (AgRg no Resp 1490760 / AL; DJe 31/03/2015, AgRg no AgRg no AREsp 491905 / ES;DJe 16/12/2014, AgRg nos EDcl no REsp 1315357 / SC; DJe 15/10/2014).
Portanto, forçoso reconhecer a prescrição, quanto ao pedido de revisão das Taxas de Ocupação, no período que ultrapassar os 05 (cinco) anos da propositura da ação. Assim, tendo o feito sido ajuizado em 11/06/2018, encontra-se fulminado o pleito revisional das Taxas de Ocupação no lapso anterior a 11/06/2013.
MÉRITO
Da inexistência de exercício regular de poder de polícia, requisito essencial para cobrança de taxas
Os terrenos de marinha constituem-se em bens dominiais da União, cuja ocupação deve ser remunerada mediante o pagamento de uma determinada quantia, denominada no Decreto-lei nº 9.760/46 de “taxa de ocupação”.
Portanto, o artigo 127, do Decreto-lei nº 9.760/46, institui remuneração sobre a utilização de bem público, denominada taxa de ocupação.
Apesar de denominada de “taxa”, essa denominação é irrelevante para a caracterização dessa obrigação na conta de tributária, consoante o que estabelece o artigo 4º do Código Tributário Nacional, verbis:
Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la:
I - a denominação e demais características formais adotadas pela lei;
II - a destinação legal do produto da sua arrecadação.
No caso, é o uso do bem público que faz nascer a obrigação, de direito administrativo, para com a União.
A taxa de ocupação é uma contraprestação remuneratória pelo uso de bem público, diversa da taxa tributária de serviço, por não se vincular a um serviço específico ou divisível posto à disposição do contribuinte; mas uma contraprestação pelo uso de bem dominial, o qual vem sendo utilizado pelo particular.
A "taxa" em questão, portanto, não tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia (entendido como o condicionamento ou a limitação ao exercício da liberdade e da propriedade do administrado), porquanto trata-se de uma contraprestação do administrado para que utilize bem do Estado.
A taxa enquanto tributo fixo, geralmente criado sem base de cálculo e sem alíquota, tem o seu valor estabelecido de modo compatível com o custo da atividade estatal a qual está vinculada, pena de restar desvirtuada a sua natureza jurídica de taxa. No caso, o que há é uma tarifa ou contraprestação com base de cálculo (valor do domínio pleno do terreno, anualmente atualizado) e alíquotas variáveis (incisos I e II do Decreto-Lei nº 2.398/87).
Desse modo, a taxa de ocupação não representa tributo nem taxa tributária, como dispõe o Código Tributário Nacional.
Os Tribunais Regionais da 2ª, 4ª e 5ª. Regiões decidiram sobre a questão, senão vejamos:
PROCESSUAL CIVIL - MANDADO DE SEGURANÇA - INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO - TAXA DE OCUPAÇÃO - (...) - A taxa de ocupação de que trata a presente ação se constitui, em verdade, receita da União Federal, que não possui caráter tributário, não se aplicando à mesma, portanto, os princípios e normas atinentes ao Direito Tributário. - Inexistência de prova do direito líquido e certo pleiteado. - Recurso a que se nega provimento. (AGR - AGRAVO REGIMENTAL - 11877/RJ. Relator(a): JUIZA VERA LÚCIA LIMA. QUINTA TURMA DO TRF/2ª REGIÃO. DJU DATA:13/09/2002 PÁGINA: 1274).
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TÍTULO DE PROPRIEDADE PARTICULAR. TAXA DE OCUPAÇÃO. NATUREZA. Ausência de comprovação de estar o imóvel fora da área de marinha. Os títulos particulares não se sobrepõem à propriedade legal do Poder Público. Transmissão de propriedade a non domino que não opera o efeito em relação ao bem público. A taxa de ocupação, devida como retribuição pelo uso de bem público, não está compreendida no gênero tributo. (AC - APELAÇÃO CIVEL 9504601308/RS. Relator: JUIZ PAULO AFONSO BRUM VAZ. TERCEIRA TURMA DO TRF/4ª REGIÃO. DJ DATA:13/01/1999 PÁGINA: 248).
RESCISÓRIA. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA. TEMPLOS RELIGIOSOS. TAXA DE OCUPAÇÃO. PREÇO PÚBLICO. - A TAXA DE OCUPAÇÃO COBRADA PELA UNIÃO FEDERAL DIANTE DA POSSE DE TERRENO DE MARINHA, CONSTITUI-SE EM PREÇO PÚBLICO E NÃO HÁ DE SER CONFUNDIDA COM A TAXA - ESPÉCIE DE TRIBUTO. - A IMUNIDADE TRIBUTÁRIA ALBERGADA NO ART. 150, VI, "B" DA CF/88 RESTRINGE-SE AOS IMPOSTOS. - IMPROCEDÊNCIA DA RESCISÓRIA. (AR - AÇÃO RESCISORIA - 853/PE. PLENO DO TRF/5ª REGIÃO. Relator: JUIZ JOSE MARIA LUCENA. Fonte: DJ DATA:03/04/1998 PÁGINA:525).
Assim, com base nos fundamentos e jurisprudências acima, afasto a alegação autoral de inexistência do exercício regular do poder de polícia, bem como de ilegalidade da base de cálculo da “taxa de ocupação”.
Da inconstitucionalidade do 5ª da Lei 11.481/2007, que introduziu o artigo 11 no Decreto-Lei 9.760/46 - Do chamamento dos interessados por meio de edital
No tocante à forma de chamamento dos interessados para se manifestarem sobre a linha demarcatória estabelecida pela Comissão Técnica da Secretaria de Patrimônio da União (SPU), o Ministério Público Federal ajuizou a Ação Civil Pública nº 2008.5102001657-5, em trâmite na 4ª Vara Federal de Niterói/RJ, com o objetivo de anular, parcialmente, o processo administrativo nº 10768.0076112/97-20, tendo em vista que instaurado a partir da publicação do Edital nº 1/1997, e seu resultado comunicado através do Edital nº 1/2001, tendo em vista a ocorrência de vício formal, uma vez que tais comunicações deveriam ter sido feitas pessoalmente para os interessados conhecidos.
O Egrégio TRF/2ª Região, confirmou a sentença de procedência, ressaltando em seu Acórdão:
“(...) 6.A notificação por Edital somente é cabível em casos excepcionais, em que não se tem a identificação do interessado na demarcação, sendo, portanto, imprescindível a notificação pessoal em relação àqueles interessados certos, que tenham sua propriedade publicamente registrada e possuam endereço determinado.
7.Verifica-se que no procedimento administrativo n° 10768-007612/97-20, objeto desta ação, não foi observada exigência de notificação pessoal daqueles interessados certos, sendo, portando, imprescindível sua anulação em relação àqueles. (...)”.
No entanto, o Colendo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp nº 1666532, em 11.12.2017, acolheu o recurso da União Federal, a fim de considerar válido o chamamento realizado por edital. Veja-se:
“(...) 4. Validade da comunicação por edital para o procedimento de demarcação previsto no Decreto-Lei 9.760/1946
O Superior Tribunal de Justiça entende que, no período compreendido entre a edição da Lei nº 11.481/07 e a publicação da decisão exarada pelo STF nos autos da ADI 4264/PE, consideram-se válidas as intimações feitas por edital dos possíveis interessados para participação no procedimento demarcatório de terreno de marinha.
A propósito:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. DEMARCAÇÃO DE TERRENO DA MARINHA. DESNECESSIDADE DE INTIMAÇÃO PESSOAL. SÚMULA 83/STJ. INCIDÊNCIA.
I - É pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual, nos processos demarcatórios de terreno de marinha, deve ser realizada notificação pessoal apenas nos procedimentos realizados após 16.03.2011, data do deferimento da cautelar que suspendeu a eficácia do art. 11 da Lei n. 11.481/07, nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4.264/PE.
II - O recurso especial, interposto pela alínea a e/ou pela alínea c, do inciso III, do art. 105, da Constituição da República, não merece prosperar quando o acórdão recorrido encontra-se em sintonia com a jurisprudência dessa Corte, a teor da Súmula 83/STJ.
III - A Agravante não apresenta, no regimental, argumentos suficientes para desconstituir a decisão agravada.
IV - Agravo Regimental improvido.
(AgRg no REsp 1485043/SC, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/12/2015, DJe 05/02/2016, grifei)
A Corte de origem, ao apreciar esse ponto da controvérsia, consignou (fls. 690-691, e-STJ):
Na vertente hipótese, para melhor elucidação do caso, utilizo-me da descrição dos fatos trazida na sentença, que bem historiou a questão:
"No intuito de promover a demarcação da linha de preamar média (LPM) em 1831, nos trechos compreendidos entre os Municípios de Parati até Coroa Grande, Itaipu até Arraial do Cabo, inclusive região dos lagos, Búzios (Praia de Tucuns) até São João da Barra, e complexo da Lagoa de Marapendi, o Secretário do Patrimônio da União baixou a Portaria n. 154, de 23.05.1996, constituindo Comissão responsável pelos trabalhos (fls. 519 - A3). Em 24.03.1997, foi publicado no ÜOERJ o Edital n. 1, de 27.01.1997, convidando, "segundo o disposto no art. 12 do bec-Lei n. 9.760/46 ",
(...)
2. Em 09.04.1997, foi instaurado o PA D n. 10768-007612/97-20 e quatro anos mais tarde, em 03.07.2001, foi publicado o Edital n. 1/2001, comunicando o resultado da demarcação:
(...)
Transcorrido o prazo de 10 dias, sem que houvesse impugnação alguma, a LPM foi homologada por despacho do Gerente Regional da Secretaria de Patrimônio da União (27.07.2001).
Ciente disso, analisando o aresto objurgado, há elementos que permitem concluir que o processo de demarcação foi realizado em período anterior à publicação do teor do julgamento da ADI 4264/PE (16.3.2011), motivo pelo qual válida a comunicação por edital do interessados. (...)”.
Desta forma, resta superada a questão quanto a validade do chamamento da parte autora, por meio de edital, em virtude da decisão proferida nos autos da Ação Civil Pública nº 2008.5102001657-5, pela Corte Superior de Justiça.
III- DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO, na forma do artigo 487, I, do Código de Processo Civil, nos termos da fundamentação.
Em suas razões recursais (evento 44/1º grau), os apelantes pugnam pela reforma da sentença, sustentando, em breve síntese, que: (i) segundo o atual entendimento do STJ, tais taxas são combatidas há anos e são consideradas anacrônicas por especialistas; (ii) a inexistência de exercício regular de poder de polícia, requisito essencial para cobrança de taxas; (iii) ilegalidade da base de cálculo da taxa de ocupação cobrada pela SPU.
Contrarrazões apresentada pela União (evento 238/1º grau) em que pugna pelo não provimento do recurso interposto.
Manifestação do MPF em que pugna pela não intervenção no feito (evento 9).
É o relatório. Peço dia para julgamento.
Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000798350v2 e do código CRC 14d2ee00.
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