Remessa Necessária Cível Nº 0120730-12.2016.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Cuida de remessa necessária de sentença proferida pela 16ª Vara Federal do Rio de Janeiro que, nos autos da ação civil pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de MAXWELL RIBEIRO MOREIRA, M. L. S. E N. S. D. S., extinguiu o processo sem resolver o mérito, com base no art. 485, VI, do CPC.

Na petição inicial, Ministério Público Federal postulou a condenação solidária dos Réus ao ressarcimento ao erário do valor de R$ 132.026,07. Como causa de pedir, alegou-se, em síntese, que: a) o Inquérito Civil Público nº 1.30.012.000546/2006-31 foi instaurado, com supedâneo na TC 009.003/2002-0 (Exercício 2001), no âmbito da qual foram constatadas irregularidades, imputadas aos réus N. S. D. S. e M. R. M., na condição de servidores da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ); b) segundo apurado pelo Tribunal de Contas da União, tais agentes teriam promovido o pagamento antecipado e sem formalização de contrato, no valor de R$ 34.873,00, à Livraria Universal Ltda. (Notas Fiscais nº 44 e nº 45, de 31.12.2000), para a aquisição de livros e periódicos (Tomada de Preço nº 3/2000), que não foram entregues à UFRRJ; c) o Acórdão TCU nº 1.595/2006 condenou tais agentes e a Livraria Universal Ltda., solidariamente, ao pagamento de tal montante, com as devidas atualizações, acrescido de multa.

O Parquet consignou que esta demanda não tem como fundamento a alegação de prática de ato de improbidade administrativa, dirigindo-se tão somente à devida reparação do prejuízo causado ao erário pelos Réus, por força do dever legal de reparação de dano ao patrimônio público decorrente da realização de conduta ilícita.

Ao julgar o caso (sentença, ev. 152), o juízo a quo explicou que o objeto desta demanda direciona-se à defesa de interesse público secundário, consistente na execução de decisão do TCU proferida no Acórdão nº 1.595/2006, no qual foi apurado prejuízo na UFRRJ, no valor histórico de R$ 34.873,00, tendo como responsável os Réus Maxwell Ribeiro Moreira, N. S. D. S. e Livraria Universal Ltda., sucedida por M. L. S.. Destarte, ressaltou que esta ação judicial trata de defesa de interesse estritamente patrimonial da UFRRJ, de modo que o Ministério Público Federal não teria legitimidade ativa ad causam, nos termos do art. 129, IX, da Constituição da República. Posto isso, o processo foi extinto sem resolução do mérito.

A sentença foi remetida a esta Corte Federal da 2ª Região, com base no art. 19 da Lei nº 4.717/1965.

A Procuradoria Regional da República opinou pelo provimento da remessa necessária (parecer, ev. 6).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001609950v2 e do código CRC f5ffc128.

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Remessa Necessária Cível Nº 0120730-12.2016.4.02.5101/RJ

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço da remessa necessária.

A Procuradoria Regional da República opinou pelo provimento da remessa necessária, argumentando, para tanto, que o MPF propôs esta ação civil pública com base no art. 37, § 5º, da Constituição da República, buscando a condenação dos Réus ao cumprimento da obrigação de ressarcimento ao erário em razão da prática de condutas ilícitas contra a Administração que resultaram em prejuízo ao patrimônio público.

Ressalta que os fatos foram apurados pelo Parquet no Inquérito Civil Público nº 1.30.012.000546/2006-31, instaurado para apurar irregularidades apontadas na TC 009.003/2002-0 (Exercício 2001), imputadas aos Réus N. S. D. S. e M. R. M., os quais, na condição de servidores da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), promoveram o pagamento antecipado e sem formalização de contrato, no valor  de R$ 34.873,00 (trinta e quatro mil, oitocentos e setenta e três reais), à Livraria Universal Ltda., para fins de aquisição de livros e periódicos (Tomada de Preço nº 3/2000), que não foram entregues à UFRRJ.

Com efeito, defende a plena legitimidade ativa do Ministério Público Federal na propositura desta ação civil pública, afirmando que esta demanda põe em discussão conduta similar ao ato de improbidade administrativa, visto que seu fundamento consiste na violação ao dever funcional, de modo que o pedido de ressarcimento pelo prejuízo causado ao erário revela-se imprescritível, conforme o preceito do art. 37, § 5º, da Constituição da República. Sublinha, também, que, diante do transcurso do prazo prescricional para o ajuizamento da ação de improbidade administrativa, a presente demanda consiste na utilização do instrumento jurídico residual para alcançar o devido ressarcimento ao erário, decorrente do dano causado pelas condutas perpetradas pelos Réus. Assim, sustenta a posição de que, “diante de todas as provas que demonstram ato de improbidade exsurge a legitimidade do Ministério Público Federal para tutelar interesse público primário lesionado, em razão de condutas indubitavelmente ímprobas praticadas pelos réus ao desfalcarem do erário valores que seriam vertidos para a educação”.

Enfatiza a compreensão de que a Constituição da República, em seus artigos 127 e 129, III, concede fundamento jurídico para a atuação do Ministério Público no caso epígrafe, mencionando, inclusive, que o Supremo Tribunal Federal já decidiu no sentido de reconhecer a legitimidade do Ministério Público para propor ação civil pública para o fim de tutela do erário.

Em síntese, a Procuradoria Regional da República defende a posição segundo a qual o pedido de ressarcimento apresentado nesta demanda, respaldado no § 5º do art. 37 da Constituição da República, tem como fundamento a apuração de prejuízo ao erário causado pelos Réus mediante prática de conduta classificada como ato de improbidade administrativa, de modo que a pretensão, portanto, seria albergada pela cláusula de imprescritibilidade prevista no citado dispositivo constitucional; e as atribuições institucionais do Ministério Público Federal para a tutela do erário estão estabelecidas nos artigos 127 e 129 da Constituição.

No entanto, no caso em exame, não houve alegação referente à prática, pelos Réus, de conduta dolosa de improbidade contra a Administração Pública, e essa questão sequer foi objeto de debate nos autos do processo. Assim, o tema referente à prática dolosa de ato qualificado como improbidade está fora de discussão, pois não é fundamento da postulação veiculada na petição inicial. Então, revela-se inviável a admissão do argumento de que o pedido de ressarcimento esteja alicerçado em dano decorrente de ato de improbidade administrativa. A simples alegação de que o pedido de ressarcimento ao erário esteja apoiado em prática de ato ímprobo, por si só, não qualifica o ato ilícito em ato de improbidade administrativa, sem a prévia apuração judicial dos elementos típicos da norma sancionadora, para fins de sua incidência no caso concreto. Assim, o pedido de ressarcimento, in casu, não está timbrado como resposta judicial contra ato de improbidade administrativa, pois a causa petendi não envolve violação das regras estabelecidas na Lei nº 8.429/1992.

No caso em particular, com efeito, observa-se que o Parquet apenas tenciona a execução de acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União, no qual é certificada a obrigação de ressarcimento ao erário e de pagamento de multa. Entretanto, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça não admite a utilização do procedimento de ação civil pública para esse objeto de postulação (REsp 276.306); e o Supremo Tribunal Federal estabeleceu tese jurídica em tema de repercussão geral (Tema 768) no sentido de reconhecer a ilegitimidade do Ministério Público para propor execução de decisão de Tribunal de Contas.  

Na petição inicial, o Ministério Público Federal asseverou que o TCU analisou a prestação de contas da UFRRJ referente ao ano de 2001, no Processo TC 009.003/2002-0, que visou, dentre outros objetos, apurar a irregularidade consistente no pagamento antecipado à Livraria Universal Ltda., sem a correspondente entrega dos livros e periódicos especificados nas notas fiscais nº 44 e nº 45, emitidas em 31.12.2000 (Tomada de Preço nº 3/2000). O Acórdão 1.595/2006, dentre a adoção de outras medidas, condenou solidariamente os servidores da UFRRJ N. S. D. S. e M. R. M., e a sociedade Livraria Universal Ltda em débito e imputou-lhes multa, em razão do pagamento do montante de R$ 34.873,00, referente ao fornecimento de livros e periódicos, sem que o objeto tenha sido entregue e sem a formalização do termo contratual.

O Parquet afirmou, como na causa de pedir, “que não se está diante de uma ação de improbidade administrativa, mas sim de uma ação civil pública reparatória do dano causado ao erário. E o dever de ressarcir previsto na Lei nº 8.429/92 independe da condenação por ato de improbidade administrativa. Dessa forma, o Ministério Público não busca, através da demanda em questão, a condenação dos réus nas sanções previstas na Lei nº 8.429/92 – até porque, com exceção do ressarcimento ao erário, todas já estão prescritas. Na verdade, o que se quer é que os réus respondam patrimonialmente pelas condutas ilícitas que geraram prejuízo ao erário. Em outras palavras, o dever de ressarcir deve ser imposto como meio de restabelecer o status quo ante e a descrição do ato de improbidade administrativa serve apenas para identificar o ato ilícito do qual decorreu o prejuízo mencionado”. (ev. 01, out-1, f. 8).

Além disso, argumentou que os elementos de prova apresentados no processo não deixam dúvidas de que os réus, ao não adotar o procedimento regular de contratação e pagar por serviços que nem mesmo foram prestados, geraram prejuízo aos cofres públicos em montante atualizado de R$ 132.026,07.

O juízo sentenciante, no entanto, ressaltou que a disposição do inciso III do Art. 129 da Constituição da República autoriza o manejo da ação civil pública para a defesa de interesses públicos primários indisponíveis, a exemplo das ações propostas para a condenação de agentes pela prática de ato de improbidade administrativa. Esse, contudo, não seria caso dos autos, dado que o Ministério Público Federal relaciona seu pedido à Tomada de Contas da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro/Exercício 2001 (TC 009.003/2002-0), com a ressalva do pretendido ressarcimento ao erário. Pontou, assim, que, diante desse contexto, o objeto da demanda consiste na defesa de interesse público secundário, isto é, na execução do Acórdão TCU nº 1.595/2006, que apurou prejuízos da UFRRJ; por isso, “trata-se, assim, da defesa de interesse estritamente patrimonial da UFRRJ, cujo exercício é vedado ao Ministério Público Federal, por força da norma do inciso IX do art. 129 da CRFB, a caracterizar falta de legitimação ativa ad causam”.

No julgamento do REsp 276.306 (j. em 09/12/2003), o Superior Tribunal de Justiça consignou que a decisão do Tribunal de Contas da União, resultando em imputação de débito e multa, não pode ser executada mediante ação civil pública. Assim a ementa relativa ao citado precedente:

PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TIPICIDADE DE PROCESSO DE CONHECIMENTO. EXECUÇÃO DE DECISÃO DO TCU. IMPOSSIBILIDADE. DEVOLUÇÃO DO PROCESSO AO PRIMEIRO GRAU. AUSÊNCIA DE GRAVAME AOS RECORRENTES. FALTA DE INTERESSE EM RECORRER. 1. Embora a decisão do Tribunal de Contas da União, resultando em imputação de débito e multa tenha eficácia de título executivo, não pode ser executada através da ação civil pública, típica de conhecimento que, julgada procedente, comportaria sua execução posterior. 2. O acórdão impugnado limitou-se a determinar o retorno dos autos à primeira instância para que julgue o mérito da ação incidental de embargos à execução, sem causar gravame aos recorrentes que, por isso, carecem do interesse de recorrer. 3. Recurso especial não conhecido.

Ademais, o Supremo Tribunal Federal, no ARE 823.347 RG (j. em 02/10/2014), analisou o Tema 768, que versou sobre a possibilidade de execução das decisões de condenação patrimonial proferidas pelos Tribunais de Contas por iniciativa do Ministério Público, atuante ou não junto às Cortes de Contas, seja federal, seja estadual. Sobre esse tema, foi firmada a seguinte tese jurídica: “Somente o ente público beneficiário possui legitimidade ativa para a propositura de ação executiva decorrente de condenação patrimonial imposta por Tribunais de Contas (CF, art. 71, § 3º)”.

Diante do exposto, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001609951v4 e do código CRC feb5af4f.

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Remessa Necessária Cível Nº 0120730-12.2016.4.02.5101/RJ

EMENTA

REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. EXECUÇÃO DE ACÓRDÃO DO TCU. ILEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM. INADEQUAÇÃO DA VIA PROCEDIMENTAL.

1. O juízo a quo expôs, na sentença, que o objeto desta ação civil pública direciona-se à defesa de interesse público secundário, consistente na execução de decisão do TCU proferida no Acórdão nº 1.595/2006, no qual foi apurado prejuízo na UFRRJ, no valor histórico de R$ 34.873,00, tendo como responsável os Réus, servidores da UFRRJ. Ressaltou que esta ação judicial trata de defesa de interesse estritamente patrimonial da UFRRJ, de modo que o Ministério Público Federal não teria legitimidade ativa ad causam, nos termos do art. 129, IX, da Constituição da República. Posto isso, extinguiu o processo sem resolver o mérito, com base no art. 485, VI, do CPC.

2. A Procuradoria Regional da República, opinando pelo provimento da remessa necessária, defende a posição segundo a qual o pedido de ressarcimento apresentado nesta demanda, respaldado no § 5º do art. 37 da Constituição da República, tem como fundamento a apuração de prejuízo ao erário causado pelos Réus mediante prática de conduta classificada como ato de improbidade administrativa, de modo que a pretensão, portanto, seria albergada pela cláusula de imprescritibilidade prevista no citado dispositivo constitucional; e as atribuições institucionais do Ministério Público Federal para a tutela do erário estão estabelecidas nos artigos 127 e 129 da Constituição.

3. A questão relativa à prática de ato de improbidade administrativa não foi debatida nos autos do processo, e o tema sequer foi apresentado na causa de pedir que fundamenta a petição inicial desta ação civil pública, principalmente porque o Parquet, expressamente, deixou claro “que não se está diante de uma ação de improbidade administrativa, mas sim de uma ação civil pública reparatória do dano causado ao erário. E o dever de ressarcir previsto na Lei nº 8.429/92 independe da condenação por ato de improbidade administrativa”. Portanto, trata-se, na verdade, de pedido de execução de acórdão proferido pelo Tribunal de Contas da União, no qual foi reconhecida a existência de valores a serem ressarcidos ao erário, com a imposição de multa aos Réus.

4. No julgamento do REsp 276.306, o Superior Tribunal de Justiça consignou que a decisão do Tribunal de Contas da União, resultando em imputação de débito e multa, não pode ser executada mediante ação civil pública. E o Supremo Tribunal Federal, no ARE 823.347 RG, ao analisar o Tema 768, que versou sobre a possibilidade de execução das decisões de condenação patrimonial proferidas pelos Tribunais de Contas por iniciativa do Ministério Público, firmou a seguinte tese jurídica: “Somente o ente público beneficiário possui legitimidade ativa para a propositura de ação executiva decorrente de condenação patrimonial imposta por Tribunais de Contas (CF, art. 71, § 3º)”.

8. Remessa necessária desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à remessa necessária, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de novembro de 2023.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001609952v4 e do código CRC 04ddbae8.

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Data e Hora: 9/11/2023, às 17:22:18

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 08/11/2023

Remessa Necessária Cível Nº 0120730-12.2016.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Juíza Federal MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária