Remessa Necessária Cível Nº 5012836-10.2021.4.02.5102/RJ
RELATOR: Juiz Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária em mandado de segurança impetrado por R. L. D. S., julgado procedente pela MM. Juíza da 1ª Vara Federal de Niterói/RJ (evento 33), que concedeu a segurança postulada, na forma do art. 487, I, do CPC/2015, nos seguintes termos:
[...] “Inicialmente, rejeito a alegação de ilegitimidade passiva ad causam da autoridade impetrada, pois conforme extrai-se do documento acostado no Evento 1, OUT5, o processo administrativo encontra-se na AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL CEAB RECONHECIMENTO DE DIREITO SRII para que seja realizada diligência preliminar.
Sendo a CEAB parte integrante do INSS, conforme Resolução nº 691 de 2019, e não do Conselho de Recursos da Previdência, vinculado ao Ministério da Economia, a autoridade Impetrada foi corretamente apontada pela parte Impetrante.
Afasto também a preliminar de decadência do direito de impetrar mandado de segurança, tendo em vista que, no presente caso, a cada dia de omissão há renovação do ato coator omissivo. Assim, não há que se falar em decadência do prazo de 120 dias, na forma estabelecida no art. 23, da Lei n. 12.016/09.
Nesse sentido, o seguinte precedente do TRF da 2ª Região.
PREVIDENCIÁRIO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE APOSENTADORIA POR TEMPO DE CONTRIBUIÇÃO. RECONHECIMENTO ADMINISTRATIVO. OMISSÃO. DECADÊNCIA. NÃO CONSUMAÇÃO. I - O ato coator corresponde à omissão da Administração em dar cumprimento à decisão administrativa ou mesmo em dar uma resposta que fundamente por qual motivo não cumpre a decisão emanada da 1ª. Câmara de Julgamento da Previdência Social, que teria reconhecido o direito do impetrante à revisão de sua aposentadoria. II - Não há que se falar em marco inicial do prazo decadencial previsto no art. 23 da Lei nº 12.016/2009, uma vez que o prazo decadencial de 120 (cento e vinte) dias para a propositura do mandado de segurança, neste caso, se renova a cada dia, uma vez que, a cada dia, se revigora a omissão administrativa, a exemplo do que acontece nas prestações de trato sucessivo. III - Não é possível o julgamento do mérito da causa, como permitiria o art. 1.013, § 4º do NCPC, haja vista a causa não estar madura, não tendo sido, nem mesmo, notificada a autoridade coatora para prestar informações, devendo a sentença ser anulada, com retorno dos autos à vara de origem para o prosseguimento do feito pelo trâmite previsto na Lei nº 12.016/2009. IV - Recurso de apelação do impetrante provido. (0002919-31.2016.4.02.5004 - TRF2 - 2ª TURMA ESPECIALIZADA - Relator: VLAMIR COSTA MAGALHÃES - DJE: 17/10/2019. Sem grifos no original
Passo à análise do mérito.
O art. 49 da Lei nº 9.784/99 assim dispõe: "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada."
Por outro lado, o art. 41-A, §5º, da Lei nº 8.213/91, incluído pela Lei nº 11.665/08, estabelece que "o primeiro pagamento do benefício será efetuado até quarenta e cinco dias após a data da apresentação, pelo segurado, da documentação necessária a sua concessão".
O Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, entendeu razoável o prazo de 90 dias - o dobro do prazo legal previsto na Lei nº 8.213/91 - para que o INSS colhesse todas as provas necessárias e proferisse a decisão administrativa:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO GERAL. PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E INTERESSE EM AGIR. (...) 6. Quanto às ações ajuizadas até a conclusão do presente julgamento (03.09.2014), sem que tenha havido prévio requerimento administrativo nas hipóteses em que exigível, será observado o seguinte: (i) caso a ação tenha sido ajuizada no âmbito de Juizado Itinerante, a ausência de anterior pedido administrativo não deverá implicar a extinção do feito; (ii) caso o INSS já tenha apresentado contestação de mérito, está caracterizado o interesse em agir pela resistência à pretensão; (iii) as demais ações que não se enquadrem nos itens (i) e (ii) ficarão sobrestadas, observando-se a sistemática a seguir. 7. Nas ações sobrestadas, o autor será intimado a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção do processo. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado a se manifestar acerca do pedido em até 90 dias, prazo dentro do qual a Autarquia deverá colher todas as provas eventualmente necessárias e proferir decisão. Se o pedido for acolhido administrativamente ou não puder ter o seu mérito analisado devido a razões imputáveis ao próprio requerente, extingue-se a ação. Do contrário, estará caracterizado o interesse em agir e o feito deverá prosseguir. 8. Em todos os casos acima – itens (i), (ii) e (iii) –, tanto a análise administrativa quanto a judicial deverão levar em conta a data do início da ação como data de entrada do requerimento, para todos os efeitos legais. 9. Recurso extraordinário a que se dá parcial provimento, reformando-se o acórdão recorrido para determinar a baixa dos autos ao juiz de primeiro grau, o qual deverá intimar a autora – que alega ser trabalhadora rural informal – a dar entrada no pedido administrativo em 30 dias, sob pena de extinção. Comprovada a postulação administrativa, o INSS será intimado para que, em 90 dias, colha as provas necessárias e profira decisão administrativa, considerando como data de entrada do requerimento a data do início da ação, para todos os efeitos legais. O resultado será comunicado ao juiz, que apreciará a subsistência ou não do interesse em agir. (STF. Plenário. RE nº 631.240/MG. Rel. Min. Roberto Barroso. j. 03.09.2014. Sem grifos no original.)
Nesse cotejo normativo, a interpretação sistêmica do ordenamento leva às seguintes conclusões: i) aos requerimentos que dependam de prova unicamente documental aplica-se o prazo de 45 dias previsto no art. 41-A, §5º, da Lei nº 8.213/91, contados a partir da data do requerimento adequadamente instruído; ii) aos requerimentos que dependam de instrução mais complexa (por exemplo, com realização de perícia médica) aplica-se o prazo de 30 dias, prorrogáveis por igual período, previsto no art. 49 da Lei nº 9.784/99, contados a partir da conclusão da instrução; iii) neste último caso, não sendo concluída a instrução no prazo de 90 dias, contados da data do requerimento, incide o princípio da razoabilidade, tornando ilegal a omissão, consoante orientação do STF; e iv) não há omissão ilegal caso a demora se dê por conduta imputável ao requerente.
Uma vez constatada a omissão ilegal, a concessão da segurança não implica que se determine ao INSS a conclusão imediata do processo administrativo. Caso contrário, não só a decisão judicial teria baixa eficácia, diante do volume de requerimentos pendentes de apreciação junto à autarquia previdenciária, como também não seria possível uma análise adequada do pleito pela autoridade administrativa, o que potencialmente ensejaria prejuízo ao próprio requerente.
Portanto, em se constatando a ilegalidade da omissão, entendo mais prudente conceder prazo razoável para que a autoridade impetrada realize uma apreciação adequada do requerimento, sem prejuízo da aplicação de meios coercitivos caso, ao fim do prazo consignado, ainda não tenha sido proferida decisão de mérito na seara administrativa, injustificadamente.
O presente caso trata de recurso contra decisão administrativa que indeferiu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, protocolado em 14/01/2020 (Evento 1, OUT5). A informação prestada pelo INSS juntada aos autos em 18/03/2022 (Evento 14, PET1, fl.1) demonstra que ainda não havia sido cumprida a diligência.
Nesse contexto, o feito permaneceu sem decisão de mérito por prazo muito superior ao apontado como limite do razoável, a contar desde o protocolo do requerimento, tempo suficiente para se caracterizar a ilegalidade da omissão.
Há que se considerar que o benefício pretendido possui natureza alimentar, não havendo indicativo nos autos de que o Impetrante possua outra fonte de renda. Portanto, diante da urgência necessária à apreciação do requerimento, entendo razoável e proporcional o prazo de 30 dias para que a autoridade impetrada conclua o processo administrativo impugnado, e profira decisão motivada, a contar da intimação desta sentença
Deixo, por ora, de fixar multa para caso de descumprimento, sem prejuízo de sua oportuna aplicação, se houver necessidade.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido e CONCEDO A SEGURANÇA, extinguindo o feito na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade impetrada viabilize o prosseguimento do processo para que se possa proferir decisão no requerimento administrativo formulado, no prazo de 30 dias a contar da intimação da presente sentença.
Condeno o INSS ao ressarcimento das custas, com fundamento no art. 82, §2º, do CPC”.[...]
Os autos subiram a esta C. Corte, por força da remessa oficial, obrigatória na hipótese em exame, consoante preceitua o § 1º, do artigo 14, da Lei nº 12.016/2009.
O Ministério Público Federal não opinou sobre o mérito da demanda, entendendo ser desnecessária a sua intervenção (evento 4, TRF).
É o relatório.
VOTO
Como relatado, cuida-se de remessa necessária em face de sentença proferida nos autos do mandado de segurança impetrado por R. L. D. S. contra ato omissivo atribuído ao GERENTE DA CEAB RECONHECIMENTO DE DIREITO SRII - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - BELO HORIZONTE, no qual foi fixado prazo de 30 (trinta) dias, para que a autoridade impetrada viabilizasse o prosseguimento do processo, possibilitando a prolação de decisão acerca do requerimento administrativo formulado pelo impetrante.
A Constituição Federal, em seu art. 5º, inciso LXXVIII, assegura a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. Desse modo, foi erigida pela Constituição Federal como cláusula pétrea e direito fundamental de todos.
Noutro giro, a Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias para que a Administração profira decisão no processo administrativo. Ainda, ao parágrafo 5º do art. 41-A, da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e o art. 174 do Decreto 3.048/1999, estabelecem o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para o primeiro pagamento do benefício de aposentadoria.
Não obstante as dificuldades observadas no desempenho da sua missão institucional, empecilhos de ordem material ou administrativa, tais como insuficiência de pessoal e cortes orçamentários, não são argumentos suficientes para afastar o dever do INSS de apreciar os requerimentos apresentados pelos segurados da Previdência Social. Do contrário, admitir a possibilidade de postergação do exame dos processos administrativos fora dos limites previstos em lei violaria o princípio constitucional da eficiência e da razoável duração do processo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da CF/88, e arts. 2º, 48 e 49 da Lei 9.784/99, postulados estes dos quais a Administração Pública não pode se afastar.
Nesses termos:
"PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. DEMORA NA DECISÃO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ORDEM CONCEDIDA. - Trata-se de mandado de segurança impetrado contra alegado ato coator perpetrado por GERENTE EXECUTIVO NORTE DA SUPERINTENDÊNCIA DO INSS para que o INSS analise e conclua o processo administrativo nº 37218.0004414/2016-79 no prazo máximo de 30 dias. - A análise do caso concreto permite concluir que a sentença pela qual se concedeu a segurança deve ser mantida nos termos em que foi proferida, eis que o INSS excedeu o prazo legal (30 dias, salvo prorrogação por igual período motivada) para decidir as solicitações e reclamações no processo administrativo, em que o ora Impetrante requereu, em 31/03/2016, a simples retificação dos seus dados cadastrais, com o intuito de obter a revisão da Renda Mensal Inicial (RMI) do benefício de auxílio-doença nº 31/602.861.947-0, não tendo sido até então analisado, o que viola o Princípio Constitucional da Eficiência e a razoável duração do processo no âmbito administrativo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da Constituição Federal, e arts. 48 e 49 da Lei nº 9.784/1999. - Não se desconhece o acúmulo de serviço a que são submetidos os servidores do INSS, impossibilitando, muitas vezes, o atendimento do prazo determinado pela Lei n. 9.784/99. Não obstante, o transcurso de longo tempo entre a última movimentação do processo e a impetração do mandamus, sem qualquer decisão administrativa, ofende os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF) e da razoabilidade (art. 2º, caput, da Lei do Processo Administrativo Federal) a que a Administração está jungida, bem como o direito fundamental à razoável duração do processo e à celeridade de sua tramitação (art. 5º, LXXVIII, da CF). - Remessa improvida. (TRF2, 1ª Turma Especializada, REO 0123437- 94.2016.4.02.5151, Rel. Des. Fed. PAULO ESPIRITO SANTO, E-DJF2R 09.03.2018)."
Portanto, não subsistindo dúvidas quanto ao lapso temporal consumado entre a data de entrada do requerimento administrativo e a propositura do mandado de segurança, evidencia-se a mora administrativa em desacordo com as prescrições legais atinentes à eficiência e duração razoável do processo.
Não há violação ao princípio da separação de poderes, dado que o exercício da função jurisdicional não interfere na apreciação do mérito administrativo, mas apenas é a expressão do exercício útil do direito de ação pelo administrado, exercício este que também se convola em garantia também de estirpe constitucional.
A omissão do INSS em analisar o requerimento viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo no âmbito administrativo. Assim, o Poder Judiciário pode e deve atuar para corrigir a conduta administrativa sem que isso implique invasão de um poder na esfera de atuação de outro poder (TRF2, AC 5004725- 74.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. SIMONE SCHREIBER, 2ª Turma Especializada, E-DJF2R 31.05.2021).
É direito líquido e certo da parte ver seu pedido administrativo devidamente apreciado em prazo razoável, independentemente do conteúdo da resposta dada pela Administração Pública. Nesse aspecto, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014).
Ademais, não se cogita da incidência do princípio da isonomia como mecanismo para afastar a Administração Pública do seu dever de dar andamento ao processo administrativo, pois os fundamentos extraídos do ordenamento jurídico que autorizam o magistrado a julgar procedente o pedido autoral para determinar o cumprimento da decisão administrativa (eficiência e duração razoável do processo) também possuem envergadura constitucional, resultando, assim, num juízo de ponderação.
No mesmo sentido:
"REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. COMPETÊNCIA. ACORDO HOMOLOGADO NO RE 1.171.152. INAPLICÁVEL AO CASO. MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. SEPARAÇÃO DOS PODERES. RESERVA DO POSSÍVEL. ISONOMIA. RE Nº 631.240. DISTINÇÃO. SENTENÇA MANTIDA.1. Remessa necessária e apelação contra sentença proferida em sede de mandado de segurança que determinou que a autoridade coatora implantasse o benefício de aposentadoria especial do impetrante, nos termos do acórdão proferido pela 2ª Câmara de Julgamento no prazo de 30 dias.2. Tratando-se de mandado de segurança, o juízo federal da sede funcional da autoridade coatora não prepondera sobre o direito subjetivo constitucional do impetrante optar pelo foro do seu próprio domicílio (art. 109, § 2º, da CF/1988), prestigiando-se as alternativas múltiplas que o texto constitucional buscou assegurar (STJ, AgInt no CC 158943, Rel. Min. SÉRGIO KUKINA, 1ª Seção, DJe 17.12.2018; STJ, AgInt no CC 166130, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, 1ª Seção, DJe 05.09.2019; e TRF1, CC 1024687-58.2020.4.01.0000, Rel. Des. Fed. GILDA SIGMARINGA SEIXAS, 1ª Seção, E-DJF1R 01.10.2020).3. O item 12.3 do acordo homologado no RE 1.171.152, informa que seu efeito vinculante atinge apenas as ações coletivas já ajuizadas que tratem do mesmo objeto, de modo que, cuidando o caso em exame de demanda individual, não há que se falar em observância dos seus termos.4. A Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece o prazo máximo de 30 dias para que a Administração profira sua decisão no processo administrativo. Ainda, o art. 41-A, da Lei 8.213/1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social, e o art. 174 do Decreto 3.048/1999, estabelecem o prazo de 45 dias para o primeiro pagamento do benefício de aposentadoria (TRF3, APELREEX 5006693- 04.2019.4.03.6183, Rel. Des. Fed. NERY DA COSTA JUNIOR, 3ª Turma, E-DJF3R 02.10.2020).5. Para incorrer em mora, é imperioso que o INSS deixe transcorrer o prazo de quarenta e cinco dias da data de apresentação da documentação necessária pelo segurado (TRF3, 8ª Turma, REO 0004576-48.2007.4.03.6183, Rel. Des. Fed. LUIZ STEFANINI, E-DJF3R 08.10.2018).6. Não obstante as dificuldades observadas no desempenho da sua missão institucional, empecilhos de ordem material ou administrativa não são argumentos suficientes para afastar o dever do INSS de apreciar os requerimentos apresentados pelos segurados da Previdência Social. Do contrário, admitir a possibilidade de postergação do exame dos processos administrativos fora dos limites previstos em lei violaria o princípio constitucional da eficiência e da razoável duração do processo, conforme arts. 5º, LXXVIII, e 37 da CF/88, e arts. 2º, 48 e 49 da Lei 9.784/99, postulados estes dos quais a Administração Pública não pode se afastar (TRF2, 1ª Turma Especializada, REO 0123437-94.2016.4.02.5151, Rel. Des. Fed. PAULO ESPIRITO SANTO, E-DJF2R 09.03.2018).7. Tendo em conta que a omissão do INSS em analisar o requerimento viola os princípios da eficiência e da razoável duração do processo, o Poder Judiciário deve atuar para corrigir a conduta administrativa sem que isso implique na violação do princípio constitucional da separação dos poderes (TRF2, AC 5004725-74.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. SIMONE SCHREIBER, 2ª Turma Especializada, E-DJF2R 31.05.2021).8. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014). 9. Não se cogita da incidência do princípio da isonomia como mecanismo para afastar a Administração Pública do seu dever de dar andamento ao processo administrativo, pois os fundamentos extraídos do ordenamento jurídico que autorizam o magistrado a julgar procedente o pedido autoral para determinar o cumprimento da decisão administrativa (eficiência e duração razoável do processo) também possuem envergadura constitucional, resultando, assim, num juízo de ponderação (TRF2, APELREEX 5000091- 71.2021.4.02.5110, Rel. Juiz Fed. Conv. FABIO TENENBLAT, 6ª Turma Especializada, E-DJF2R 28.06.2021).10. Inaplicável o parâmetro temporal fixado no RE nº 631.240 (DJe 10.11.2014), pois, no precedente em questão, o STF estabeleceu regras de transição relativas às ações judiciais sobre concessão de benefício em trâmite sem a precedência de requerimento administrativo junto ao INSS, questão distinta do caso em exame.11. Remessa necessária e apelação não providas. (TRF2, APELREEX 5042957-24.2021.4.02.5101, Rel. Juíza Fed. Conv. ANDREA DAQUER BARSOTTI, 1ª Turma Especializada, juntado aos autos em 26.11.2021)."
Por derradeiro, ainda que se cogite da aplicação do parâmetro temporal adotado pelo STF no RE n. 631.240 (DJe 10.11.2014), no julgamento do recurso em questão, a Corte Suprema estabeleceu regras de transição relativas às ações judiciais sobre concessão de benefício em trâmite sem a precedência de requerimento administrativo junto ao INSS. Todavia, diferentemente do contexto fático do precedente, no processo ora em julgamento houve o prévio requerimento administrativo, não sendo caso de aplicação do entendimento firmado no RE 631.240, dada a distinção de premissas fáticas que compõem o julgado paradigma.
Na hipótese, observa-se que houve o esgotamento dos prazos legais assinalados, sem justificação plausível, visto que o recurso administrativo do impetrante retornou em 20/05/2021, para a esfera de atuação da autarquia previdenciária, para cumprimento de diligência preliminar requerida pela 12ª Junta de Recursos do CRPS (evento 1, anexo 5), permanecendo sem qualquer tramitação até, pelo menos, 18/03/2022, quando a autoridade coatora prestou informações nos autos (evento 14), caracterizando o cometimento de ato ilegal, demandando a concessão da segurança pleiteada.
Diante do exposto, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001583355v2 e do código CRC 23c0507e.
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